政府债务风险分析.docx

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1、第 1 页 政府债务风险分析 特征码 BhcZBTNZrCCdlHtDXewn 最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查， 调查结果表明：目前，各级政府负债已经非常沉重，单位负债 比较普遍，亟需引起各级党委政府的高度重视，并切实采取有 效措施努力加以防范和解决。 一、债务现状 从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突 出表现在以下四个方面： 1、负债数额大。截止 20XX 年 12 月 31 日止，全市政府债 务总额达到 121.94 亿元。从债务看，外债 6.90 亿元，占 5.65%， 国内债务 115.04 亿元，占 94.34%；从债务主体看，本级政府 负债 75.24

2、 亿元，占 61.70%，行政事业单位负债 26.43 亿元， 占 21.67%；公益事业部门（企业）负债 20.25 亿元，占 16.61%；从债务层次看，市本级负债 34.51 亿元，占 28.30%； 区县（市）负债 87.43 亿元，占 71.70%。 2逾期债务多。截止 20XX 年 12 月 31 日止，全市逾期债 务达到 86.4 亿元，占债务总额的 70.85%。从逾期年限看，逾 期 1 年以下的 8.65 亿元，占 7.09%，逾期 1-3 年的 19.87 亿元， 第 2 页 占 16.29%，逾期 3-10 年的 44.64 亿元，占 36.60%，逾期 10 年 以上的

3、 13.24 亿元，占 10.86%；从债务逾期主体看，政府债务 逾期 63.37 亿元，占 51.97%，行政事业单位债务逾期 15.79 亿 元，占 12.95%，公益事业部门（企业）债务逾期 7.24 亿元， 占 5.94%。 3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有 9.65 亿元，为债务总额的 7.91%，债权债务严重不对称，而且， 9.65 亿元政府债权中，呆帐有 3.86 亿元，真正有效债权只有 5.79 亿元。 4、还债压力重。20XX 年，我市一般预算收入只有 21.52 亿元，面对高达 121.94 亿元的政府债务总额，财政承受压力之 大可想而知，即使剔除拖欠、挂帐及

4、逾期债务后，当前要偿还 的债务仍有 27.55 亿元，其中 20XX-20XX 年须偿还的债务本金 分别有 6.35 亿元、3.42 亿元、2.87 亿元、2.57 亿元、2.05 亿 元，财政偿债压力非常大。 二、债务成因 形成巨额政府债务的原因是错综复杂的，概括起来，主要 有以下五个方面的成因： 1、财政收支缺口转移。1994 年实行分税制财政体制以来， 总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方 财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。在这种情况下， 财政支出责任加速呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面 第 3 页 发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出 上

5、的甩包袱，要求硬配套， “上面开口子，下面拿票子”等形式， 超越了基层财政承受能力。二是支出责任向部门转移，一些地 方财政由于收不敷出，为了保平衡，往往把该由财政承担的支 出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，一些收费收入 足够多的部门尚能勉强维持运转，而那些没有收费职能的部门 就难以为续，导致举债行为。我们调查的鼎城区很大一部分单 位都有办公支出超支或欠帐。三是支出责任向后期转移，由于 收入有限，即期该支的支出不能支，压力后移，日积月累形成 恶性循环，欠帐越来越多，目前我市仅是工资欠帐就有 11.26 亿元。 2、各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改 革的深入推进，社会经济运

6、行中存在的一些矛盾不断暴露出来， 很多转移成财政的负担。主要有：粮食企业政策性亏损挂账。 从清理反映的数字看，我市粮食企业政策性亏损总额达到 31.61 亿元，多的鼎城区、桃源县分别高达 6.52 亿元，5.40 亿 元，其中 1998 年以前政策性亏损挂帐 16.72 亿元，1998 年以 后新增 14.89 亿元。化解金融风险贷款。为了化解地方金融 风险，维护社会稳定，1999 年至 20XX 年，我们共向上级财政 部门申请清理信托投资公司借款 16514 万元，申请清理城市信 用社借款 2778 万元，申请清理农村合作基金会贷款 38300 万元，到 20XX 第 4 页 年底，已偿还

7、11110 万元，尚欠本金 46482 万元。国有企业 改制兜底。为了完成国有企业改制任务，这些年来，全市财政 先后筹资 25 亿元支持企业破产、改组、改造和安置下岗职工，其中， 形成财政负债有 7.3 亿元。象临澧县是我市一个只有 40 多万人 口的小县，为安置下岗职工，财政捡帐的企业基本养老金拖欠 资金就有 8404 万元。义务教育投入负债。1996 年至 1999 年， 为了确保义务教育达标验收，我市各乡镇由于财政无力投入资 金，普遍采取了负债搞学校建设的做法，但实行农村税费改革 后，农村教育集资和农村教育费附加相继取消，使得原定的 “三年普九、九年还债”的计划落空，遗留下来的高达 7.

