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1、第 1 页 规范行政执法 践行依法行政省委党校培训结业 论文 特征码 VoUxRGyCvXsluHcMLhar * 规范行政执法 践行依法行政 省委党校培训结业论文 摘要：党的十六大后，全面建设小康社会，深化经济体制 改革，完善社会主义市场经济体制，发展社会主义民主政治的 新形势对依法行政工作提出了新的、更高的要求。规范行政执 法，践行依法行政，是推进我国实现法治社会，更好地适应我 国政治、经济、文化全面协调发展的客观需要。本文着重列举 了目前行政执法中存在的五个方面的问题，剖析了形成问题的 原因，并提出了相应的解决对策。 关键词：行政执法；依法行政 党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标
2、，这是中 国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标。十六大报 告强调：“要不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文 明的协调发展” ，20XX 年“两会”期间，党中央更进一步提出 第 2 页 要牢固树立和认真落实科学发展观，这反映了党对中国特色社 会主义事业规律性认识的逐步深化，也为新时期政府法制工作， 全面推进依法行政指明了方向。 依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。依法行政，是 依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国方略的实 行具有决定性的意义。法治政府是法治社会实现的基本条件和 主要标志。就目前我国的法治现状而言，已经基本具备了有法 可依，但有法必依、执法必严、违法必
3、究却不尽如人意，有法 不依、执法不严、违法不纠的现象在一些地区和部门还相当严 重，这种现象的存在致使我们必须把规范行政执法、践行依法 行政摆在当前更加突出和重要的位置，否则必将严重影响到依 法治国方略的实施。 一、行政执法中存在的问题 行政执法指的是行政主体行使行政职权，对行政管理相对 人作出的能够直接或间接产生法律效果的行为。建立社会主义 法治国家，固然要重视立法工作，但更要重视执法环节。法律 制定颁布后，能否得到执行是社会主义法治国家能否真正建立 的关键。 近年来，各级政府和政府部门越来越重视行政执法工作， 在转变行政执法观念、清理行政执法队伍、提高行政执法人员 素质、规范行政执法程序和改
4、进行政执法作风等方面做了大量 工作，取得了初步成效。但是，行政执法还很不适应全面推进 第 3 页 依法行政的要求，存在不少体制性、深层次的问题和弊端，群 众反映强烈，主要表现是： （一）有的行政执法部门违反法律法规，随意创设权力， 行政执法依据比较混乱。行政机关和执法人员特别是基层行政 机关和执法人员，贯彻执行着从上面发下来的各种各样名目繁 多的行 zd 律规范，在这些规定、文件当中，有的与现行法律法 规相抵触，有的相互间造成法律问冲突。 （二）行政执法主体过多过滥，职能重复交叉，多头执法、 多层执法、执法扰民现象比较普遍。如对个体商贩在街头摆摊 设点的行为，工商、税务、市容和卫生等多家行政执
5、法单位都 有管辖权，其负面效应呈现最为直接，民怨较大，社会关注较 多。 （三）行政执法中重实体，轻程序；重结果，轻过程。轻 视程序、恣意行政成为一种流弊，一种通病，行政执法人员不 善于、不愿意按照法定程序行事，不严格遵守行政执法的步骤、 方式、时限和顺序的规定，在行政诉讼中，因程序不当引起行 政机关败诉的案件占到相当大的比重。 （四）行政执法观念滞后，一些地方和部门片面强调管理， 忽视服务，甚至出现从执法为名任意侵犯公民的合法权益。长 期以来舆论曝光的粗暴执法、野蛮执法、执法犯法事件与执法 者观念陷入误区不无关系。某些执法者认为，法律是管老百姓 的，执法就是用法律对付老百姓，执法者具有管人的权
