《政务公开和参与型行政分析论文.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《政务公开和参与型行政分析论文.docx（48页珍藏版）》请在三一文库上搜索。
1、第 1 页 政务公开和参与型行政分析论文 特征码 YSvQXnnSTafffEodldzU 引言 在中国大陆，随着对外开放和国内建设和改革的发展，政 务公开逐渐为各级领导所接受和重视，政府的信息从封闭到透 明，从神秘到公开，经历了一个循序渐进的发展过程。至 20 世 纪 90 年代末，各地政府推行政务公开的活动蓬勃展开，并呈现 出向纵深方向发展的良好趋势。政务公开由点到面逐步推广， 已经成为各级政府提高行政管理水平、改善服务的重要内容。 1 但是，政务公开在经历了被动实施阶段、积极探索阶段 和全力强化阶段之后，近来似乎又出现了“冷却趋势” 。 2 这说明，实行政务公开，建立透明政府，并不是一蹴
2、而就的事 情，不是靠单纯的公开就能解决问题的，还必须深化理论研究， 确立与之相关的配套制度和措施，尤其应该将政务公开和推进 民主政治、建设法治国家的制度建设相联系。 第 2 页 本文试图以政务公开和参与型行政两个方面为重点展开有 关问题的探讨。 在自上而下地推行政务公开或者政府信息公开的过程中， 作为“公开、公平、公正”即所谓“三公”原则之一， “公开” 的概念似乎已经成为学界、政界和实际部门的共识，并且，人 们越来越重视将“公开”和“知情权”相联系，显示出“公开” 领域权利观念的增强。但是，关于其内涵和外延，依然是因人 而异，表现出多种多样的价值观。至于“参与型行政”的概念， 据我所知，在中
3、国大陆尚没有人明确提出，不仅在政界和实际 部门，而且在学界也并没有引起足够的重视。当然，近来已有 学者提出了“公民参与” 、 “参与行政” 、 “参与行政的权利”以 及“程序参与的原则”等概念， 3 这是令人欣喜的。毋庸讳 言，有关这方面的研究成果，无论其内容和方法如何，都将为 本文提供不可多得的理论借鉴和实践依据，使本文的内容更加 丰富和完善。本文所要强调的是，政务公开和参与型行政是现 代国家行政程序理念和制度深入发展和完善的两个重要标志， 是现代国家具体实现民主主义的重要途径。只有将二者密切、 科学地结合起来，确立参与型行政的观念，并从立法和制度上 予以肯定和支持，才能够发挥其推进民主政治
4、和推动法治国家 建设的功效。 第 3 页 一、政务公开的涵义、内容和目标4 （一）政务公开的概念探讨 由于各国的政务范围不同，也由于各国对公开的定位不同， 还由于每个国家在各个阶段对公开的认识不同，再加之学者们 研究政务公开的角度和目标各不相同，导致在政务公开的概念 界定方面出现很大的差异性。 5 但是，将一定事项向民众公 开，这一点应该是所有谈及政务公开的概念所具有的一个共通 要素。总结国内外学者的诠释，结合中国大陆政务公开的理念， 我认为可以对其做如下归纳界定： 所谓政务公开，是指国家行政机关和法律、法规以及规章 授权和委托的组织，在行使国家行政管理权的过程中，通过一 定的形式，依法将有关
5、行政事务的事项向社会公众或特定的私 人公开，使其参与讨论和决定国家事务、社会公共事务和公益 事业，对行政权实行监督的原则或制度。 上述定义可以从如下几个层面来理解： 1、政务公开主体是国家行政机关和法律、法规以及规章授 权和委托的组织。在论述政务公开时，必须强调的一点是：不 第 4 页 应将政务公开主体和行政主体概念相混淆。在中国大陆，行政 主体是指享有国家行政权，能够以自己的名义行使行政权，并 能够独立承担因此而产生的一切法律责任的组织。可见，行政 主体既包括国家行政机关，又包括法律、法规授权的组织。而 政务公开主体不应该限定于这个范围。一般说来，除了各级国 家行政机关和法律、法规明确授权的
6、组织以外，基于规章的授 权或委托的组织甚至个人，都可以成为政务公开主体。 6 这 种扩大解释与后述目的和意义相呼应，在外延上，可以与审判 机关的审务公开和检察机关的检务公开相对应。 2、政务公开的背景是在行使国家行政管理权的过程中。这 里首先强调的是有国家行政管理权的存在，否则，就不是政务 公开。其次，必须注意的是，政务公开指的是在行使国家行政 管理权的整个过程中的公开，而不是仅指某一点或者某一方面。 这是现代行政过程论特别强调的，也是政务公开的重要特色之 一。 3、政务公开的内容是有关行政事务的事项。这些行政事务， 就性质而言，既包括行政行为，又包括行政事实行为；就过程 而言，既包括行政事务
