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1、第 1 页 当前我国大城市交通问题的原因、趋势与建议 特征码 DTPlNJKiZiqGhSUJeUQe 城市交通问题是本世纪以来，工业发达国家一直为之困 扰的问题。进入 80 年代以来，我国城市的经济贸易和社会活动 日益繁忙，城市交通发生了前所未有的迅速增长，传统的道路 交通设施已经不能适应现代社会的需要。当前，我国城市特别 是大城市的交通问题极其严重，如果不能得到有效解决和根本 治理，必将对我国经济的持续、快速、健康发展构成严重威胁。 这是由于： 1.大城市规模不断扩大。 到 1994 年底，全国百万人口以上大城市已发展到 32 个， 人口达到 9053.8 万人，其中非农业人口达到 682
2、0 万人。据抽 样调查，城市人均出行次数，从 80 年代初每天 2 次多一点，提 高到 90 年代初的 2.7 次（东京 1968 年 2.48 次，京阪神城市圈 1990 年 2.57 次，汉城 1991 年 2.21 次，亚特兰大 1972 年 2.49 次-根据国外有关资料） 。再加上数目膨大的流动人口，城市的 生产和生活强度增加，使城市内部客货运交通承受沉重的压力。 第 2 页 2.大城市已经成为全国经济发展的重心。 全国 32 个百万人口以上大城市以 7.6%的城市人口占有 1/4 的国民收入，全国工业产值的 1/4 在大城市中，社会商品零售 额的 1/4 通过大城市实现（根据中国统
3、计年鉴数据整理） ， 而实现这些人员流动和物资交换的主要载体是城市交通。 3.大城市作为区域交通的枢纽作用日益明显。 大城市交通运输量在全国交通中占了很大比重。大城市负 担着大量的客货运输、换乘、换装、中转、集散任务，突出表 现为出入口交通和过境车辆的增加，严重地冲击着城市内部交 通运输。全国 32 个百万人口以上的大城市中，市区对外客运量 占全国总客运量的 1/7，对外货运量占全国的 1/5（根据中国 统计年鉴数据整理） 。 实践告诉我们，城市交通特别是大城市交通，必须要有一 个适应经济社会的大发展，当前，世界现代城市交通正进入以 信息化为目标的新时期，一个包括道路建设、客货运体系和交 通控
4、制管理组成的快速、便捷、舒适、高效的城市交通系统， 第 3 页 是衡量当前城市现代化水平的重要标志。提高现代化水平，既 是城市交通发展的客观趋势，也是现代化建设的必由之路。那 么怎样才能整治我国的城市交通紧张、逐步实现城市的交通现 代化呢？我们首先必须弄清问题-特别是我国特有的问题-的 生成原因；制定适合国情的发展目标；然后，采取现实的瞻前 顾后的有效对策。 一、当前大城市交通面临的主要问题和原因 1.道路容量严重不足 长期以来，我国城市人均道路面积一直处于低水平状态， 只是近十年方开始有较快发展，人均面积由 2.8 平方米上升到 6.6 平方米。 尽管增长幅度较快，仍赶不上城市交通量年均 2
5、0%的 增长速度。目前全国 32 个百万人口以上的大城市中，有 27 个 城市的人均道路面积低于全国平均水平。上海市人均道路面积 只有 3.5 平方米，致使中心区约有 50%的车道上高峰小时饱和 度达到 95%，全天饱和度超过 70%，这些路段终日繁忙，十分拥 挤，有的路段持续堵塞 6.5 小时以上，中心区平均汽车行程车 速每小时降到 10 公里左右。 为什么在道路建设不断上升的情况下，交通拥挤还如此严 第 4 页 重？其直接原因是道路面积严重不足。首先，我国目前大城市 的人均道路面积尚不及发达国家的 1/3。其次，我国大城市市 区正处在从中心区向郊区化扩散过程中，近几年城市道路建设 的增加，