6、力，而 第 4 页 老百姓只有接受管理的义务。此种现象在基层显得尤为明显。 （五）执法人员的素质参差不齐，行政执法的质量和效率 不高。目前执法队伍素质的现状不容乐观，如有的以权谋私， 中饱私囊；有的贪赃枉法，徇私舞弊；有的在地方、部门聘用 合同工、临时工从事执法工作，导致执法人员的整体素质下降， 影响了政府的形象。 二、行政执法问题形成的原因 存在上述问题的原因，有历史背景，也有现实基础，归纳 起来主要存在以下几个方面： （一）片面注重法的制定，忽略了法的清理 我国已经加入 WTO，要建立和完善社会主义市场经济，必 须建立一套既适用 WTO 规则，又符合社会主义市场经济需要的 法律体系。为完成
7、 20XX 年建设有中国特色社会主义法律体系的 目标，我国围绕经济、社会发展中的突出问题，相继制定颁布 了许多调整政治、经济秩序、保障公民合法权益的法律，其他 一些重要法律也正在酝酿起草过程中，立法工作取得了很大的 成绩，立法质量不断有所提高。但与此同时，对现有法律的清 理工作却重视不够，随着新法的颁布实施，该修改的法律，该 废止的法律没有得到及时的清理，法律的立、改、废工作不能 较好地协调统一起来，客观上造成行政执法依据混乱， “依法打 架”的情况大量存在。例如，1996 年 3 月 17 日我国通过了 中华人民共和国行政处罚法 ，国务院专门发布通知要求，现 第 5 页 行许多规章都要依照行
8、政处罚法的规定予以修改或者废止，许 多规范性文件设定的行政处罚本应都要失去法律效力，但直到 现在，现实效果还是差强人意，如轰动全国的孙志刚被伤害致 死案就充分暴露出此方面的问题，实施了 21 年的城市流浪乞 讨人员收容遣送办法也才被因此被废止。 （二）行政组织法律制度不健全，行政组织职权划分不清 在行政组织制度方面，行政组织法律法规极不健全，许多 方面无法可依，现有的国务院组织法以及地方各级人民 代表大会和地方各级人民政府组织法存在许多不足，缺乏统 一界定、统一规范、统一标准，非合理性的因素较多，难以适 应新时期行政管理工作法治化的需要。同时行政组织的行政职 权，主要由宪法和组织法以概括性和原
9、则性规定的方式来确定， 导致长期以来行政组织内部职权划分不清、执法机构林立、多 卡执法、多层执法、职权交叉重叠、机构和人员膨胀的现象十 分突出，社会管理的空白点也依然存在，因此有必要通过制定 有关的权力分配法予以明确。这里的权力分配既包括纵向的中 央与地方权力分配，也包括横向的各行政机构之间的合理分配。 目前，我国在行政权的分配上基本处于无法可依的状态，无论 是中央与地方的权力分配还是各行政机构之间的合理分工，都 不是靠法律来推行和保障的，现行行政组织的职能分工及权力 分配主要采取的是“三定” （定职能、定机构、定人员）原则， 但三定方案仅系国务院的决定，而且是自下而上产生的，缺乏 第 6 页
10、 对行政事务的全面分解、归责，因而各部门之间的职能、权限 冲突比较严重。 （三）行政程序法治化滞后，执法程序制度不够完善 与国外发达国家相比，我国在行政程序法治方面是明显滞 后的，当前我国尚缺乏一部完整的行政程序法法典，仅有的行 政程序规定散见于各个法律、法规、规章中，只有少数几个执 法领域有较为完善的程序规定，如行政处罚领域。程序的缺乏 除了理论研究的不成熟外，最主要的原因还是程序意识的淡化， 过分强调实体的法治，忽视了程序的法治。程序的缺位是目前 法律实施状况差的主要原因，而推进依法行政最有效、最直接、 阻力最小的途径莫过于通过程序公正实现实体公正。程序正义 是实体正义的保障，没有程序的公