7、的决策，又包括行政事务的执行和结果。 与前面的过程特点相呼应，这里强调的是全方位的公开，不仅 指行政事务本身，还包括与行政事务相关联的其他信息。 第 5 页 4、政务公开同样必须依法进行。政务公开是现代政府的一 项职责和义务，不过，在相当长的时期内，它仅是一项努力义 务。基本上可以这样说，从社会主义国家性质的角度看，向社 会公众或特定的私人公开有关行政事务的事项，应该是越彻底、 越全面越好。但是，涉及到法律禁止公开的内容，涉及到国家 机密、商业秘密或个人隐私等，政务公开便遇到了界限。 7 并且，公开的范围往往也要受到行政管理的先例、社会文化背 景和经济发展水平等诸多因素的制约，从法律上确立政府
8、公开 信息的努力义务，根据各部门、各地区的不同情况和特点，循 序渐进、扎实有效地推进，更有助于监督行政、服务行政和民 主行政的建立和巩固。这里的“依法进行” ，还要求遵守有关程 序法规定，既要采取一定的方式，遵守一定的时限，又要兼顾 灵活性，方便群众，便于监督，利于参与，以确保行之有效等。 5、政务公开的客体是社会公众或特定的私人。 8 政务 公开的客体取决于公开的特定行政事务的性质。有些事务是向 全社会公开的，而有些事务只是向相关的特定的私人公开（如 行政相对人、利害关系人等） 。当然，无论是自然人，还是法人 或其他组织，都可以成为这里所说的“特定的私人” 。一般说来， 有关抽象行政行为的事
9、项，首先是向全社会公开，然后是在个 第 6 页 案中告知或教示特定的当事人；有关具体行政行为的事项，首 先是对当事人公开，其次是对社会公开。因此，对于不同的事 项，应该确立不同的公开程序和标准等。 6、政务公开的目的在于使承受信息者参与讨论和决定国家 事务、社会公共事务和公益事业，对行政权实行监督，实现其 参与权。公开本身不是目的，而只是一种手段和形式，通过公 开，促进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，推进民 主与法制建设，维护私人的合法权益和公共利益，这应是公开 的出发点和最终归宿。在这个意义上讲，仅仅将有关信息予以 公布，根本不考虑承受信息者的意见反馈，不去创造条件使其 参与讨论和决
10、定有关事项的所谓“政务公开” ，只不过是进行了 政务公开的前期工作而已，离实现真正意义上的政务公开，还 有很长的路程。 7、政务公开既可以是原则，也可以是制度，最终应该以制 度加以确定。从理想的角度出发，政务公开当然应该是制度。 但是，和任何事情都有层次性和阶段性一样，政务公开原则和 政务公开制度是不同层次的两个概念，也是不同的两个阶段。 我们强调制度的重要性，也不应该忽视原则的必要作用。从单 纯的原则到坚实的制度，需要一个过程。 9 尤其是在城乡发 展极不平衡，各地情况参差不齐的中国大陆，对政务公开概念 第 7 页 的理解，宜于进行个案分析和实证调查，而不应过分强调“全 国统一” 。 （二）
11、政务公开的内容分析 从世界各国来看，政务公开的一个突出特点是其内容的不 断扩展性和极其广泛性。在建立了政务公开制度的国家，一般 对政务公开内容采取排除性的规定方式，即规定不属于政务公 开范围（一般为涉及到国家机密、商业秘密和个人隐私）的内 容，除此之外都是政务公开的范围。随着社会的发展，政务公 开的内容将会越来越来具体，越来越广泛，这与民主化潮流的 扩大是一致的。尽管每个国家的政务公开内容，以及一个国家 不同阶段的政务公开内容，都难免存在一定的差异性，但是， 必须强调的是，政务公开的内容或范围，应该尽量从整个行政 过程的角度来把握。 从理论上讲，行政管理过程中的有关行政事务的事项，只 要不涉及
12、国家机密、商业秘密和个人隐私，都应该向社会公众 或特定的私人公开。很显然，政务公开包含一对矛盾：一个侧 面是尽量地将有关信息向社会或特定的私人公布；另一方面则 必须敏锐而准确地把握公开的界限。从行政过程论的角度来分 析政务公开的内容，可以细化为如下几个方面：10 第 8 页 （1）本机关、组织及其所属工作部门的机构设置、管理权 限和主要职责的公开； （2）有关行政事务所依据的法律、法规、规章及具体操作 标准的公开； （3）本机关、组织制定的具体办事制度、办法和要求，以 及办事的步骤、时限等程序性规定的公开； （4）办理结果和有关理由的公开； （5）有关工作纪律及民众举报、投诉的途径和方法的公开
