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1、第 1 页 深化公用事业体制改革，促进价格管理机制完善的思 考（物价） 特征码 rSBtKYiAlHfxMKuCThks 地方公用事业的发展，由于历史原因存在诸多矛盾和问 题，阻碍了价格杠杆和市场机制在公用事业领域作用的发挥， 使之未能对产业效率形成有效的激励，难以起到降低成本、提 高效益的作用；难以形成竞争环境、多元化投资的格局；难以 实现促进消费、增进社会福利的目的，甚至导致公用事业企业 服务质量低劣，引起公众不满，不能适应城镇化的需要，制约 城市的快速发展。这些突出的矛盾以价格形式表现出来，但是 实质还是管理体制和机制问题，仅仅“以价治价”不能解决根 本问题。所以，必须深化地方公用事业改
2、革，建立与社会主义 市场经济体制相适应的地方公用事业投资、经营、管理体制。 一、公用事业的缺陷 这些年来，地方公用事业经营单位存在诸多问题，一是人 浮于事，管理队伍庞大；二是人员难管，不论企业盈亏，档案 工资照发，并且其人员收入往往高于其它非垄断经营行业；三 是一方面企业严重亏损，另一方面企业办公环境却十分豪华， 并不断翻新；四是规模经营成本甚至远远高于小量成本。从而 第 2 页 出现社会分配不公，公用产品和服务价格贵，利用率低，规模 效益差，社会效益发挥不够， “政事不分、政企不分、事企不分、 管干不分”等问题，而经营单位却内无动力，外无压力。 （一）价格的主要缺陷 1、价格没有体现价值，不
3、利于形成公用事业市场自由竞争 的环境。在体制上，政府一直将自来水、公交车和天然气等产 业视为公益性和福利性事业，与长期以来的低工资政策相适应， 公用事业采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受 供求关系和成本变动的影响。在价格不能体现价值的情况下， 自然也就缺乏新的业主产生进入这一领域的趋动。 2、定价方法不科学、不完善。长期以来，地方公用事业一 般由地方政府垄断经营，其价格由政府直接制定或批准，往往 以经营者个别实际成本制定价格，缺乏科学性。一方面由于垄 断经营难以形成社会平均成本，另一方面价格部门很难随时透 彻掌握企业真实的成本信息，只能按照企业上报的个别实际成 本定价。一旦公用事业
4、投入运营，不论其社会效益好坏，经营 管理水平高低，价格部门都要根据其已形成的实际成本定价； 或者公用事业运营企业在产品成本增加后，为不减少利润而要 求对价格进行调整（提高） ，从而体现成本推动价格上涨，企业 倒逼政府提价现象，最终形在“成本增加企业要求提价 成本再增加价格再提高”的恶性循环。另一方面财政投 入与企业投入交织在一起，政府的定价没有明确是完全成本价 第 3 页 格还是部分成本价格，企业往往以成本没有得到足够补偿为由， 要求政府补偿或提价。 （二）投资主体单一。在过去计划经济时期，地方公用事 业一直由国家和地方财政投资兴办，从投资决策、资金筹集、 施工建设到经营管理，均在部门内封闭运
5、行，投资主体单一化 的格局一直没有根本改变，至今仍很少有民间投资进入，许多 领域至今仍以所有制为标准，阻碍或限制民间资本进入，甚至 对外资开放了的行业，对民间资本仍不开放。尤其是在经济落 后地区，公用事业建设资金紧张，其建设资金是城市发展的一 个“瓶颈” ，长期制约着城市的发展。 （三）垄断体制与格局难破。首先公用事业往往依赖管线 网络供给，具有很强的区域性。其次公用行业的产品和服务具 有公用和公益的特征，事关社会和公众利益，与私人资本的个 人利益易产生冲突，在计划经济条件下，政府成为公用事业的 投资主体，政企合一、垄断经营是一种必然和必须。同时地方 政府主观上顾虑其它经济主体的介入，如果不诚
6、信经营，会影 响社会稳定，客观上地方公用事业的市场总量规模不大，自由 竞争的余地和条件有限，盈利空间也有限，因此垄断经营极为 普遍。 （四）企业没有成为独立的经济实体，不能真正自主经营。 目前主管部门与企业在人事、财务、经营方面实际没有彻底脱 钩。由于公用事业涉及到大多数居民的利益，以及消费群体的 第 4 页 利益要求不同，政府和社会舆论常常会对公用事业单位企业进 行“道义上的说服”或行政上的干预，影响企业的自主经营权。 公用企业的生产经营活动，特别是较大的投资活动一般由政府 安排，企业没有实质性的经营决策权，缺乏自主权和积极性， 考虑到公用企业在生产经营中亏损巨大，而政府财力有限，所 以有些