11、正、实体的公正就很难达到 真正的成效，程序正义甚至是第一要义。著名的“蛋糕法则” 琢磨起来颇受启发：有一位母亲给自己的两个儿子买了一块蛋 糕，在分吃的时候，这位母亲要求先切的人不能先拿，先拿的 人不能先切，结果切的人非常慎重地把两块蛋糕切得一样大， 这一事例充分说明了程序在依法行政过程中的重要作用。 （四）人治思想根深蒂固，义务本位、管理本位并存 我国封建社会的历史比较长，人们长期受制于封建专制的 统治、人治传统、法律工具论思想在人们的心目和行为方式中 具有极为深厚的影响，甚至在新中国建国以后的计划经济时期， 这种思想在国家政治、社会生活中还占有相当重要的位置，直 第 7 页 到党的十五大提出
12、“依法治国，建设社会主义法治国家”的基 本治国方略以后，科学的法制观念才逐步进入成熟期。封建社 会的人身依附关系和身份等级关系，使得义务本位和管理本位 并存，多数人履行无权利的义务与少数人享有无义务的权利并 存， “刑不上大夫，礼不下庶民”就是一种客观而真实的写照。 这在人们头脑中积淀为错误的权利义务观，至今仍深深影响着 现代人，重管理轻服务，重义务轻权利，表露出义务本位、管 理本位的倾向。曾见过这样一则事例，从侧面说明了我国执法 人员尤其是领导者公仆意识、服务意识的薄弱。中国的一个城 市要与美国的雷德蒙市建立友好城市，电视直播了两位城市市 长的谈话，交谈进行得相当融洽，最后中国市长礼貌性地向
13、美 国市长提出访问邀请，美国市长此时却诉起了苦衷，他说他想 动用纳税人的一分钱都要经过财政预算，财政肯定不会批准这 次出访的费用，要想来中国只能自己掏腰包。此时中国市长显 得很大方，表示往返机票和食宿都由中方来解决，美国市长听 后异常高兴。这一事例留给人们的反思较多，雷德蒙市是美国 许多大公司包括微软公司在内的所在地，城市经济要比中国城 市富裕得多，却知道不能随便使用纳税人的一分钱，而中国城 市慷慨的背后又是什么呢？ （五）执法条件落后，执法人员素质不高 行政执法归根到底是由执法人员利用一定的物质条件来完 成的，考核其完成效果的好坏，可以说主要取决于执法人员素 第 8 页 质的高低。但从目前执
14、法的实际情况来看，物的因素和人的因 素都不尽人意。首先，执法条件有很大的局限性。有的执法机 构人员不足，难以完成日益繁重的执法任务，雇用非公务员执 法的情况比比皆是，有的执法机关经费紧缺，执法人员的工资 都不能如期发放，办案经费不能保障。有的执法机关办公条件 落后，不能采用先进设备办理业务，难以满足办案要求。其次， 执法人员的职业道德水平不高，到执法机关办事常遇到“门难 进、脸难看、话难听、事难办”的现象。有的执法人员素质低 下，贪图享乐，吃请受贿，成了金钱和人情的俘虏，为一些违 法者逃脱法律的制裁；最后，执法人员的业务素质与市场经济 的要求相差甚远，部分执法人员文化程度不高，全日制大专院 校
15、毕业的人员只占少数。执法队伍的知识结构不合理，执法人 员懂法律、懂经济、懂外语的人不多，三者兼而有之的就更少。 随着经济的发展，科技的进步，违法犯罪手段也更加先进和隐 蔽，而执法人员的业务能力还远没有跟上时代发展的需要等等。 三、规范行政执法的对策 （一）确保立法质量，加大对现有法律的清理 一是要按照法律优先、法律保留的原则，修改、废止不适 应现实需要的行政执法依据。在已有法律规定的情况下，任何 其它法律规范，包括行 zd 规、地方性法规和规章，都不得与法 律相抵触，凡有抵触，都以法律为准；属宪法、法律规定的， 第 9 页 只能由法律规定的事项，或者只能由法律规定，或者必须在法 律明确授权的情
16、况下，行政机关才有权作出决定。为此，中央 办公厅、国务院办公厅结合我国政府在加入 WTO 议定书中的承 诺，已于 20XX 年 9 月发出通知，对地方性法规、地方政府规章 和地方制定的其他政策措施的清理作了部署，清理工作要制度 化、经常化，该修改的及时修改，该废止的及时废止。目前， 各地方正在抓紧进行这项清理工作，修改后的地方性法规、地 方政府规章和地方制定的其他政策措施以及以前没有公开但仍 需执行的政策措施，都要及时在地方或官方刊物上公布。 二是要规定裁决机制，进一步确立解决法律规范冲突的机 制。法律规范之间发生冲突，无法按照适用规则进行适用时， 由有关部门对如何适用作出决定。同时规定法律规