8、92 亿 元的义务教育负债最终成为地方政府的负担。 3、基本建设举债累积。近些年来，在国家加快城镇化建设 步伐，加快工业化进程的大背景下，地方各级政府都明显加速 了基础设施建设，急促上马了一大批市政、交通等工程项目， 在短时间内也确实大大改变了城市面貌和交通条件。但由于这 些建设项目过于超前，大大超越了财政承受能力，最后形成大 额负债。这些年来，我市累积的城市建设负债达到 25.41 亿元， 交通建设负债达到 3.93 亿元。教育系统在“两基”达标负债还 没有消化的情况下，又大搞高中学校建设工程，仅两年来高中 建设就负债 7 个多亿，其中有 3 个县一中建设负债超过 1 个亿。 现在这些高中建

9、设负债虽然暂时还不要财政承担，但由于负债 第 5 页 很大，很多学校都是制定的 10 年以上的还款计划，一旦国家教 育收费政策调整，这些债务最终还是要不可避免地落到财政头 上。 4、财政支出增长过快。在现行体制空间内普遍缺失“收支 紧张支出节减”的良性传导机制，受种种条件的制约，一些 地方和部门收支压力并没有转化成减人、减事、减支出的动力， 有些支出项目甚至逆势而上，不降反增，进一步诱发和增加了 政府负债。以安乡县为例，虽然先后几次精减机构，但由于每 年要政策性安排大中专毕业生和转业退伍军人，而且一些企业 改制后，有些国家干部由于无法安置也逆向流动到行政事业单 位，导致财政供养人员不降反增，2

10、0XX 年末增加到 18792 人， 比 1993 年末数净增 7246 人，增长 62.8%，加之政策性调资等 因素，财政供养人员经费从 4991 万元剧增到 15954 万元，净增 10963 万元，增长 3.2 倍，财政不堪重负。到 20XX 年底，该县 保工资发放借款达到 6182 万元。另一方面，从该县近几年组织 的几次财务大检查看，一些单位财务管理无序，财政支出无度， 开支无计划、无标准、无节制，单位欠帐和借款情况比较多。 5、债务控制机制缺失。尽管一些地方政府债务风险问题已 经到了十分严重的地步，但仍没有引起政府及有关部门的足够 重视，缺乏对债务风险的有效防范和管理，政府债务仍在

11、继续 膨胀。一是举债主体分散，举债没有整体规划，多头融资，多 头举债现象严重。二是举债行为随意，对一些项目的建设缺乏 第 6 页 科学严谨的可行性分析，建议超计划、超预算的情况比较多， 对项目资金借款没有建立严格的审批制度，借款随意性强。三 是逃债制约措施缺位，一部分地方和单位甚至只考虑借钱，根 本没有考虑过还债。 三、主要影响 巨额的政府债务对我市各级政府、各级部门的工作造成了 较大的影响，有的甚至危及到了社会经济的正常发展，危害了 社会稳定，损害了政府形象。 一是影响了财政正常运转。近几年来，我市因政府和部门 负债占用的财政资金高达 2 亿多元，每年财政承担的偿债支出 达到近 2 亿元，严

12、重影响了财政资金调度，影响了财政收支运 行，影响了财政预算平衡。有些县由于政府举债占用财政资金 太多，还债压力太大，已到了举步维坚的地步。有一个县为了 支持企业改制和发展，到 20XX 年底，企业占用财政资金达 1.09 亿元，相当于当年一般预算收入的 76%，使得政府工资性、 维持性支出难以为继，不得不经常举债保运转。 二是影响了单位正常运转。一些单位由于债务太多，一方 面对单位正常公用经费支出带来了很大冲击；另外一方面，单 位主要负责人不得不把主要精力放在在外化缘还债，放在应付 债权人上，有些没法还债的单位，单位负债人甚至不敢在单位 上班。甘县旅游局在 1997 年向社会借款办了一家酒店，

13、由于管 理不善，酒店只经营两年就倒闭关门了，欠社会个人债务 80 余 第 7 页 万元。这些年来，几乎每天都要面临 60 多个债主上门或打电话 讨债，严重影响了单位正常办公。 三是影响了政府机关形象。一些地方由于负债过多过重， 到期债务无法偿还，引发了政府偿债危机。个别地方甚至还发 生了债权人采取过激行为，辱骂部门负责人，堵塞公共交通， 封堵机关单位大门的现象，扰乱了社会秩序，损害了政府形象。 四、对策建议 防范和化解政府债务风险问题是一个长期而艰巨的系统工 程，需要综合运用各种政策手段，多管齐下，综合治理。 1、建立健全政府债务控管体系。一是要建立政府债务风险 预警机制。结合财政、经济、社会