6、主要分布在新开发的市区和郊区，相对来讲，中心区 的道路面积率反而略有下降。再次，城市房地产开发集中于市 中心地区，产生了过量的交通，造成道路超负荷运载。此外， 我国城市中占用道路和人行道问题一直得不到有效解决，城市 新增的道路面积，往往很快就被各种摊商、集贸市场和停车场 相继侵占，使本来就严重短缺的道路面积更加紧张。 道路面积不足原本在于道路建设的滞后。这种滞后不仅使 城市现有的道路功能变得混乱而低效，而且造成的时间浪费和 行车成本损失是巨大的。有人测算，其直接经济损失要占国民 生产总值的 1%，有的大城市可能达到所在城市国民生产总值的 10%左右（资料于上海市城市道路交通现代化研究报告 ）
7、。 2.汽车增长速度过快 最近几年是大城市机动车增长速度最快的年份，轿车、客 车、面包车以至于摩托车增幅年平均在 15%以上。广州市近 10 多年来机动车每年增长速度为 17%，其中轿车 19%，摩托车 35%。汕头市近三年增长速度为 30%，仅 1993 年一年，比上年 第 5 页 增长 39.2%，摩托车增长 90%。1994 年，全国汽车拥有量达 941.95 万辆，城市地区约占其一半，而且大城市增长势头还在 上升。北京 1995 年末由于传言要收车辆增容费，仅 12 月份就 卖出轿车 2 万辆，占全年销售量的 13%。 根据我国轿车增长分析，每当轿车拥有量年增长率超过 20%时， 必将
8、引起当年以及随后几年城市交通恶化。80 年代以来，我国 第一次超过 20%的是 1985（33.3%） 、1986（42.3%） 、 1987（27.0%）连续三年，第二次是 1992（31.9%） 、 1993（55.6%）连续两年。这两次轿车增长也正是大城市交通最 紧张的两个时段，远远超过正常年度道路建设的供给可能。我 国现有城市路网一般都是密度低、干道间距过大、支路短缺、 功能混乱，属于低速的交通系统，难以适应现代汽车交通的需 要，阻碍着汽车化在城市的实现。 3.公共交通日趋萎缩 80 年代中期开始，大城市的公共汽车交通（含无轨电车） 相继萎缩，从运营效率到经营管理，从服务水平到经济效益
9、， 出现了全面的衰退。19781995 年的 17 年间，全国公交车辆 和线路长度分别增长了 2.5 倍和 2.8 倍，公交车辆达到 0.62 辆 /千人，但公交车辆的运营速度由每小时 1214 公里下降到 第 6 页 510 公里，新增的运力被运输效率下降所抵消。90 年代初， 公共汽车在居民出行交通结构中，多数大城市从原来 30%下降 到 10%以下。其原因是“优先 发展公共交通”的方针没有真正落实到实处，票价政策问题长 期得不到解决。公交企业主要依靠政府补贴，运营效率不和经 济挂钩，服务质量下降与企业生存无关，因而普遍处于亏损状 态，1994 年亏损面达 70%，亏损补贴 35.5 亿人
10、民币，仅北京、 上海两市就达 16 亿人民币。公共汽车在整个城市交通客运量中 的比重越来越缩小。 公共汽车交通的萎缩，加速了自行车的极度膨胀，反过来 又影响城市交通拥挤的波及范围。至今，我国大城市公共交通 几乎还全靠公共汽车一种方式，只有北京、上海、天津建有 67 公里的地铁线路，尚未形成以轨道交通为骨干的综合运输客运 体系。出租汽车和小公共汽车容纳量有限，因此，一旦单一的 公共汽车受到冲击，被转移出来的乘客便要寻找出路，最有吸 引力的便是自行车。结果，使原本已经超量的自行车更趋于饱 和，例如，天津市 80 年代公交与自行车负担客运量的比重为 19:81，到 90 年代初降为 10:90，郑州
11、、石家庄公交出行量已 不足自行车出行量的 10%。近年来，全国大城市自行车每户拥 有量一直保持在 2 辆左右，城市近一半人靠自行车解决出行问 题。 第 7 页 4.交通管理技术水平低下 由于历史和认识方面的原因，我国大城市中交通控制管理 和交通安全管理的现代化设施很少。就北京与东京比较，两市 都有一个交通管制中心，但北京交通控制中心控制的交叉口数 只有东京的 3%，人行天桥是东京的 4.8%，地下人行道只是东京 的 5%，每公里交通标志只有东京的 15%。北京在全国城市中交 通管理设施算是最好的，其它城市更可见一斑。由于设施明显 不足，管理疏漏不少，交通事故率居高不下。北京近年来的交 通事故死
