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1、第 1 页 浅谈建立涉法上访工作长效机制 特征码 WdxPylzBtSxNZrpLHIej 近年来，各地群众进京上访、越级上访、集体上访和敏 感时期上访的数量有所增长。上访成为当前部分群众要求解决 实际问题，落实有关政策法律的一种重要手段和方式。然而大 量越级上访、群体上访，不仅增加了上访群众的精神和物质负 担，而且给各级国家机关、政府部门增加了巨大的工作压力， 影响了国家机关的正常办公和工作秩序，甚至损害了党委、政 府的社会形象。因此，研究探索新形势下涉法信访工作的长效 机制，推动涉法信访工作尽快走上规范化、制度化、法制化轨 道，成为当前乃至今后一个时期的一项重要而紧迫的工作任务。 一、建立
2、案件质量保障机制，从源头上防止和减少涉法上 访问题的发生。 质量是执法办案的生命和灵魂。案件质量不高，不但影响 司法机关的权威和形象，而且可能直接侵害涉案群众的合法权 益，诱发涉法上访问题的发生。从当前涉法上访群众反映的问 题来看，涉法上访的主要原因有以下几个方面： 第 2 页 一是执法机关不依法办案，甚至越权办案。前些年，特别 是修改后的刑法、刑诉法颁布实施前，一些地方的司法机关参 与办理了不属于本部门、本级管辖的案件，如有的公安、司法 机关插手办理经济纠纷案件，或受利益驱动将办案中扣押的款 物在没有法院判决的情况下予以没收；二是执法人员违反法定 程序办案。如有的单位在没有立案手续的情况下办
3、案，有的办 案过程中法律文书送达不及时，侵犯了当事人的合法权益。虽 然随着修改后“两法”的颁布实施，此类现象大幅度减少，但 以前一些执法部门办案中遗留下的问题至今难以解决。因此， 要从源头上防止和减少涉法上访案件的发生，必须建立行之有 效的案件质量保障机制，从实体上和程序上两方面确保执法办 案的质量。1998 年以来，烟台市人民检察机关坚本文于*知音 网站持公正执法、狠抓办案，以质量效果为中心，全面提高办 案质量，使查办犯罪工作的重心逐步由数量规模向质量效果转 变。工作中，采取设立案件质量专管员，建立侦查与批捕、起 诉部门双向延伸、共同把关制度，健全并严格落实主办检察官 办案责任制和错案责任追
4、究制，建立完善数量、质量、效果有 机统一的办案工作综合考评体系，加大对办案质量和效果的考 核力度等措施，有效地促进了全市检察机关执法办案水平的提 高，保证了案件质量，提高了办案效率，出现了自侦案件大要 案比例、有罪判决率和挽回经济损失额大幅提高、涉检信访案 第 3 页 件大幅下降的“三高一低”的良好局面。 二、建立信息收集、交流、反馈机制，及时掌握涉法上访 动态。 及时掌握涉法上访群众的情况，是做好息访息诉工作的前 提。因此，检察机关控告申诉和各有关部门工作中应及时掌握 涉法上访的动态情况，便于及早采取措施，争取工作主动。 一是建立涉法上访信息收集机制。通过定期不定期地排查 矛盾、接待来信来访
5、、其他机关和部门分流转交、上级交办信 件等多种渠道，对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的涉 法上访信息进行广泛地收集整理，使有关部门提前开展工作， 做到关口前移、防患于未然，在处理涉法上访案件时能够迅速 反应、占据主动。 二是建立内部信息互通交流机制。检察机关控申部门应及 时与本院其他部门联系，在做好保密工作的前提下，相互通报 案件办理情况等有关信息，尤其对可能引发当事人上访的信息 应及时通报和掌握。 三是建立外部信息通报机制。各级、各部门应该树立信访 第 4 页 工作“一盘棋”的思想，积极建立信访工作大格局，加强信息 沟通和工作协调。检察机关控申部门对于接待的应由其他机关 和部门管辖的来信
