政府构建路径社会制衡模式论文.docx

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1、第 1 页 政府构建路径社会制衡模式论文 特征码 SUyHueCBfrJoLmJdVBle 摘要：政府运行机制和谐是构建和谐政府的核心元素。制约政 府运行机制有两种方式，一种是以权力制约权力，一种是以社 会制约权力即社会制衡。社会制衡是对政府运行的外部制约， 强调公民对政治生活的参与，注重政府公权力与公民私权利的 对等互动，促进政府与公民关系和谐。社会制衡是构建和谐政 府的有效路径。在和谐政府构建过程中，可以探索两种社会制 衡模式：其一为社会中间机构的显性制衡，其二为社会民情的 隐性制衡。 关键词：和谐政府；社会制衡；中间机构；民情 一、社会制衡思想的内涵与缘起 所谓社会制衡，它是与权力制衡相

2、对应的概念，最初表述 为民主的社会先决条件或者是民主的社会因素，随后直接表述 为以社会制约权力。社会制衡，相对于国家权力制衡而言，被 第 2 页 定义为非国家权力对国家权力的制约，它是国家权力的外部制 约机制。 社会制衡思想由来已久。19 世纪法国的社会学家阿历克 西德托克维尔(Alexis de Tocqueville)对社会制约权力机 制在政治民主的发展中，在公民社会的培育中，在政府运行的 外部制约中的基础性作用作了深刻揭示。托克维尔始终在寻求 一种增强政府决策透明度和公众参与度的社会制约机制，以此 来保护少数和个人的权利。他认为必然有一个高于其他一切权 力的社会权力，这种社会权力于政治社

3、团、宗教、陪审团、民 情、法学家精神、美国乡镇精神以及教育、习惯和实践经验。 一个由各种组织化程度较高的社团组成的公民社会，可以对权 力构成一种“社会的制衡” 。 继托克维尔之后将社会制衡思想发挥到极致的是 20 世纪最 有影响的美国政治学家罗伯特达尔(Robert A.Dahl)，他认为： 第一，在民主制度的运行过程中，在促进政府与公民关系和谐 的进程中，宪法规则都不是重要的，社会制衡才是有效机制， 更具有基础性地位。他认为美国并非因为有了宪法才保持了民 主，而是因为这个社会基本上具有公民精神，是一个较为成熟 的公民社会，宪法才保持下来。 “宪法之所以残存下来，只是因 为它不断地受到调整，以

4、符合正在变化着的对权力的社会制衡。 ”第二，社会因素是政府运行机制民主的先决性条件。他认为， 政府运行机制的民主建构于多样性的社会之上，意见的多样性 第 3 页 或目标冲突本身是民主政治的一个必要条件。意见的多样性一 方面是由于选择的群体的多样性，另一方面则是偏好强度的差 异性。而构建一套规则或程序，不仅要考虑到人数，而且也要 考虑到偏好的强度。可是，对于偏好强度问题，不可能通过宪 法或程序性的规则获得解决办法，只有社会因素才能解决偏好 强度的难题。面对冷漠的多数与热情的少数相冲突的问题上， 为了保证每位公民正当利益不受侵害，只能求助于社会的因素。 第三，多重独立的社会组织是政府运行机制民主过

5、程本身运作 所必须的， “其功能在于使政府的强制最小化，公民参与的最大 化，改善人们的生活。 ”社会的组织化程度越高，越容易分散政 府统治资源，越容易增加政府垂直统治的成本，势必导致政府 将等级式的统治秩序推向扁平化，从而有利于从各个层次、各 个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织公民协助 政府管理国家事物和社会事物，以此来确认、保障并实现公民 自己的权利。 二战以后，社会制衡这种外部制约机制在整个权力制约机 制中的地位日趋重要。 二、和谐政府构建与社会制衡 构建和谐社会，关键是建设一个和谐政府。和谐政府的目 标指向是构建政府组织和谐、政府生态和谐、政府关系和谐的 第 4 页 政府和谐