12、亡人数一直在每年 500 人左右, 万车交通事故死亡率 约 6 人, 而日本东京为 1.9 人, 美国和澳大利亚为 2.6 人，英 国为 2.7 人(均为 1985 年数)。从停车场看，大城市中特别是 中心区严重短缺停车设施，车辆大都停在道路和人行道上，加 剧了拥挤堵塞和事故发生。此外，国际上正在研究并开始使用 的信息化、智能化管理系统，在我国基本上还是空白。 5.缺乏整体的交通发展战略 城市交通建设是一项系统工程，既要研究交通需求和供应 的平衡，还要考虑土地和财力的可能，是一项决策性很强的工 作。当前出现的城市交通问题中，其中一个重要原因是，缺乏 第 8 页 科学的整体交通战略和规划，治理工
13、作往往顾此失彼，前后失 调，投入不小，而收益不大。 有一些大城市热衷于建设高标准的大型交通工程，出现了 许多立交桥、高架路和城市环路，以为只有高标准的大型交通 工程，才能一劳永逸地解决交通问题，实际上这种办法只能缓 和暂时矛盾，拥挤问题不但没有解决，甚至诱发聚集更多的交 通量，引起结构性的“负效应” 。城市交通是一个动态的整体， 仅靠几项大工程不可能解决交通问题。 另一个问题是长期忽视公共交通的发展。解决城市交通究 竟主要靠谁？是个体交通还是公共交通，这是城市交通发展的 战略问题。其实，公共交通是效率最高的交通方式，几乎所有 国家和地区在经历了痛苦曲折之后，都鲜明地选择了优先发展 公共交通的政
14、策。我国城市用地紧张，人口密度高，适宜于公 共交通运输，所以国家早就制定了优先发展公共交通的政策。 但因为种种原因，一直没有落实，城市交通疲于应付，导致了 公共交通的萎缩。近年来，许多大城市又过份依赖于未来的地 铁和轻轨交通，低估了公共汽车交通的作用，使公共交通进一 步陷于困境。确定一个适合中国国情的城市交通结构至关重要， 而公共汽、电车交通应是维持大城市客运交通的关键，至少到 21 世纪初叶是不可缺少的主要交通工具。 第 9 页 以上五个问题，反映了我国当前大城市交通的基本特点， 概括起来是车多路少，现状道路已无多大潜力；车速下降，交 通阻塞的趋势在逐渐恶化；公共交通发展步履艰难，汽车和摩
15、托车增长势头强盛，给城市交通带来新的更高的质量要求。这 些交通问题，又集中表现在大城市过度密集的市中心地区，而 其深层原因，则是城市交通发展的目标和方向尚不明确，其相 应的政策措施也不得力。 二、大城市交通发展的目标和方向 现阶段的城市交通问题是社会经济发展的必然结果，交通 发展借助于改革开放的动力，就不能不带有先天性不足的滞后 特点。但是，在今后的一段时间内，根据中央关于国民经济和 社会发展“九五”计划和 20XX 年远景目标，我国又将进入社会 主义现代化建设的持续、稳定和快速发展时期。面对新时期， 大城市的交通滞后，已经不是一个简单的增量配套问题，而是 包含了城市布局和整体交通格局的质的变
16、革，并以此反过来促 进改革开放和社会经济的健康发展。 问题的核心是要实现城市交通现代化。城市交通现代化包 括两个方面的内容：一是设施装备现代化，即城市交通设施技 第 10 页 术水平要不断提高，既要发挥现有的实用技术，又要采用先进 的科学新技术，谋取综合效益；二是交通战略现代化，即政策 措施要不断完善，既要合理调整交通供需与交通方式的协调配 合，又要提高城市路网在整个城市活动的运输效率。先进的设 施是硬件前提，正确的战略是软件保证，两者相辅相成。 总体目标应该是，建设大城市现代化的多层次的综合交通 体系。所谓综合交通体系，主要包括：道路。具有与城市规 划相结合的网络系统，其面积率（道路面积与城