14、发展相关指标，建立地方政 府债务负担率，债务依存度、偿债率等一整套政府债务预警指 标体系，便于地方政府及早采取措施进行防范、控制和化解， 防止出现债务管理的无政府状态。二是要实行政府债务统一归 口管理。将所有政府债务纳入财政部门统一管理，由财政部门 统筹负责债务统计，举债审查控制、偿债计划编制，偿债资金 筹集，偿债资金调度等工作。三是要建立完善政府偿债渠道。 将偿债支出纳入财政预算管理，编制偿债计划。对属政府或财 政本身借款的，将每年需偿还的资金编进部门预算，确保按期 偿债；对属行政事业单位借款的，视单位财务状况将偿债资金 纳入单位的部门预算，并采取预算通知、财政代扣等方式督促 第 8 页 其

15、按期偿还；对属经营性建设项目借款的，将经营性收入纳入 财政专户储存或监管，确保经营收益用于偿还政府债务。四是 要严格实行责任追究制度。将政府债务管理工作作为考核政府 部门负责人的重要指标，对债务管理混乱无序、超过债务警戒 线仍继续举债、债务不断恶性膨胀的地方，坚决追究地方政府 负责人和有关部门负责人的责任。对擅自举债，有能力还债但 不积极偿还的单位，坚决追究单位主要负责人的责任。 2、严格控制政府债务新增规模。在当前债务居高不下的情 况下，当务之急就是要严格控制住政府举债行为，遏制政府债 务膨胀势头。具体要做到“三个管死，一个管住”：一是管死 财政借钱开支，严禁财政借钱用于非生产性非建设性开支

16、。对 预算不能平衡的地方，要主动调整支出结构，压缩支出规模， 降低支出标准，不得买车换车，不得组织公款旅游，不得搞楼 堂馆所建设，努力自求平衡。二是管死单位擅自举债，取消行 政事业单位的举债权，严禁单位欠款借钱开支和负债搞楼堂馆 所等基本建设。三是管死形象工程举债，严禁举债搞形象工程、 政绩工程建设。四是管住负债搞基础设施建设和公益事业建设。 对基础设施建设和公益事业建设要量力而行，不能超越财政承 受能力。同时，改革政府投资公益事业的方式，推行公益事业 市场化，改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的作法，对 属于可盈利的项目，可以采取政府规划，招标竞争的方式，由 民间资本投资建设；属于可产生部

17、分收入但不能保证盈利的项 第 9 页 目，可以采取由财政定额补助的方式，鼓励民间投资建设，以 减轻财政压力。 3、积极稳妥化解处理不良债务。对业已形成的不良债务和 逾期借款，按照实事求是，分清责任，分类处理的原则，积极 稳妥地分期分批予以化解。对粮食政策性亏损挂帐，考虑到数 额巨大，地方目前切实无力承担，建议先实行停息冻结，待粮 食管理体制完全理顺后再视情况予以处理。对国债转贷资金， 属公益性建设的，建议上级予以豁免。对地方政府办企业借款， 由企业负责偿还，企业无力偿还的按破产法及其他有关规 定处理。其他不良债务或逾期债务，为减轻政府偿还压力，建 议全部停息，允许和支持地方政府采取盘活闲置资产

18、资源，出 让国有企业股份等形式筹资还债。 4、调整完善现行管理制度政策。一是完善分税制财政管理 体制，进一步细化和明晰地方政府事权界限，按照权利责任对 称，事权财权相符的原则，合理确定各级政府的收入和支出范 围，确保地方各级政府履行职能的财力需要。二是实行财政支 出的合理化、标准化、显性化、规范化，继续推进政府机构改 革，精简地方行政机构，精简财政供养人员，科学合理确定人 员支出、公用支出定额标准和办公设施配备标准，规范个人工 资外收入和职务消费，削减行政成本。三是改进政绩考核机制， 改变一些地方干部考核中存在着的“重视硬件建设，轻视软件 建设；重视物质业绩，轻视财务考核；重视资金投入，轻视效

19、 第 10 页 益评价”的倾向，科学合理确定干部综合考核指标，克服干部 行为短期化。 5、允许地方发行市政建设债券。当前我国正处在城市化和 小城镇建设加速推进的过程中，各地公共基础建设和城市环境 整治必然需要投入大量资金，不举债，基础设施建设无法快速 推进，形成瓶颈制约经济发展。为此，有必要给地方政府留下 足够的融资空间，而允许地方政府公开发行市政建设债券，一 方面既可以避免地方政府过度依赖银行融资，分散财务风险； 另一方面，由于发行市政建设债券的审批条件严格，可以促进 地方政府改善治理，提高政府政务的规范性和财政的透明度， 使隐性债务显性化，债务管理规范化；再者，由于债券发行购 买是一种纯市场行为，通过公众购买的选择取向，可以提高建 设项目的社会公益性和经济效益性。 6、建立地方风险个案拯救制度。在当前存在大面积政府负 债的情况下，若中央或上级政府对下级政府的债务风险进行全 面援救，将会拖垮上级财政，同时还会增加道德风险。为此， 建议对财政状况恶化的地方，由上级政府实行个案拯救，防止 危机发生，风险外延。