6、圈。政府运行机制和谐是政府组织和谐的核心元素。 政府正是以一种与其生态环境互动反馈的特性和机制来实现政 府自身的和谐；同时，政府也在以这种独特的互动反馈机制来 为自己纠偏。政府运行机制的核心是政府权力运转，政府权力 运转和谐是构建和谐政府的核心元素，而制约政府权力运转无 非是两种方式，一种是以权力制约权力，一种是以社会制约权 力即社会制衡，因此，社会制衡是构建和谐政府的可能路径。 社会制衡思想认为：分散的人民大众是最终的权力，这种 分散的个别权力的结合形成多元的、竞争性的社会权力中心， 它们与政府的等级式的社会权力体系不同，是平行的、竞争性 的权力安排，是不同利益集团之间无休止的博弈过程的一个

7、不 可分割的重要组成部分，政府决策往往是调和这些掌控社会权 力中心的不同利益集团之需要的结果。多元的、竞争性的权力 中心能够基于人民大众的权力通过影响政府政策而对政府运行 机制、对国家权力加以制衡。 同时，社会制衡思想的价值诉求是公平和正义。多元的、 竞争性的社会权力中心追求正义必须在公平的基础上才能进行， 而公平只有在权力不被滥用的时候才能存在，防止权力滥用的 一个手段则是社会制衡。因此，通过社会制衡，以社会制约权 力，防止权力滥用，逐步实现公平和正义的合意，达到公平是 追求正义的公平，正义是有助于公平的正义。这些价值诉求也 正好是和谐社会、和谐政府的价值取向。 第 5 页 社会制衡注重加强

8、公民意识，强调公民对社会生活的参与， 促进政府与公民关系和谐。政府与公民的关系和谐，实质是政 府公权力与公民私权利的互动和谐，这种和谐状态有助于使政 府的各项政策和措施接受公民参与，符合公民需求，更有助于 公民在了解、信任政府的基础上认同政府所推行的政策，进而 形成和谐社会协调发展的向心力量2。由此看来，社会制衡思 想，对于政府运行机制的和谐，对于和谐政府的构建，将被赋 予新的时代内容和理论任务，将为此提供有效路径。 三、和谐政府构建路径的两种社会制衡模式 (一)显性制衡社会中间机构对政府运行机制的制约 所谓显性制衡，主要指有形的社会中间机构，如公民大众、 非执政党、利益集团和舆论媒介等对政府

9、运行过程的制约与影 响。 1、公民大众 公民大众是一种间歇性的社会中间机构，它 对政府运行机制的制约不是经常性的，但却是最强有力的。公 民大众对政府权力的制约方式主要有三种：第一，公民选举。 选举是公民决定政府、代议制机构任职人员的主要手段，也是 公民参与政治活动的重要方式。在不同国家，公民选举产生的 机构和人员互不相同，但主要集中在两个方面，一是选举产生 代议制代表，如议员、人大代表等。二是选举产生政府首脑。 第 6 页 通过选举，公民可以间接地影响国会或人大的立法活动，制约 代议制代表的立法行为，甚至可以间接约束政府首脑的行政活 动，使代表和行政人员向选民负责。第二，公民直接投票表决。 公

10、民投票是公民直接参与立法、决策活动的一种方式，它对立 法机关通过的法律是否最终生效具有决定性意义。公民投票对 政府权力的制约作用主要体现在以下几个方面：一是分割立法 权，是代议机构的有效补充。当然，公民投票不是取代代议制 度，而是代议机构不能有效运行时的一种补充。二是削弱政党 的作用。它使投票者不是从党派的立场和偏见，而是根据自己 的观点和意志对某问题进行表态。三是促进政府运行机制民主， 保证政府政策的合法性，并使其得到公民更广泛的支持。第三， 公民群体性活动。主要是指集会、结社、游行、示威、请援、 上访等等。这是公民普遍采取的制约政府权力的手段。公民的 这种群体性活动对立法机构的立法活动与政

11、府的决策和执法行 为形成强有力的压力，并且很大程度上影响甚至改变立法和决 策行为。 2、非执政党 在西方民主国家主要是在野党或反对党，但在 野党又并非纯粹的非国家权力组织，而是执政党的预备队，它 也不是唯一的非执政党，而是势力最强的非执政党。在野党对 执政党的执政活动的制约尤为明显，执政党的合法执政可以说 就是因为在野党的存在而存在的，党派竞争异常激烈，这样就 能有效制止国会中代表多数的党派为所欲为，从而防止权力制 第 7 页 衡的缺位。在野党的存在，迫使执政党谨慎施政，它使“任何 一个政党总是在国家权力与非国家权力之间，或者说，在社会 与国家之间来回摆动。当它上台执政时，它是受着社会与反对