17、市总用地之比） 一般达 20%左右，设有快、慢分道（指专设人和自行车专用道 路，与机动车分道行驶，形成两个互相分离、互相结合的道路 系统） ，专用的快速汽车干道、商业区内步行道、公交优先行车 道，以及足够的停车场地。还有与起迄相应的客货运枢纽设施， 并设置必要的立交桥、高架路、人行天桥、地道以及轮渡等作 为整个交通系统的组成部分。所有道桥设施都要和城市环境相 协调，与城市设计相融合，并具有良好的工程标准。车辆。 具有性能良好的私人车辆，经过专门设计的各种专用车辆，便 捷的公共汽、电车和出租车，以及必要的轨道捷运系统，各种 车辆形成互补的群体，并具备耗能少、废气少、噪音小的性能， 有较高舒适度，
18、有专用的停车站点设施。管理。有严谨的交 通法规、客货运输管理规则、交通设施管理规范。能自动监测 车辆、路段状况，及时传输交通讯息，经综合处理，在点、线、 第 11 页 面上制导车辆行驶。并有良好的照明、防滑、防治事故发生的 安全设施，并具有完备的道路交通标志以及停车管理设施。还 有经常的宣传教育、合理的税费收取办法，以保持交通建设和 管理的持续发展。 实现这个目标将是我国城市交通历史上一个转折点，其时， 交通的具体形象将是：有一个适合中国国情的大城市交通结 构，在城市的居民出行总量中，以全国平均水平来衡量，公共 汽车交通占 2535%，轨道交通占 510%，公用和私人小汽车 占 1015%，其
19、余 4060%为自行车和步行。这个结构的特点是 非机动化交通仍占相当比重，公共汽车将比现状增加 1015 个 百分点，小汽车和轨道交通几乎都是起步阶段，车辆绝对数有 较大发展，应该指出的是少数特大城市中，小汽车和轨道交通 的比重将超过上述比例。实现多层次的网络体系，既有汽车 化的快速交通系统，又有自行车行驶的慢速交通系统，大部分 地区实施机动车与非机动车分流。积极发展快速轨道交通， 有一批大城市拥有轨道交通并投入客流运输。发挥科学管理 的作用，提高道路网的通行能力。扩大高等级路面比重，让 私人小汽车逐步进入大城市家庭。 以上目标在实施上可以先分两阶段进行，第一阶段到本世 纪末，要求初步建成与经
20、济发展和城市发展相适应的常规道路 第 12 页 网布局，拓展空间，打下基础；同时，加强与恢复公共汽车交 通运输活力，适当发展其它公共客运交通，大力加强交通运输 管理，初步缓解大城市存在的交通阻塞。第二阶段从 20XX 年到 20XX 年或稍晚一些年份，从根本上改善城市交通网络布局的质 量，发展特大城市轨道交通建设和立体交通建设，发挥公共汽 车交通的主体作用，建立城市交通信息控制和诱导体系，力求 交通量总供需关系保持基本平衡。此后，随着城市现代化的迅 速发展，到下世纪中叶，我国的大城市交通才全面地进入现代 化的高效快速的交通时期。 三、几点措施建议 1.加强城市政府对交通的统一领导，建立大城市的
21、交通委 员会 现在的大城市交通涉及城市的所有部门，特别是随着城市 发展和土地转让制出现，给城市交通建设增加了许多外部制约 条件。只有大家重视城市交通，把问题综合起来，动员各方面 力量共同解决问题，才能搞好城市的现代化交通建设。因此， 解决城市交通问题必须实行“综合互济、协同集成”的方针， 保持我国城市交通发展与经济发展相辅相成的势头。 第 13 页 关键是要加强大城市政府的集中领导，在中央统一政令的 前提下，由市政府建立有效的城市交通行业管理体系。当前， 由于管理分散，体系内部不衔接，亟需建立高层次的决策机构- -城市交通委员会，统一制定城市交通发展战略，集中管理和指 导城市交通建设，统筹集资
