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1、第 1 页 浅析行政执法与刑事司法衔接工作的热难点问题及对 策建议 特征码 mIkUEqlzHBIZLbkBNPie 浅析行政执法与刑事司法衔接工作的热难点问题及对策建议 内容摘要：自 2000 年 10 月国务院在全国范围内开展打击制售 假冒伪劣商品违法犯罪专项活动以来，各级行政执法机关、司 法机关不断深化执法、司法协作，一批危害社会主义市场经济 和社会管理秩序的犯罪行为得到了刑事制裁， “两法衔接”机制 得到了发展完善。但多年来由于“两法衔接”工作存在政策层 面高、法治层级低的问题，全国各地重视不一，发展不均，影 响了“两法衔接”工作深入发展。本文以东坡区为例，从基层 视角分析“两法衔接”
2、工作在实际推进中遇到的问题，并提出 几点意见供参考。 关键词：两法衔接 法治政府 依法治国 健全行政执法与刑事司法衔接（以下简称“两法衔接” ）工 作机制是党的十八届四中全会提出的明确要求，也是实现行政 第 2 页 处罚与刑事处罚无缝对接，全面推进依法治国，加快建设法治 政府的重要举措。但由于立法缺位、机制不全，工作开展呈现 领导推动模式，导致“两法衔接”工作在全国各地发展不一， 总体推进十分缓慢。 一、 “两法衔接”机制概述 “两法衔接”是指行政执法机关与司法机关相互配合，加强行 政执法与刑事司法的“跨界”协作，依法追究违法犯罪的工作 机制。其概念源于 20XX 年 4 月国务院制定的关于整
3、顿和规范 市场经济秩序的决定 ，该决定要求加强行政执法与刑事司法的 衔接，建立打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构 成犯罪的行为及时移送司法机关处理。20XX 年 7 月，国务院颁 布了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定 ，首次以法规形 式确立“两法衔接”机制。随后，最高检、公安部以及相关行 政执法机关又共同制定了一系列规范性文件，细化衔接措施， 明确部门权责。20XX 年 2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅 转发了关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见 ，进一 步明确了行政执法机关、监察机关和司法机关在“两法衔接” 机制中的职责和工作程序。20XX 年 10 月，党的十八届四中全
4、 会明确健全“两法衔接”工作机制是全面推进依法治国，加快 建设法治政府的重要举措。自此， “两法衔接”工作正式步入发 第 3 页 展快车道。 二、存在的问题 坚持以问题为导向，从检察法律监督角度紧紧围绕公正执法和 “涉罪必移”这个工作核心，以保障实现“两法衔接”无缝对 接为目标，从基层视角多个方面对存在的问题进行梳理分析。 （一）制度立法方面的问题 “两法衔接”制度存在政策层面高、法治层级低，制度刚性不 足、权威性不够的问题。虽然从中央到省、市陆续出台有“两 法衔接”工作的政策文件，但多为部门间协调、商询机制，且 属于单行机制，既不具有广泛约束力，也缺乏法治规范性和法 律权威性，实际工作中也因
5、缺乏刚性的监督手段而难以引起执 法、司法机关的足够重视，即使依靠领导推动模式参与了，也 是口头承诺多，付诸行动少，且此种以领导意志为导向的工作 推动模式随意性大、持续性短。并且现有的各种规定中均回避 了如何实现“涉罪必移”这个核心问题，仅规定了行政机关如 何移送、公安机关如何处理的问题。 （二）行政执法实体方面的问题 第 4 页 一是行政执法部门多，案件基数大，但监督力量不足。以东坡 区为例，40 个具有行政执法权的行政执法部门年均作出行政处 罚案件 1000 余件，但其中涉嫌犯罪移送的案件比例仅为 4.5% 左右，且主要依靠行政执法部门主动提出。对绝大多数行政处 罚案件中是否存在有案不移、大
6、案化小、小案化了的情况，作 为法律监督机关的检察院对行政执法案件的监督工作分散于民 行、侦监等科室，由 1-2 名工作人员兼顾，难以做到无死角全 覆盖开展监督，解决“涉罪必移”这个工作核心，检察机关自 身监督力量明显不足。 二是行政执法依据多，法律涉及广， “跨界”衔接统一法律适用 有一定难度。据不完全统计，东坡区 40 个行政执法部门开展行 政执法依据的法律、法规和规章达数百部，涉及 20 余个执法领 域，超过三分之一的执法依据要求在行政执法中发现涉嫌犯罪 的，应当移送公安机关依法追究刑事责任。但行政执法依据的 法律、法规和规章随着经济社会的发展在不断的完善和修改， 对涉嫌犯罪的规定解释比较
7、抽象，而刑法对涉嫌犯罪的危害后 果规定比较明确具体，导致“跨界”衔接时行政执法机关与司 法机关对法律的理解和刑罚适用产生一定分歧，从而出现行政 执法机关该移不移、不该移而移送，公安机关该立案而不立案、 不该立案而立案的情况发生。 第 5 页 三是信息公开平台少，公开渠道窄，检察监督同步难。针对各 地每年少则上千件行政处罚案件，由于没有统一的信息公开平 台进行集中公开和提供查询服务，以及行政权力依法规范公开 运行平台（以下简称“行权平台” ）公开信息的局限性，检察机 关要及时详细的获取案件事实和执法证据，只能定期实地查阅 行政处罚案卷，极大地阻碍了检察机关同步监督行政执法。 （三）执法、司法程序