13、。 一般说来，政务公开主体在对涉及公共利益的事务作出决 策时，应该将决策过程和结果公开（决策公开） 。例如，美国 阳光下的政府法第 2 款规定：合议制行政机关必须符合该 法的规定，一切会议除符合该法规定的免除公开举行的条件外， 必须公开举行，允许公众观察，确立了公众出席、旁听和观看 的权利。根据该法的规定，合议制行政机关还必须履行相应的 程序，否则将会引起个人或组织提起的诉讼。 11 在现代国 第 9 页 家，个人或组织在不危及国家安全和妨碍个人隐私权的前提下， 有权取得行政主体及其他行政管理实施者的文件、档案和其他 信息资料（信息公开） 。因此，政务公开不仅限于作出具体行政 行为，而且还包括
14、抽象行政行为以及行政事实行为的产生和实 施等，甚至网络了高级官员的财产公开、伦理纪律规则等，它 是立体的、动态的、开放的概念。 另一方面，隐私权的保护也是各国探讨政务公开问题时所 必须考虑的重要内容。例如，美国隐私权法明确而严格地 规定行政机关对个人信息的搜集、利用和传播必须遵守一系列 规则，个人记录必须对本人公开以及对第三者限制公开的原则 等。从这个意义上讲， 隐私权法属于政务公开法律的范畴。 但它和信息自由法不一样，前者只适用于个人的记录，后 者则适用于全部政府记录文件；前者着重保护公民个人的隐私 权，后者则着重保护社会公众的了解权。 12 （三）政务公开的目的和意义 1、政务公开的目的在
15、于行使权力者接受监督和民众参与权 力行使的过程 在现代法治国家，公开的原则几乎被适用于所有领域。无 第 10 页 论是审务公开，还是检务公开，或者是警务公开，乃至村务公 开、校务公开、厂务公开，等等，都有一个共同的目的，就是 为了使行使权力者接受监督，使民众参与权力行使的过程。政 务公开当然也不例外，它是现代国家实行民主监督和民主政治 的一个重要的前提条件。实行政务公开，有利于维护私人的合 法权益，吸收私人参与讨论和决定有关事项，强化民主监督。 可以说，没有公开，就无从谈起监督；没有监督，权力就要被 滥用，就要腐败。这是万古不易的经验。 13 在中国大陆， 长期缺乏公开而有效的监督，被认为是吏
16、治腐败、司法腐败等 各种权力腐败不断蔓延滋长的深刻原因。 14 因此，人们在 强调建立公开而有效的监督机制的过程中，更加注重政务公开 的必要性和重要性，将其视为实现监督目的的最为有效的途径 之一。 2、政务公开是方式、手段、途径，而决不是目的 如前所述，政务公开的目的在于为形成监督行政和参与型 行政提供不可或缺的基础条件，因而其本身并不是目的。作为 方式、手段、途径的政务公开，一旦作为原则甚至制度确立下 来，就能够发挥其确保监督、促进民主、限制权力滥用、保障 权利实现的巨大作用。是否能够贯彻和实施公开的原则，并进 一步确立公开机制，直接关系到一个国家各项工作是否能够顺 第 11 页 利推行，各
17、个领域的公正、公平和平等是否能够实现。鉴于目 前各国反腐败斗争的艰巨性、复杂性和长期性，将公开的原则 置于勤政廉政、反腐倡廉的机制建设中来理解的话，则更能够 凸现出该原则的重大意义。 3、政务公开是民主建设的需要 在现代民主国家，国民主权或者人民主权成为国家的基本 原理。在这种基本原理之下，作为主权的享有者，人民当然享 有广泛的知情权。在政务公开层面的知情权，意味着私人有权 知道有关行政事务的所有信息，而国家应最大限度地确认和保 护私人知悉、获取相关信息的这种权利。确保私人相对于政府 的知情权，政务公开是最为重要的民主形式之一。这种形式体 现了开放政府、参与制民主等理念，为私人自治和参与行政提
18、 供了基础。私人对政府的了解程度以及参与行政的程度，在很 大程度上取决于政府公开化的程度。政府信息的全面公开，有 助于私人对行使行政权的整个过程予以全面监督和客观评判， 有助于激发私人积极参与行政的热情，从而实现真正意义上的 民主行政和互动型行政。民主社会的基本原理既然确认了人民 作为主权者的地位，那么，私人不仅需要对事关自己利益的信 息和决策知情，更需要在知情中获得自己的发展机会，需要积 极地参与政策的形成和行政权的运作。因此，从制度层面看， 第 12 页 知情权需要有信息公开法等法律制度的保障，有一系列民主制 度与之相配套。从观念方面看，政务公开应该坚持全心全意为 人民服务的宗旨，以维护人
19、民群众利益为出发点和最终归宿， 简化行政手续，规范行政行为，方便群众办事，增强政务活动 的透明度和行政权力运作的公开性，保证人民群众通过多种渠 道和途径，参与管理国家事务和社会事务。 15 4、政务公开是现代行 zd 基本理念的必然要求 现代行 zd 是规制行政主体行为、保障相对人合法权益的规 范和原则的总称。它是具体化了的宪法，承担着确保权力真正 属于人民，全心全意为人民服务的使命。21 世纪的行 zd 的基 本理念应当是服务行政。从根本上说，政务公开的终极目的就 是为人民服务，而为人民服务恰恰就是现代行 zd 的出发点和价 值归宿。要确立服务行政的理念，就要提高行政的透明度，建 立政务公开