7、地方政府甚至尽量控制企业的生产能力，只要求满足基 本供求矛盾。 二、促进公用事业发展的根本办法 （一）创新体制，经营城市，使公用事业经营企业化、民 营化。 1、实施经营城市战略。根据城市经营理论，城市是国家长 期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，实际上就是政府 最大的一笔有形国有资产。因此，完全可以运用市场经济的手 段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地） 与人力作用资本（如路、桥）及其相关延伸资本（如路、桥冠 名权）等进行集聚、重组和营运，最大限度地盘活存量，吸引 增量，走出一条以城建城、以城兴城的城建市场化之路，实现 城市的自我滚动、自我积累、自我增值；另一方面，我们在
8、城 市基础设施建设中，也可以将市场经济中的经营意识、经营机 制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，把凡是可 以投入市场营运的城市基础设施推向市场，通过对城市基础设 施所有权和经营权实行有效剥离，全面归集和盘活资产，采取 第 5 页 能卖的卖、能租的租、能抵押的抵押等方法，促使城市资产重 新配置和优化组成，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充 城市建设的资金。 2、公用事业服务企业化，以实现对资源的最优化配置，打 破垄断的沉寂。只有自由竞争条件下的企业市场行为才能导致 资源配置的最优化，国家及各级政府的调控只能是对市场经济 的补充，而不能替代市场机制作用。因此，作为城市经营的主 体是城市
9、企业。当然并不是所有的企业都可以成为城市经营的 主体，他必须要符合一定的“门槛”条件，保证公用产品和服 务的供给，维护公共程序，如电信业的企业良性竞争已经给用 户带来了许多实惠。 3、以企业改制和对外开放来实现投资方式的多元化。企业 才是城市公用事业和基础设施的真正运作者和具体事务的负责 人，企业必须按照：“产权清晰，权责明确，政企分开，管理 科学”的现代企业制度，真正自主经营，自负盈亏。要尽可能 深化公用事业单位改革，将他们推向市场，采取整体改制、引 资改制、切块改制、股权出让等形式，引入社会资本，实现产 权多元化。 4、民营化是一种必然的选择。日益增长的公共产品消费压 力促使地方政府与民营
10、企业合作，引入民间资金发展地方公用 事业。按照公共产品理论，政府提供公共产品有两种形多：一 是直接生产，即通过建立企业，直接投资经营；二是间接生产， 第 6 页 即政府通过签订合同，授予经营权、经济资助、法律约束等手 段，委托企业或私人部门生产提供。随着市场经济的发达和社 会经济水平的提高，导致财政规模的扩大，公用事业开支对政 府的压力越来越大。因此，要使城市公共设施生产和提供保持 持续稳定的扩张，拓展投资主体和渠道就成为一种必然的选择。 从这个角度讲，有条件引入私人资本，与民营企业合作就成为 一种现实的选择。同时民营企业的崛起，使他们介入地方公用 事业成为可能，也为民营企业拓展了发展空间。
11、（二）完善公用事业价格管理机制 1、转换价格形成机制。转换价格形成机制的核心是使公用 事业领域自然垄断业务和非自然垄断业务分离，对非自然垄断 业务引入竞争机制，使价格在市场竞争中形成；对自然龙断业 务继续实行政府定价或政府指导价格，垄断业务也要适时创造 条件引入竞争，打破垄断经营的格局。并发挥价格杠杆的作用， 平衡供求和利益关系，发挥市场在这些领域中的基础性调节作 用，指导投资者的投资方向，实现有效配置，推进公用事业投 资和经营方式的转变。对企业产品和服务定价低于成本或企业 为完成公益性目标而承担政府指令任务，政府应给予相应的补 贴，但尽量以完全成本定价，需要补贴尽量直接对用户或困难 群众予以
12、补贴，以利于企业公平自由竞争。 2、完善成本约束机制。要规范公用事业价格构成，避免公 用事业企业以成本上升为由倒逼政府定价的现象，必须建立成 第 7 页 本约束机制。根据零售价格指数并参考社会平均职业收入增长 率因素，确定企业成本的上升率；根据企业所在地行业的技术 进步率、实际生产效率和国内外同行业先进生产效率的差距等 因素，确定企业生产成本的下降率。只有在这种成本变动硬约 束下，企业要取得较多的利润就必须努力降低生产经营成本。 规范公用事业价格成本构成，划定定价成本的合理开支范围， 建立合理的成本开支项目体系，从而使公用事业定价成本具有 确定性，避免企业乱摊滥增成本；要以社会平均成本，而不是 以企业实际发生的生产成本作为公用事业定价成本的直接依据。