22、、融资和体制改革工作，把现有城 市交通管理机构与城市财政、计划、物价、土地、税务等部门 的职能与职责协调好，保证重大交通决策得以实施。 2.增加路网密度，提高交通建设决策水平 我国城市交通基础设施“欠账”过多，道路现状水平很低， 功能混乱,已无法满足经济高速增长带来的交通需求，因此，在 科学规划指导下，加快城市主、次干道和快速路建设，合理安 排立交桥、人行过街设施、停车场和自行车道建设。在旧城改 造中，应尽量不建占地过大的大型立交桥和拆迁过量的高架路， 要加强路口渠化，打通堵头和改造“瓶颈”地段，提高支路利 用率，改善道路功能结构。提倡机动车与非机动车分路行驶， 有条件的地区，可以改变现有“三
23、块板”的道路断面布置，建 设非机动车专用道路，完善系统建设，注意节省用地，反对盲 目追求高标准，才能节约交通总成本，提高交通建设总效益。 3.疏解大城市中心区人口，调整城市土地使用功能 第 14 页 城市人口密度过密必须疏解，这是解决城市交通问题的一 项“釜底抽薪”的办法，也是改善城市环境、保持城市可持续 发展的根本措施。由于大城市交通矛盾集中在城市中心区，首 先要利用土地级差效应，把市中心区的工厂、仓库以及不适宜 市中心功能的用地，迁到城市外围地区，适当分散城市的活动， 从交通总量上寻找新的平衡。改造中心区必须符合城市总体规 划的要求，要有助于城市交通的发展，还要为城市发展第三产 业、提高经
24、济效益创造有利条件，不能因为单纯追求土地效益 而超量增加建筑面积和人口密度，加剧交通恶性循环。 4.落实优先发展公交的政策，调整过低的公交票价，优化 公交运行条件 长期以来，大城市实行低于成本的低票价政策，本意是维 护社会安定和方便居民，各届城市政府从其自身政绩考虑，也 不愿意轻易触动价格调整。结果，企业因票价问题自身得不到 发展，乘客因票价问题得不到交通服务，不得已而再花更多的 钱去乘其他交通工具，结果车越多，路更挤，市民更有意见， 完全与低票价政策的初衷相悖。因此，要落实优先发展公交政 策，首先要调整公共交通价格和改进定额补贴，逐步做到微利 保本，在低成本前提下提供最大服务，对有效缓解交通
25、紧张将 第 15 页 起到重要作用。 当前，由于现状道路结构和路网布局等原因，实行公交优 先运行有一定难度，但必须创造条件，采取各种有效措施，给 予公交方便行驶。对于有条件的城市道路，应设置公共交通专 用线或专门行驶公交的道路，即使在没有条件的情况下，也应 该实施相应的交通优惠办法，如单向通行道路上可以双向公交 通行，某些禁左交叉口可以不受限制，以及在划定的区域内不 准非公交车辆停车等。事实上，优先发展公交还包括线路开设、 准点运营和提高舒适度等等，目的是为方便乘客，保证正常运 营，提高城市交通整体效益。 5.采取交通限制措施，适应私人小汽车的需要，车和路的 发展相互协调 私人小汽车进入家庭是
26、时代 发展趋势，但也不可能很快普 及。城市交通作为一项社会公益性事业，应该从积极方面作好 思想和物质准备，适应汽车增长的新趋势。但是，发展私人小 汽车毕竟不是解决大城市交通拥挤的根本出路，城市交通现代 化并不等于就是小汽车普及化。据估算，在城市中每增加 1 万 辆小汽车，要占用 30 万平方米的城市道路和停车场用地，而且 每天要排放 60 多吨的有害废气物。看来，小汽车多了必然会加 第 16 页 重大城市的土地、环境、能源和经济负担，也无助于交通问题 的解决。 对私人小轿车的发展，必须把握好“车”与“行”及其 “停”三方面条件的协调发展，主要是加强交通需求控制和管 理，城市可以根据自身的道路容
27、量制定总量控制或地区控制措 施。所以要做好宏观交通监测分析工作，及时采取调控手段， 特别是在市中心地区，限制小汽车通过量。日本规定大城市小 汽车交通控制在总交通量的 25%以内，西欧诸国均控制在 40%左 右，象这样的宏观控制措施，在各大城市的交通战略中应有所 规定。同时，要进一步完善已出台的财政税收改革措施，增设 小汽车使用道路成本费或使用税，运用经济杠杆发挥宏观控制 作用。此外，摩托车属于机动车管理范畴，鉴于它造成的环境 污染和交通事故比小汽车还严重，大城市必须实行严格限制的 政策。 6.加强经济可行性研究，重点发展特大城市的轨道交通 我国大城市轨道交通是必须发展的，但目前的造价太高， 特