17、范的备案、 审查、改变和撤销制度，加强对法律规范的监督，消除行政执 法规范之间的冲突，从源头上、制度上解决“依法打架”的问 题，切实维护社会主义法制的统一。 （二）构建完善的行政组织法律制度，强化行政组织职权 的合理分工、分配。 一是严格按照职权法定原则，清理和规范行政执法主体。 行政机关，法律、法规授权的组织，行政机关依法委托执法的 单位构成了行政执法的主体，对前两类主体，要根据宪法和行 政组织法的要求，从组织要件和法律要件两个方面考察是否符 合行政主体资格，对后类主体，行政机关应加以严格的规范和 第 10 页 监督。行政职权的创设和存在都必须严格依照法律的规定。另 外，行政执法主体在行使职
18、权时，应该力求做到：一不越位， 不能擅自超越法定权限，不能再管自己不该管、管不了、管不 好的事；二不缺位，不随意推诿、放弃法定职责，该自己管的 事就把它管住、管好；三不错位，不能既当“裁判员” ，又当 “运动员” ；四不扰民，该由自己管的事只能把它管住、管好， 办事手续越简便、越透明越好。 二是科学合理划分中央与地方，政府与部门，部门与部门， 同一部门不同层次间的职责权限。我国行政执法主体间的权力 分配及相互关系主要由宪法和行政组织法加以规定，由于它们 的规定原则性比较强，因此有必要通过制定有关的权力分配法 予以明确，核心是行政事权和具体权限的划分。上述关系可以 简单地概括为两类：一类是中央与
19、地方的纵向关系；一类是政 府各部门的横向关系，通过制定一部统一周详的权力分配法， 对这两种关系加以科学合理的设定和规范，会从根本上解决执 法主体职能重复交叉的实际问题。 三是相对集中行政执法权。在行政处罚领域，继续扩大相 对集中处罚权的试点，适度压缩行政执法部门的规模与数量， 即适应市场经济发展与社会经济协调运行的客观要求，将那些 不合要求的或者多余的行政执法部门逐渐合并或取消。当前， 比较现实的选择就是实行行政执法相对集中，在条件成熟的地 方可逐步成立行政执法局，将原来八个行政机关享有的管理占 第 11 页 道经营等方面的权限交由一家统一行使，实行统一执法、执罚 与执收两条线，从而更好地维护
20、管理相对人的利益。在行政许 可领域，利用中华人民共和国行政许可法20XX 年 8 月 27 日十届人大四次会议已经通过和 20XX 年 7 月 1 日已开始实施的 有利契机，在各地倡导设立办事大厅、办证大厅、一个窗口对 外，一站式服务、网上办理等新的许可方式，从而充分体现以 人为本的精神，实现便民的原则。 （三）把行政程序纳入法治建设的轨道，严格按照程序办 事。 我国应抓紧时间制定出台行政程序法 ，通过程序的公正 透明，最大程度地消解和纠正实体中存在的问题，保障依法行 政各项目标的实现，可以说程序的公正能够以最小的转型成本 获得最大的社会效益。行政程序法治化为行政权力的合法运行 规定了法定程序
21、，这种法定程序是具体化的，并具有实际内容 和操作形式的义务，它意味着行政主体必须，只能、不得如何 去做，否则须由其承担某种否定性法律后果，程序的不当同样 会引起行政条件的败诉。行政执法主体要严格按照程序办事， 在执法过程中应力求做到：任何行政机关及其工作人员在作出 影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行 政决定过程中应当平等对待行政管理相对人；与相对人存在利 害关系时应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给 予陈述和申辩的机会。 第 12 页 （四）革除义务本位、管理本位的思想，确立执政为民的 法律观念 行政机关及其工作人员应结合“三个代表”重要思想的学 习，牢牢把握“立