12、党监督与制约的力量，当它在野时，则是监督与制约国家权力 的社会力量” 。非执政党作为一种制衡国家权力的社会因素，其 发挥作用主要基于以下几种方式：一是提出议案。非执政党根 据其选民的利益提出议案，为少数党派及其选民伸张正义，保 护权益，防止一切议案都以多数党派及其选民为中心。二是通 过辩论、质询等形式讨论立法机构的议案，追究政府活动的合 理合法性和合意性。三是运用媒体力量和公众力量宣传、批评 政府过失，对国家权力造成强有力的压力，促进政府运行机制 趋近民主。 3、利益集团 利益集团是影响、制约和监督政府权力，促 进政府运行机制走向和谐的核心社会中间团体。在西方，亦称 作院外集团或压力集团，根据

13、其目标，大致可以划分为维护本 集团成员利益的、维护种族、民族或妇女权益的、促进社会公 益的和实现社区、州乃至国际目标的等几种利益集团。这些非 政府性中间组织既有盈利性中间组织，也有非盈利性中间组织。 利益集团是政党组织的补充，其目标不在于执政，而在于通过 影响执政党的执政行为和立法机构的立法活动来维护本集团的 利益，或促进本集团所追求的理想和事业。利益集团影响、制 约和监督政府权力的方式主要有三种：第一，通过选举和游说 第 8 页 影响立法活动。在选举方面，利益集团通过电视、报纸、广播、 发传单、发布消息和发表评论等手段影响选民的选择，并通过 捐助竞选、提供免费服务等方式影响立法委员的决策。在

14、游说 方面，利益集团直接接触立法委员或其助手，直陈观点和要求， 争取立法委员的支持。第二，通过游说或施压影响政府的决策。 利益集团可以在政府决策的过程中向政府官员施加压力或进行 游说，使其接纳自己的建议。第三，通过渗透和舆论影响政府 的执政行为。利益集团有向政府组织渗透的倾向性，若能将集 团成功地渗透到政府组织，将有力地制约政府行为。利益集团 还可以通过舆论媒介评价政府及其官员的行为，从而有效地对 政府施加影响，进行监督。 4、舆论媒介 舆论媒介犹如一把利刃，时刻制约着、监督 着政府的行政行为，对政府提供了任何其他机构都无法提供的 监督作用。鉴于其重要影响，新闻媒体被称作“看门人” 、 “议

15、程决定者” ；也被誉为“政府第四部门” 、 “人民的斗士” 、 “政府 的批评者” ，可见其对政府政策及其行为的制约和监督是强有力 的。就舆论媒介与政府的关系而言，它首先应该是维护和改进 政治制度的，其次才是政府的批评者。 (二)隐性制衡社会民情对政府运行机制的制约 隐性制衡主要是指沉淀于社会及其人员之中的无形的社会 民情，如信仰、传统与习惯、文化与心理对掌权者行使权力的 第 9 页 制约都有影响。在托克维尔看来，社会民情“不仅指通常所说 的心理习惯方面的东西，而且包括人们拥有的各种见解和社会 上流行的不同观点，以及人民的生活习惯所遵循的全部思想” 。 因此，民情可以理解为“一个民族的整个道德

16、和精神风貌” ，是 习惯、思想和习俗的总和。 1、信仰 信仰融合了信念、认知、情感、良知、德性等各 种内在因素。人们或许并不了解信仰究竟是什么，但他们大都 认为自己是有信仰的，甚至当他们对自己的信仰对象全然不知 或者仅是一知半解时，也毫不犹豫地、不加论证地接受了信仰。 在人类生活中，信仰其实是一种常态，没有信仰才是偶然的状 态。西方国家的信仰基本上是宗教信仰，在东方国家，除此之 外，还包括一些消极的迷信，严格地说，它仅是一种信念，而 非积极意义上的信仰。信仰作为公民内化的社会因素，它对国 家权力行使者的制约主要在于它对社会风气和精神面貌的影响 上。第一，信仰宣讲良好的、同一的道德，节制公民的无