28、别是建设地铁，超过了一般城市经济承担能力。而且今后的 交通建设不可能是一种政府性的供给型系统，必须在一个开放 性的社会集资型系统下完成。因此，建设轨道交通一定要遵循 第 17 页 市场经济的运行规律，加强经济可行性研究。这种经济研究， 不只是一般投资预算分析，而是以资本、土地、财务、效益等 要素的供求变化为特征，实事求是地预测客运需求量，在经济 规模的原则下，最后确定选择地铁、轻轨或其它类型轨道交通 工具。在目前，更应该把重点发展放在人口 300 万（指建成区） 以上的特大城市（如北京、上海、广州等城市） ，因为这些大城 市用地面积在 200 平方公里以上，城市形态高度集中在市中心 区，交通密
29、集程度高，现在的客运量已经达到或超过轨道交通 所规定的运能限量，经济上又具有相当的回报能力。至于其它 人口 300 万以下的大城市，必须采取逐步实施的办法，先要创 造条件，做好准备工作，目前主要是加强前期研究，在城市总 体规划中解决轨道交通建设的必要性和可能性，选择哪种技术 方案，何时开始建设，都要通过科学论证。从全国来看，应该 按照远期发展的总目标，根据各个城市的实际需要与可能，进 行宏观控制，一批一批地分阶段组织建设。国外对于地铁和轻 轨建设项目，无不经过多年研究，很少轻举妄动。 7.广开渠道，多种形式解决资金 我国城市交通建设需要的投资数额很大，除了国家和城市 政府拨款以外，更期望依靠国
30、家给予政策支持。广开渠道多方 集资，已被实践证明是可行和有效的办法。为此，从总体上考 第 18 页 虑，首先是要加大投资比重。据联合国社会发展部调查认为， 经济发展中国家城市基础设施投资应占国民生产总值的 35% 为合适，若按我国以往几年投资比重折算，城市道路交通应占 12%，但实际上最高年 1993 年也只有 0.6%，1994 年降为 0.46%。建议我国的城市交通建设年度投资占国民生产总值的比 重以不低于 1%为宜。 其次，应该着重于城市投资体制的改革，对关系到城市交 通的重大项目，要制定相应的集资对策，并在利用外资方面实 行优惠。世界上许多国家采用从销售汽油费中附加一定比例作 为修建道
31、路的税制，这是一种合理的办法，我国海南省已经开 始实行这种办法，反应很好，建议在全国推广实施。现在许多 城市都在试行“以路带房，以房养路”的开发政策，通过城市 土地转让，房地产开发收益用于基础设施建设，使城市综合开 发和道路交通同步发展。这些办法虽处于初步实施阶段，但已 经积累了经验，完全有可能在谨慎操作的基础上逐步完善。 再之，允许大城市因地制宜实行市政设施的配套收费政策， 专用于道路交通的发展，也有利于地方财政的补充。 8.加强科学技术研究力度，提高全民交通意识 第 19 页 必须抓好以下六个方面的工作。一是花大力气加强城市交 通的科学研究，重视交通经济政策和高新技术的开发，探索新 一代捷
32、运交通工具、个体交通工具和智能化交通管理的研究， 用较少的投入换取较高的交通效益。二是国家要制订有关的技 术条例和法规，加强职业培训和人才培养，推行交通工程和交 通规划专业人员资格认证制度，以提高城市交通的规划、设计、 建设和管理的水平。三是成立国家级的城市交通工程技术研究 中心，在国家科委和建设部的领导下，组织城市交通基础理论 的研究和应用技术的研究推广。四是由建设部组建全国的城市 交通专家技术委员会，负责引导全国城市交通技术科学的健康 发展，并对重大城市交通建设项目进行咨询和技术审查。五是 把各大城市的远期交通规划和近期综合交通治理规划纳入城市 总体规划，今后，计划部门在安排城市交通建设项目时，必须 符合城市交通规划的意向和要求。六是将城市交通教育融合到 小学义务教育中，加强对城市各行业职工的交通知识和安全教 育，提高全民交通意识，依靠城市的全体市民共同管理好城市 交通。