20、制度，使得行政主体等行使行政权的行为处于社会 公众的有效监督之下，促使其依法行政，提高行政效率，减少 腐败。 5、政务公开有利于提高行政效率，促进依法行政 现代行政程序理念不仅重视程序的公正性，而且必须考虑 第 13 页 效率性和效益性。在推行政务公开的初期阶段，曾有人担心强 调政务公开的广泛性和私人参与性，有可能造成实际操作上的 困难，影响行政效率。但是，各国的实践经验和理论研究都一 再证明，实行政务公开，有利于改善行政管理，提高行政效率， 使行政机关的办事方式适应市场经济的客观要求。实行政务公 开，有利于促进依法行政，促使各级行政机关及其工作人员依 法履行职责，正确行使职权，按照法定程序办
21、事，防止滥用权 力，消除执法违法、徇私枉法等腐败现象。在国家行政机关及 有关组织实行政务公开，是深入贯彻依法治国基本方略，全面 推进依法行政、从严治政，从源头上预防和治理腐败，建设廉 洁、勤政、务实、高效政府的重要举措。 16 6、政务公开是世界性的潮流，是世贸规则的要求 当今世界，经济贸易的发展、企业商机的发现、消费者权 益的实现、政府公共服务质量的提高等都离不开及时获取准确 信息。包括政务公开在内的信息公开和信息自由成为世贸规则 的基本要求和各国政府规制改革的主导方向。 信息公开是当代 各国政府在社会、政治、经济、文化和教育等全面发展方面保 障公民权的一项基本义务。公民对政府和公共部门拥有
22、的公共 信息享有知情权。为适应世贸规则关于信息公开和信息自由的 要求，中国大陆政府行政规制需要在程序和实体两方面进行大 第 14 页 幅度改革。规制改革将成为中国大陆政府行政改革面临的艰巨 任务。 17 7、政务公开是中国大陆发展的必然趋势 中国大陆要和世界同步发展，要加入世贸组织，要实现依 法治国，建设社会主义法治国家的宏伟目标，在很大程度上仰 赖于政务公开机制的确立。 早在 1989 年，李鹏总理（当时）在政府工作报告中曾明确 提出：“处理同广大人民群众利害相关的事情，要积极推行公 开的办事制度，公开办事结果，要增加政府活动的透明性，强 化各种制约机制，使各级政府权力的行使都严格置于法规制
23、度 的规范约束和广大群众的监督之下” 。江泽民总书记在十五大报 告中进一步指出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织， 都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开制度，让群众参 与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督” ， “坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部 门要实行公开办事制度” 。 18 2000 年 7 月 25 日，全国乡镇政务公开经验交流电视电话 会议召开，中纪委书记尉健行发表了题为推行乡镇政务公开， 第 15 页 促进勤政廉政建设的讲话，强调“要从全局和战略的高度深 刻认识推行政务公开的意义” ，并指出推行政务公开的重大战略 意义-加强社会主义民
24、主；建设社会主义法治国家；密切党群干 群关系；积极预防和治理腐败。 在上述的指导下，从中央到地方，各级人民政府的政务公 开活动普遍展开。伴随着信息社会的到来，各级政府普遍重视 利用网络进行政务公开的方式，不仅中央国家机关和国务院有 关部门相继建立了以“”为域名的网站，而且，各级地 方政府也纷纷建立了诸如政务信息网等类似的政府网络工程。 政务公开活动的蓬勃开展，证明政务公开是中国发展的必然趋 势，业已经成为一种现实的趋势。因为这既是实现民众的民主 权利的需要，也是政府自我完善的需要。 19 政务公开的思 想已逐渐为各级领导所认识和重视，这必将有利于政务公开活 动向纵深发展和政务公开制度的最终确立
25、。 二、参与型行政 （一）参与型行政的概念、特征与范围 1、参与型行政的概念 第 16 页 参与型行政，亦称互动型行政，是指行政机关及其他组织 在行使国家行政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程 中，广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政 决定、行政执行的过程，充分尊重私人的自主性、自立性和创 造性，承认私人在行政管理中的一定程度的主体性，明确私人 参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协 调、协商和对话行政的程序和制度。 2、参与型行政的特征 20 （1）参与型行政强调的是参与行政权的行使过程，而不是 简单的“公布” 、 “公开” 、 “出席” 、 “到场”或“