22、党为公、执政为民”的精神实质，与义务本 位、管理本位的思想彻底决裂，确立正确的、科学的权利义务 观。不得在行政执法中利用手中的权力剥夺群众的权利，而只 让他们无条件地履行义务；必须明白自己依法对国家、社会和 他人负有什么样的义务，忠实地执行自己的法定义务，全心全 意为人民服务。同时政府与人民关系的理论应该在每个人头脑 中打下深深的烙印：政府的权力于人民，于人民通过人民代表 大会制定的法律，政府是执行人民意志的机关；行政机关工作 人员是人民的公仆，决不能凌驾于人民之上做官当老爷；政府 的任务是进一步提高人民的物质和文化利益，保护公民的基本 权利，未经授权，不能设定和实施任何剥夺或限制公民权利的
23、行为。同时，要在不断完善法律援助的基础上，进一步推行行 政执法公开，将执法项目、执法依据、执法程序、执法结果逐 一面向行政相对人、面向广大群众、面向全社会公开，实行公 开、透明执法，让每一位行政相对人尽可能摆脱“民不与官斗” 的负面心理，自觉维权，依法争权。也促使每个行政执法主体 严格依法办事，做到羁束裁量合法、自由裁量合度，从而使行 政相对人利益得到合理维护。 （五）加强执法队伍建设，提高行政执法水平 第 13 页 一是加强执法人员的思想政治教育。执法队伍的素质高低， 执法水平的低劣，是关系到法律能否落实的关键环节，要采取 多种手段和途径，提高执法人员的水平。要以邓小平理论和 “三个代表”重
24、要思想为指导，培养热爱党、热爱祖国、热爱 社会主义、热爱人民的执法人员，树立廉洁奉公、不徇私情、 秉公办事的良好品质。从而使行政执法人员始终具备为人民服 务的精神和权利至上的意识，真正做到廉洁自律，克己奉公。 二是提高执法人员的业务素质。要加强法律学科教育，各 级公务员培训施教机构要努力承担起法律基本知识、依法行政 方面的培训任务，坚持贯彻理论联系实际，学用一致、按需施 教、讲求实效的原则，从而使行政人员具备过硬的业务素质， 熟知行政执法活动的相关法律规定，不仅清楚自己的权力，更 应清楚执法的程序和责任，并严格遵守之。同时要适当提高执 法人员的待遇，以吸引优秀大学生从事执法工作。要把住执法 人
25、员的进口关，进行定期考核，考核不合格的，坚决调离执法 机关。 三是建立健全内部责任机制，提高执法人员的素质和责任 意识。建立个人执法档案，将奖励、处罚情况详细载案入档， 作为晋级增资、提拔重用的考核依据，要建立错案追究制度， 对当事人进行党纪国法的严肃处理，决不姑息。从行政机关的 角度讲，应建立和完善行政执法责任制，使行政执法活动与具 体的执行人直接联系，谁实施，谁负责。在行政执法活动出现 第 14 页 问题时，行政主体在对外承担责任后，有权对具体的执行人进 行追究，做出内部处理，以监督执法队伍，保证行政执法活动 的合法、合理进行。行政主体同时还应将自己的工作程序、岗 位分工等责任制的具体情况
26、对外公开，特别要在行政执法活动 中向相对方提供意见反馈渠道，如意见箱、举报电话、负责人 会见日等，以接受各方面的监督。 古人云：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。改革 开放二十多年来，我们制定了大量的法律法规，立法成果有目 共睹，但执法问题着实令人担忧，很多法律至今仍然停留在书 本上、理论上，尚未转化为人们共同的生活准则，因此，执法 问题成为中国法治化面临的最大难题，其中行政执法问题尤显 突出和重要。但是只要我们始终坚持依法治国的方略，按照 “三个代表”的思想要求，树立科学的发展观，与时俱进，开 拓进取，不回避问题并着力解决问题，从各个方面严格规范行 政执法，切实将依法行政落到实处，社会主义法治国家的目标 就一定能够实现。 *