6、来访问题，应及时向有关机关和部门移交和 反馈，防止出现漏管失控。例如，蓬莱市人民检察院在各业务 科室都设立一名“涉法信访预测员” ，负责对本部门办案中发现 的可能到省进京上访的信息进行整理，并将可能上访的原因、 案件目前的办理情况、主要矛盾和息诉方案等形成书面材料通 报控申科，由控申科录入微机，建档造册，并及时向 zd 委和信 访部门报告情况，使自己掌握的信息能够为其他部门的工作提 供有效的帮助。 三、建立案件分流调控机制，认真落实首办责任制。 检察机关是国家的法律监督机关，担负着维护法律统一正 确实施的神圣使命。近年来，随着检察机关接访工作日趋规范， 工作人员接访水平的不断提高，社会各界反映
7、较好，许多群众 对本不属于检察机关管辖的案件也到检察机关上访。因此，建 立案件分流调控机制，使此类案件能够得到及时移送、妥善处 理显得越来越有必要和紧迫。一是建立外部案件移交分流机制。 对不属于检察机关管辖的案件及时向有关机关和部门进行移交 和分流，不积案、不压案，并及时对信访群众进行反馈，使问 题得到及时有效的处理。二是建立内部分流调控制机制，严格 第 5 页 落实“首办责任制” 。对属于检察机关管辖的涉法上访案件，应 当按照“分级负责，归口办理”的原则，严格实首办责任制， 形成全院抓信访的信访工作大格局。首办责任部门对于本部门 承办的控告、申诉案件，应当及时指定首办责任人，按照有关 工作规
8、定办理，并按时限将办理情况反馈控申部门。例如， 20XX 年初烟台监狱一名服刑人员猝死，经莱阳市检察院法医鉴 定系心肌梗塞致死。死者家属不服，但既不要求重新进行鉴定， 也不同意火化尸体，一连数日聚集 20 余人在监狱门前大搞哭丧、 烧纸等祭祀活动，并烧坏监狱大门的电线，严重影响了监狱的 安全和秩序。随后死者家属又到烟台市检察院上访，要求对此 案进行法律监督。市院控申处将案件转给监所处后，监所处作 为首办责任部门，一是靠上去做上访人的工作，稳定其激动情 绪，使其同意再次申请法医鉴定；二是联系技术处会同公安、 法院技术鉴定部门开展了联合鉴定，经鉴定确系心肌梗塞死亡； 三是与监狱协调，按规定给予死者
9、家属一定的经济补偿，最后 上访人心服口服表示不再上访，顺利化解了这起涉法集体访案 件。 四、建立案件多元化调处机制，维护上访群众的合法权益。 根据调查分析，在当前群众信访特别是群众集体上访反映 第 6 页 的问题中，80%以上是有一定道理，或有一定实际困难和问题应 当予以解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力，加以 解决的；80%以上是基层单位应该解决，也是可以解决的问题， 其中不少是由于在初信初访中调处工作不扎实、不到位，致使 矛盾激化，发生越级上访。因此，当前要切实做好信访工作， 必须建立案件的多元化调处机制，认真扎实对做好上访群众的 稳定工作，维护他们的合法权益。一是坚持检察长接
10、访制。信 访工作是领导干部联系人民群众的桥梁和纽带，检察长亲自接 访，是提高检察机关形象，体现检察机关密切联系人民群众的 一条重要途径，检察长接访能够增强来访群众的信任感；检察 长接访能够减少工作环节，更便于协调检察机关各有关部门的 整体力量，解决群众反映的问题，提高接访的效果；检察长接 访，便于检察长更好地了解全院工作情况，解决检察机关内部 工作中存在的各种问题。二是建立点名约访制。涉法上访案件 具有较强的专业性和复杂性，有些案件控申部门不了解，往往 难以有针对性地、全面准确地给予解答，因此有必要建立点名 约访制度。将检察机关各业务部门检察官的照片和简历在接访 室公布，上访人可以通过控申科，