26、参加” 。参与过 程是行政部门（不限于行政主体）行使行政权与私人参与行政 形成的互动过程。这种互动过程意味着双方必定存在对峙、冲 突与协商、对话，是通过协商和对话来解决（行政部门所代表 的）公共利益与私人利益以及私人之间利益冲突的过程，既要 强调坚持原则的必要性，又要考虑灵活、机动的有用性，重视 妥协的价值，达成诚意的让步和双赢的共识，实现行政管理的 稳定性和有效性，实现对私人利益的全面、合理的保护。 21 （2）参与型行政需要有法律规范明确规定的参与机制。参 与型行政要求建立经常性的、规范性的制度，而不是仅仅靠某 第 17 页 个领导人的“德性”随意推行。当然，领导人的“德性”也非 常重要，
27、对于推行政务公开，促进私人参与行政，都具有不可 或缺的重要意义。但是，仅有某个领导人的“德性” ，往往难以 避免所谓的“说起来重要，忙起来不要”的现象发生，甚至无 法避免不公开、假公开、形式单一等现象的发生。 22 因此， 在现代发达各国都非常强调参与型行政和政府信息公开紧密联 系，必须以信息公开法以及各地区、各领域的参与制度为前提， 在制度化和法律化的基础上，确保公开和参与的持续、持久和 富有成效。 不过，有一种倾向值得警惕，即在强调为信息公开和参与 型行政建章立制的过程中，人们较为热衷于主张“上下对口” 、 “全国统一” 。这是值得商榷的。中国大陆幅员辽阔，各地区、 各领域皆有其自身的特点
28、，无论是政府信息公开，还是私人参 与行政，制度的建立和法律规范的确立，都应该充分考虑到地 方和部门的不同特点，充分发挥地方和部门的自主性、创造性 及积极能动性，以创造出形态多样、富有成效的政府信息公开 和参与型行政机制。且不可简单地强调“上下对口” 、 “全国统 一” 。 （3）参与型行政必须尊重私人参与行政的权利。参与型行 政的宪法基础是公民的参政权。 23 公民的参政权包括参与 第 18 页 国家事务的管理、经济和文化事业的管理以及社会事务的管理 等诸多领域，当然也包括参与行政管理过程的权利。行政程序 参与人作为程序主体，参与权就是其各项程序权利的集结权。 因此，仅仅强调公开是不够的，仅仅
29、将公开或者参与作为一种 单方面的恩赐亦是不能允许的，以为“老百姓”办事、让“老 百姓”心知肚明等观念来理解和阐述公开和参与的问题，该观 念本身就反映了论者严重缺乏权利意识。 24 参与型行政既 然是机制、程序和制度，就必须强调和充分尊重私人的参与权 利，作为私人的一项基本权利加以确认和保护，并赋予私人对 有关信息的请求权、对有关过程的参加权以及对侵犯其相关权 利的司法救济权。 不过，关于参与型行政的这一特征，存在着不同的观点。 有人认为，既然是权利，参与就必须是自主、自愿的，而非强 制的、被迫的。 25 也有人认为，参与应该分为必要性参与、 选择性参与和参与之限制三种情形。当行政主体行使行政权
30、对 行政相对人的自由、生命和财产等基本权利可能产生危害时， 公民必须积极介入行政行为过程，依法维护自身的合法权益。 基本人权是个人不能放弃的权利，维护自己的基本人权不仅是 权利，也是一种义务。将抵抗对个人基本人权的侵害当作义务 来对待是民主社会中自律的最低要求。当公民对行政权的运作 可能影响到其非基本权利时自行决定是否参与以及如何参与行 第 19 页 政程序。行政主体要明确自己并非选择性参与的主体，所以还 要依法履行职责，秉着服务行政的宗旨，积极为相对人创造进 行有利选择参与的条件。而参与之限制，是指国家容忍参与的 程度必然要与社会良性发展的要求联系在一起，不能追求无限 制的参与，否则只会导致
31、行政权运作失衡，正常的行政秩序则 难以为继。 26 我认为，后一种分析比较全面，尽管在理论 分析方面还有待于进一步完善，但总体上是值得支持的。我在 这里作为参与型行政的特征来强调私人参与行政的权利，主要 是从其普遍性和一般性的特征而言，并不否定其具有义务性和 受诸多因素限制而不能实现的情形。其实，其他各种权利亦是 如此，即使是基本权利，也同样因受政治、经济和文化等诸多 因素的影响而出现诸多差异性和难以充分实现的情形。因此， 其义务性和受限性并不影响其权利性的一般特征。 （4）参与型行政非常强调行政机关的责任和义务。当公开 的浪潮渗透到各行各业，全国各地各个领域皆以某务公开为政 策目标并普遍展开