17、限激 情。一个拥有同一信仰的社会，容易培养公民良好的道德情操， 树立公认的善恶标准，确立适宜的秩序和规范，使人民的行为 有章可循，因而可以把漫无边际的想象力限制在某些范围内， 节制公民的过度激情。在法律允许公民自由决定一切的同时， 信仰却可以阻止他们想入非非，并禁止他们恣意妄为。因此掌 握国家权力的人由于制度缺陷的原因，即使有滥用权力的倾向， 也有可能因为信仰而受到节制。第二，信仰引导和教化民情， 第 10 页 影响法制。社会由家庭构成，社会民情也源于家庭观念，因而 信仰对民情的引导和教化，可以通过家庭中介来完成。信仰可 以通过约束家庭而对政府发生制约作用。缺乏信仰的人喜欢用 扰乱社会的办法来

18、忘却其家庭的忧伤，而受到良好的民情熏陶 的人则从家庭中汲取对秩序的爱好，然后再把这种爱好带到公 共事物中去。第三，信仰塑造一种博爱的精神，使公务人员逐 步具有一种公共人的观念。这使他们不把视野局限于个人或团 体的狭隘利益当中，因而可以更为理性地在政府中行使国家权 力。 2、传统与习惯 传统与习惯对于人的行为的影响具有根本 性的作用，人类行为在很大程度上不是根据理性的思考与分析 选择，而是顺从于非理性的传统行为习惯和本能的冲动。传统 是活生生的力量，是从数千年的历史积淀中传递到现代生活之 中的东西。传统的延续促成一种习惯，习惯的不断重复就构成 了生活与行为的方式。传统与习惯、习俗对现代政府权力运

19、行 的制衡主要体现在以下几个方面：其一，传统道德伦理将权力 行使限定在既定的德性许可范围之内。尤其在中国，传统的仁、 义、礼、智、信、忠、孝的伦理观念至今依然深入人心，处处 成为政府官员行使权力过程中的道德准则，因而对传统德治的 强调在很大程度上匡正了人心。其二，传统制度与精神影响着 政府运行机制。罗马法典仍然是许多国家制定宪法的蓝本，这 说明，传统制度虽然失去了外壳，但其制度精神依然保存了下 第 11 页 来。一个社会可以制定良好的制度，但往往难以培育相应的贯 彻制度的精神，而后者却更为必要。因为即使制度尚未建立， 精神形成的习惯仍能在一定时期内维持社会的存续。其三，习 惯建立的关系渗入到政

20、府运行机制的各个层次。传统的人情关 系网络对我国人民当家作主的政体运行过程中权力的获取、行 使及其影响等都有至关重要的渗透作用。传统与习惯对政府运 行机制的影响有消极和积极两个方面，正因为如此，要做到有 效制约政府权力，必须把握两点：一是根除消极影响，发挥积 极影响。二是形成良好的传统与习惯，以使之有效地制约权力。 传统与习惯是一个渐进的形成过程，今日的现实就是明日的传 统，因而重在现实的塑造。比如为公民社会的建立，为和谐政 府的构建创造可行的制度、文化、心理和行为规范；培育公民 的自主精神与合作习惯；树立权利和义务观念；引导公民追求 公平、正义的理念等等。只有塑造良性传统与习惯，才能为社 会

21、制衡，为和谐政府的构建提供具有内在潜力的社会因素。 3、文化与心理 广义的文化涉及到物质文化、制度文化和 观念文化三个层面，是人类在实践过程中认识、掌握和改造客 观世界的一切活动及其创造、保存的物质产品、精神产品和社 会制度的综合整体。在此，笔者所要探讨的是社会因素对政府 运行机制的隐性制衡，因而观念形态的文化及由此孕育的社会 与政治心理对权力运行的影响是讨论的重点，这也是笔者将文 化与心理作为一组隐性制衡因素的原因。任何一种权力，都得 第 12 页 由作为主体的人来行使，而人是文化的人，即“文化在某种意 义上制约着人类，规定着人的思维方式和行为模式，没有文化， 则没有人” 。因而文化对人的行为具有重要的影响，在政府管理 层面往往表现为一种制约权力的法制文化、行政文化。而心理 因素对政府权力运行的影响基于两个层面：一是一定的文化形 态塑造相应的心理状态，而行为则受心理的支配。二是在相同 的文化背景下，不同个体的心理状态又有所差异，从而人的行 为也各不相同。文化与心理对政府权力运行的制约是深层次的， 是通过权力主体的内在制约而完成的，因而培育公民型的政治 文化和心理对于政府权力运行、政府运行机制的制约和规范具 有重要的意义。