11、点名预约某位检察官接访， 一方面便于接受群众监督，增强办案人的责任感，保证案件质 量；另一方面能够有针对性地解答上访人提出的问题，使上访 人心服口服。三是建立巡回下访制。为了更好地方便群众本文 于*知音网站上访，主动接受群众监督，防止因接访空档而发生 第 7 页 越级上访，在信访部门应建立巡回下访制度。利用赶集、庙会 和节假日等时机深入街道乡镇巡回接访，以解决实际问题为着 力点，及时化解矛盾，消除不稳定因素。例如，海阳市人民检 察院在该市徐家店镇巡回接访时，7 名村民反映该村支书擅自 将土地转包他人，并声称问题解决不了就要进京上访。该院干 警在认真做好安抚工作的同进，及时将情况通报了信访局和镇
12、 党委，使有关部门迅速采取措施，妥善化解了一起集体越级访。 四是建立反馈回访制。对于已经处结和正在处理当中的上访案 件，应当建立反馈回访制度。对已经处结的案件要定期回访， 防止矛盾反复、上访反弹；对正在处理的案件要及时反馈，告 知案件进展情况，防止矛盾激化，导致越级访的发生。五是建 立涉法信访代理人制度。笔者认为，应当允许涉法上访人委托 授权 1-2 名律师作为信访代理人，为其提供法律服务或援助。 一方面律师熟悉法律，可以为上访人找到合法的解决途径，减 轻上访人的讼累和国家机关的负担；另一方面律师作为上访人 的代理人，他们对案件的分析容易被上访人接受，有利于缓解 上访人的敌对情绪，做好上访人的
13、说服教育工作。 五、建立上级指导协调机制，严格落实“四定一包”责任 制。加强对涉法信访工作的领导，是做好涉法信访工作的重要 一环。基层院在处理涉法上访案件时，时常遇到法律政策把握 不准、息访息诉工作需要协调、不属于自己主管的案件难以移 第 8 页 交等问题，迫切需要上级机关给予指导和协调，帮助他们解决 实际困难和问题。一方面，指导和敦促基层单位加大信访工作 力度，严格落实“四定一包”责任制，及时调处涉法上访案件， 把问题解决在基层，把矛盾化解在基层；另一方面，积极与当 地党委、政府协调，使本不属于检察机关主管或者涉及其他部 门的案件，能够得到及时地分流和处理。 六、建立对无理缠访缠诉的处理机制
14、，加快涉法信访工作 法制化步伐。当前各地对信访工作高度重视，为做好息访息诉 做了大量工作。但仍有一部分无理缠访缠诉案件难以得到平息， 成为影响社会稳定的一个重大隐患。在处理缠访缠诉案件中， 有的单位为了求得一时的清静，做出无原则的让步，使无理缠 访缠诉人得到一些好处，这在某种程度上助长了无理缠纺缠诉 人的气焰。有的缠访缠诉人达不到自己的目的和要求，就将进 京到省上访、越级上访、重大节日、会议、敏感时期上访等当 成向有关部门施压的手段；有的甚至聚众寻衅滋事、冲击国家 机关，严重扰乱了国家机关办公秩序和社会秩序，在社会上造 成恶劣影响。因此，解决缠访缠诉问题，已经成为当前信访工 作的当务之急。一是
15、要建立和推行公开听证、公开答询制度。 对于重大、疑难案件，特别是上访人无理取闹、缠访缠诉的案 件，应邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师和当事人及 其近亲属参加公开听证和答询，依靠社会力量和群众舆论做好 第 9 页 化解矛盾纠纷工作，达到息访息诉的效果。二是对构成犯罪的 要依法予以必要的法律制裁。对以上访为借口缠访缠诉的，或 者在正常信访中冲击国家机关秩序，聚众扰乱社会秩序的，应 根据有关法律和法规，予以必要的行政和刑事处罚。三是需要 加快对信访工作的立法步伐。通过加强信访立法，对上访人主 体资格、行为规范、案件处理原则、处理程序、违法制裁等进 行规范，将信访工作纳入法制化、规范化轨道，使确有冤屈的 群众有处伸冤，无理缠访缠诉人受到惩处，保证信访工作依法 有序健康进行。