32、的形势下，各级行政机关皆将政务公开作为 衡量政绩的一个重要标准。以这种认识来对待实际工作，无疑 是非常有利、非常可贵的，但仅此还不够。由于没有法律责任， 许多地方只是走形式，多数地方的政务公开还只是事务性、程 序性的公开，办事结果的公开多，办事过程、决策程序的公开 少，事后公开多，事前、事中公开少，无关痛痒的内容公开多， 第 20 页 民众真正关心的信息公开少。由于一些地方负责人害怕搞政务 公开会使部门和个人失权失利，如果没有外力的强有力推动， 政务公开最终只会徒有其表。 27 如前所述，信息公开是私 人知情权的反映，参与型行政是私人参与权的必然，满足私人 这一权利要求，既是政府应当承担的道德
33、义务，也是政府应当 履行的一项法律义务。因此，政府负有致力于有关制度和法律 的制定和推行的责任和义务。 3、参与型行政的方法和范围 参与型行政的范围，取决于政府的开放意识、民主意识、 服务意识和私人的参与意识。一般说来，参与型行政的范围可 以从如下几个方面来考虑（参照下图）： 政府信息公开和参与型行政流程图 | 国家事务和社会公共事务的管理意见、建议、评价、申诉、要 求等 | 通过新闻媒体、政府网站、政府窗口、决定书送达、征求 意见书发送等形式公开，必要时举行听证会 | 第 21 页 邮寄、传真、电子邮件、电话、当场口头陈述和申辩、参 加听证会、论证会、征求意见座谈会等 | 公布有关意见、建议
34、等以及处理结果和相关理由 | 邮寄、传真、电子邮件、电话、当场口头陈述和申辩等 | 按法定程序、方式公布并执行 | 实践中信息和意见反馈 上图是对政府信息公开和参与型行政的一般流程的概括 和归纳，也许并不完全适合于某些领域的参与型行政，但我认 为，一般情况下应该遵循如图所示的互动性意思形成过程，在 相互影响、相互作用的基础上，形成良性的循环状态，才能不 断推进理论的进步和制度的完善。上图的绘制，参考了日本 关于规制的设定或者改废的意见提出程序所规定的程序。 （1）参与政策制定 在公共政策的形成过程中，公众参与是确保政策符合民意 及政策合法化的根本途径。公众参与政策制定有利于加强政策 第 22
35、页 合法化，减少官僚主义和政策腐败现象；也有利于改善经济增 长的质量，改善贫困人口的生活水平。公民参与政策制定是克 服政策腐败现象的重要途径。公众参与政策制定的方式和程序 有多种多样。除立法机关代表制度外，民意调查制度、信息公 开制度、听证会制度、院外游说制度、协商谈判制度、公民请 愿和公民投票制度都是实现政策制定的民主化与科学化的基本 制度。在政策制定过程以外，行政督察专员制度和违宪司法审 查制度是及时发现和纠正政策弊端，确保企业和公民权利的重 要制度。 28 在中国大陆，私人参与政策制定尚没有形成系统的制度， 但在个别领域和地区，正在逐渐建立和完善相关制度。例如， 价格法第 23 条规定：
36、“制定关系群众切身利益的公用事业 价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导 价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主 持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、 可行性。 ”该法第 24 条进而规定了向消费者、经营者公布政府 指导价、政府定价的公开制度，第 25 条规定了消费者、经营者 对政府指导价、政府定价提出调整建议的参与制度。众所周知， 在价格制度领域，有关公开和参与，不仅仅停留在法律规范层 面，而且在实践中已经得以广泛推行。根据价格法的规定， 一系列有关价格的法规，如国家计委关于完善药品价格政策、 第 23 页 改进药品价格管理的通知等，均具体规
37、定了听证会制度。 此外，如果从广义上来把握政策制定的话，那么，国家立 法应该属于一种特殊的政策制定。在该领域， 立法法第 35 条规定，对重要的法律草案可以公布，以征求意见。该法第 34 条还规定了通过座谈会、论证会和听证会等多种形式听取各方 面意见的制度。该法亦规定了对有关意见的处理主体和一定的 程序。这是立法法有关民主程序的重要规定。 不过，有人指出，过去已公布全民征求意见的法律草案并 没有取得应有的效果。 29 论者指出，要真正发扬民主，听 取民众的意见，就不能将法律草案在报纸上公布了事，而应通 过媒体对法律草案的内容进行广泛的宣传讨论，动员群众参与， 并把民众的讨论与人大及其常委会的讨