8、衔接方面的问题 一是行政执法人员囿于行政执法范畴，对个案涉嫌犯罪初查不 够深入。 “两法衔接”工作的核心是执法，只有执法工作做扎实 了，移送工作才行得畅。具体工作中，由于执法、司法机关的 职责和定位不同，部分行政执法人员局限于本位思想，在执法 过程中只管案件罚得出、结得了，证据的收集固定也仅限于证 明构罚，缺乏对违法行为是否构罪进行深入调查和证据收集， 阻碍了后续刑事打击推进工作。 二是行政执法中未充分告知行政相对人和利益受损人法律监督 途径，不利于检察机关对行政执法行为的合法性监督和“公益” 的维护。由于行政处罚法未明确行政相对人和利益受损人 不服行政处罚决定时，可以向检察机关申请法律监督的
9、规定， 第 6 页 所以行政执法部门作出的行政处罚决定中，救济途径一般只载 明可以申请行政复议或提起行政诉讼，执法人员也没有口头告 知可以向检察院申请监督，导致行政相对人以为复议和诉讼是 申请救济的仅有选择，不利于检察院及时对行政执法行为的合 法性进行法律监督和了解掌握损害“公益”的情况，同时也不 利于检察院结合检察监督职能对正确的行政处罚决定做好相关 当事人释法说理工作，共同维护法律的权威性。 三是缺少专职机构和监督刚性，执法、司法机关的衔接深度不 够。囿于机构增设的法定性，检察院尚未设立专门机构监督行 政机关与公安机关的衔接工作，监督手段也限于走访督查和绩 效考核，监督刚性不足。根据过去的
10、工作情况，移送案件与抄 送案件不同步，立案、撤案情况与抄送通知不同步，查办案件 与录入平台不同步的情况时有发生，行政机关、公安机关和检 察机关之间的衔接主要体现为个案办理，部门间缺少主动衔接 和整体衔接。 （四）信息平台技术保障方面的问题 信息公开平台衔接不足，行政、司法数据共享不畅，影响了检 察机关网上监督效果。 “行权平台”与“两法衔接”信息共享平 台（以下简称“两法平台” ）分属行政、司法两大系统，管理部 第 7 页 门和录入要求不同，研发和维护公司也不一致，导致行权平台 推送到两法平台的行政处罚数据不及时、不全面，尤其缺少判 断是否构罪的关键性信息，影响了检察机关网上排查行政处罚 案件
11、中是否存在有案不移情形，极大影响了检察机关的网上监 督效果。 三、对策建议 本着以解决问题为推手，完善“两法衔接”工作机制，深化执 法、司法协作，结合工作实际，提出如下工作建议： （一）大力推动“两法衔接”地方立法试点工作，为全国性立 法提供有益的经验做法。做好“两法衔接”工作是党的十八届 四中全会提出的明确要求，又是全面推进依法治国，加快建设 法治政府的重要举措。要弥补“两法衔接”工作的法治缺陷， 可鼓励地方试点“两法衔接”立法工作，从法治层面进一步规 范、完善“两法衔接”工作机制，深刻触及“涉罪必移”这个 核心问题，增强制度权威性和监督刚性，为“两法衔接”全国 性立法提供有益的经验做法。
12、（二）加强检察机关自身机构整合，提升干警素能，强化监督 能力建设。检察机关可以建立“两法衔接”工作信息指挥中心， 第 8 页 对内部机构进行优化，融合民事行政和侦查监督部分职责，配 齐配强专业人员，与政府法制机构共同做好牵头统揽工作。面 对行政执法部门多、法律法规多、调整变化多的现实情况，检 察机关要主动与行政执法部门、公安机关就涉嫌犯罪的证明标 准、刑罚和罪名适用以年度为时间节点及时统一标准、达成共 识，形成打击合力。同时，共同规范案件移送和录入，不断加 强执法监督、移送监督、立案监督，从源头上杜绝违规执法、 以罚代刑等情形。 （三）统一执法、司法取证标准，确保执法证据符合刑诉要求。 证据是
13、涉罪案件能否依法判决的核心和关键，鉴于部分“跨界” 案件的证据存在固定难、易灭失等特性，必须从执法活动开始 就要严格规范取证。一是无论是否涉嫌犯罪，执法取证都应当 及时、规范和全面；二是执法取证不能只局限于证明构罚，还 应当深入调查和证据收集；三是对涉嫌犯罪的案件，移送公安 机关前，应当参照刑事诉讼证据要求对易灭失的证据及时进行 收集固定。 （四）加大执法案件公开力度，提高行政执法透明度。阳光是 最好的防腐剂。针对行政执法案件不够公开、分散公开的问题， 政府法制机构可以进一步优化“行权平台” ，增设“行政处罚案 件信息公开”模块，或者整合各行政执法部门的相关政务公开 第 9 页 网站，统一建立行政处罚案件信息公开网，集中发布各执法单 位的案件信息，同时适度延伸检察监督权，变被动为主动，增 加检察机关同步受理申请监督和启动“公益”线索受理职能。 （五）强化平台管理员的沟通衔接，进一步融合“两个”平台。 当前， “行权平台”与“两法平台”是“两法衔接”工作实现线 上办案、线上监督的重要载体，作为两个平台的管理单位检察 机关和政府法制机构，应当就两个平台在实际工作中存在的诸 多技术性问题和管理问题进行汇总，分别报请上级检察机关和 政府法制机构，建议联合两个平台的研发维护公司共同商定相 关技术参数，彻底解决两个平台数据共享不畅，信息共享不全 面的问题。