38、论结合起来。有关立法 机关应把征求来的意见加以整理，多数人的意见要吸收到法律 草案中去，没有吸收的应公开加以说明。 私人参与立法的状况如此，参与一般政策的制定亦是如此。 虽然已经建立了相应的制度，但是，由于欠缺必要的社会背景 和利益驱动机制等基础， 30 往往实践中难以实现该制度所 应该具有的功效。因此，在强调全民参与政策制定过程，致力 于完善有关程序和机制的同时，也许更应该强调通过座谈会、 第 24 页 论证会、听证会等形式来完善和充分推行私人参与政策制定的 制度，尤其应该强调建立专家参与的规范和机制的无比重要性。 （2）参与行政计划 行政计划的制定，是政策制定的一个重要领域。私人参与 行政
39、计划，是私人针对城市建设和乡村发展以及自己所处的生 活环境等提出自己的观点，并反映于行政的一种有效和便捷的 途径。因此，只要私人能够参加有关行政计划的协议会、评议 会或者听证会等，陈述自己的观点，实现直接民主，就可以承 受极大的利益。但是，参与行政计划，和参与具体的行政决定、 命令等不同，为了参与行政计划，并且使自己的观点得到认可 并付诸于实施，需要经常关心有关事宜，不断收集诸多信息， 包括城市计划的知识、有关城市或乡村的知识，可持续性发展 的知识等等，并经常地出席或参加协议会等。这样看来，私人 参与行政计划，往往需要在金钱和时间方面有较多的支出。考 虑到这种利益和支出的问题，只有在认为参与行
40、政计划可获得 利益高于其为此需支出利益时，人们才会实际上参加协议会、 评议会或听证会等。 因此，在强调私人参与行政计划时，也许并不适合于一概 第 25 页 而论。为了确保私人参与行政计划不致于流于形式，就必须在 以下几个方面予以保障：其一，与成为计划对象的事项有重要 的利害关系的所有主体都能够参加；其二，向所有利害关系人 全面且平等地公开必要的信息；其三，赋予所有利害关系人以 平等的发言权和发言的效力；其四，基于正当的理由展开讨论， 以诚意致力于合意的形成；其五，对所有主张及假定予以认真 考虑；其六，为进行基于正确信息的讨论，必须有专家参与讨 论；其七，为确保按上述要求来推进讨论，必须设置训练
41、有素 的负责机构。 一般认为，人在其生活目的、满足方面是一个理性最大化 者。一个有理性的人会运用逻辑推理和所有相关的信息，去实 现自己的愿望和价值并决定如何行动。在参与行政计划的过程 中，和参与其他政策决定、意思决定过程一样，依存于一定的 社会力量关系之中的各种各样的利害关系人，成为具有各种不 同的利害关系的主体，都会尽可能地致力于宣传自己的主张， 阐明自己的要求，以说服其他人予以赞成。在这种利益冲突的 过程中，各利害关系人便会提示条件，寻找相互之间的妥协点， 进行反复的交涉，以求得自己利益的最大化。在这个交涉过程 中，行政部门的专家和有关方面的学者应该发挥积极的引导和 协调作用，在充分尊重各
42、利益主体的要求和建议的基础上，寻 求私人利益和公共利益的最佳切合点，制定尽可能反映各方利 第 26 页 益，又有利于公共利益实现的行政计划。 值得注意的是，在城市规划和道路规划等领域，利益的对 立比较明显，各利益主体的主张往往是尖锐对立的，居民和开 发事业者往往容易忽视对方权益，容易将问题单纯化，较少全 局观念，不愿作出让步，使行政计划的制定和实施陷于举步维 艰的状态。 在这种情况下，行政部门的积极引导和调整便成为 至关重要的。我们不能要求私人都具有高度的公共利益优先的 公益心，但必须强调行政机关负责调整的人员具有专业知识和 高尚的公益心，并且必须具备协调各方利益的指导技术。因而， 为确保有关
43、负责人员不致于失去公益心，同样需要建立信息公 开及回避、说明理由等制约机制。 如前所述，参与行政计划，需要支出较多的金钱和时间。 但是，只要参与行政计划能够给自己带来实实在在的利益，那 么，私人就会不惜金钱和时间而积极参与行政计划的制定，表 明自己的意见和建议。因此，为了真正实现私人参与行政计划， 重要的是建立一种真正意义上的听取意见、尊重利益、综合考 量、合理计划的机制，建立起真正公开、公平、公正的相关程 序。否则，单纯地强调私人参与行政计划，而实际参与者仅限 于极少数私人，反而会使缺乏民主基础的计划合理化，使大多 数私人的意思被因此而封杀，不利于民主行政和服务行政的实 第 27 页 现。
44、（3）参与行政立法等规范的制定 一般说来，法律是国民总体意志的反映，是由民选的代议 机关制定的普遍遵循的行为规范和准则。但是，在现代国家， 仅依靠民选的代议机关已越来越难以充分反映公众的不同利益 要求。因此，在立法过程中应该尽可能多地让各种利益都有表 达的机会。参与是立法过程中一项不可动摇的基本原则，是人 们在设置立法程序时所应普遍认同并鼎力追求的目标。 32 行政立法，虽然不是代议制下所说的全体国民意志的反映，但 是，最大程度地反映国民的意志，依然应该是其所追求的目标。 因而，理想的做法是吸收全体国民参与行政立法过程，至少应 该吸收所有利害关系人参与行政立法过程。当然，从现实可能 性来说，不
45、仅吸收全体国民参与立法过程是不可能的，就连吸 收所有利害关系人参与立法过程，在现代社会往往也是不可能 的。为此，应该充分利用科学的抽样选择理论，基于有选择的 抽样对象划分，充分运用统计和计算机技术，运用计量政治学 的手法，从各阶层、各地区吸收代表参与立法过程。因此，利 益团体的培育和利益代表的选定，应当是私人参与行政立法等 规范制定过程中政府的重要职责和义务。 第 28 页 私人参与行政立法，要求从法律和制度上保障私人参与行 政立法过程的充分机会和有效途径，并对有关立法结果的形成 发挥有效的影响和作用。如前所述，既然吸收全体国民参与行 政立法往往是不可能的，那么，就有必要探讨符合民主政治理 念
46、的参与程度和范围问题。在行政立法领域，一般认为，至少 应该确保所有利害关系人参与的机会，并同时确保专家参与的 机制。至于私人参与行政立法的程度即其参与行为对行政立法 的实际影响力的问题，决不是宜于笼统化、简单化的问题。诚 然，私人参与行政立法，不仅要求保证私人有充分的机会表达 自己的观点，更重要的是应通过一定的机制使决策者对这些主 张予以认真、实质性的考虑。但是，由于行政立法的技术性和 利害对立的直接性、复杂性，往往存在复杂而艰难的利害调整 和取舍的过程，简单地以“持续、有效的参与”来衡量民主的 深度，有时并不适宜。这是因为，所谓“持续、有效的参与” 本身是一个不确定的概念，对于利害对立的甲乙
47、双方当事人来 说，同样参与行政立法的过程，主张却可能是各不相同的。当 决策者采纳了甲方的主张时，对于甲方来说是“有效的参与” ， 而对于乙方来说则可能被认为是无效的参与。况且，行政立法 中的利害对立，往往并不是双方性的，而是多方利害的对立。 因此，我们衡量私人参与行政立法的民主性，重要的是强调私 人享有提出建议、主张和要求等的充分机会，并且这些建议、 主张和要求等能够得到“同等的尊重和关注”及“认真、实质 第 29 页 性的考虑” 。 正如论者所指出，从某种意义上讲，立法就是在相互竞争 的利益之间寻求某种妥协。值得注意的是，在立法过程中所有 受到影响的利益都能得到充分反映因而形成大家都能接受的
48、妥 协，只不过是一种理论假设而已，总有部分利益得不到反映或 者得不到充分反映，这才是民主主义的真实写照。因此，从民 主主义理念出发，探讨私人参与行政立法的机制建设问题，有 必要同时考虑一系列评价机制的建立和完善。所有受到影响的 利益都能得到充分反映的理想状态，是民主政治所要追求的目 标，也是私人参与行政立法的出发点。但是，理想毕竟不是现 实，在现实的民主政治中，在现实的国家行政管理中，都需要 建立一系列更加切合实际的目标和标准。 目前，在中国大陆，包括行政立法在内的立法民主已达到 相当高的程度，立法听证机制的建立，广泛征求意见的程序， 专家直接参与立法起草的途径等，在一定程度上确保了立法过 程
49、的民主性和科学性，是值得肯定和发扬光大的。 例如，在行政立法领域， 行政诉讼法 、 国家赔偿法 、 行政处罚法 、 立法法等，都是在行政立法研究组的专家 学者们直接起草下制定的。并且，正在制定的行政强制法、行 第 30 页 政许可法等，行政立法研究组正在参与起草调研工作。行政立 法研究组亦在致力于将制定的行政程序法的研究和探讨。在 刑事诉讼法及刑法的修订过程中，许多刑事法学者的 积极、直接参与，为相关法律的现代化奠定了坚实的基础。在 合同法等民商法律的制定和修改过程中，民商法学者的调 研、起草和广泛深入的研究，亦发挥了非常重要的作用。很显 然，随着中国大陆民主制度的健全和完善，专家在立法中的作 用必将越来越受到人们的重视，越来越显示出其重要性和科学 性，有关部门对专家参与立法亦是相当重视的。 但是，目前的立法民主和对专家参与立法的重视还很不规 范。当我们仔细研究这一系列现代的民主立法过程时，就会发 现其中依然存在着极大的偶然性和随意性，尚没有形成明确的 法定程序和制度。 人们期望专家立法能够充分发挥专家优势，从相对独立、 超脱的角度，理性客观地思考问题，克服立法“自肥” 、