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1、第 1 页 赴美学习城市规划的思考浅谈城市规划的公众参与 特征码 YJVlgrOQBbmpePDLXAhV * 浅谈城市规划的公众参与 赴美学习城市规划的思考 目前，我国城市规划仍停留在封闭状态，承袭了计划经济 体制下政府包揽社会生活的一切方面的传统管理模式，缺乏一 个公众参与的机制。大部分领导和规划师只是在理论上承认公 众参与的重要性，但并没有把公众参与上升到城市规划决策以 至一切决策的最初出发点和最终目的高度上来，绝大多数的规 划决策由城市的主要领导人立项定案，使公众难以关心和支持 城市规划与建设。尽管当前城市规划过程已有一定程度的公众 参与，但仅是一种事后的、被动的参与，是初级阶段的参与
2、。 然而在美国，公众参与城市规划理论与实践经过数年的发展已 倾于成熟，对我们探索适合我国国情的城市规划公众参与模式 具有重要启示。 一、公众参与城市规划的重要性和必要性 第 2 页 城市规划的目标，是城市的建设与发展达到经济发展、社 会进步、环境优化的协调统一和最佳结合，使城市沿着可持续 发展的道路健康迈进。城市规划的着眼点，应该是城市广大居 民与自然的和谐，人们充分享受城市发展带来的文明和优美环 境。城市规划的前瞻性、广泛性、空间性、系统性、科学性、 可操作性很强，涉及各行各业、千家万户的切身利益，以及经 济、文化、社会的协调发展。因此，必须认真贯彻“三个代表” 重要思想，举全社会之力，紧紧
3、依靠广大人民群众，坚持以人 为本， “情为民所系，利为民所谋” ，真正让人民群众在城市规 划工作中当家作主，做到政府引导与专家指导相结合；专家参 与与公众参与相结合；政府管理与社区管理，专业管理与群众 管理相结合，让公众参与城市规划工作的全过程。 1、公众参与是构建节约型社会的需要。加快建设节约型社 会是党中央、国务院从全局和战略的高度出发作出的一项重大 决策。在实际生活中，一提到建立节约型社会，往往就会让人 联想到节约用水、用纸、用电、用煤、用地等显性节约，却忽 视了城市规划这一隐性节约。城市规划是一定时期城市发展的 蓝图和总纲领，是城市各项建设和管理的“龙头” ，是保证城市 土地空间和空间
4、资源得以合理利用和城市各项建设得以合理安 排的前提和基础，因此从这个意义上讲，城市规则的决策是历 史性决策，城市规划的贡献是历史性的贡献，城市规划的遗憾 第 3 页 和错误则是历史性的遗憾和错误，造成的巨大浪费几乎是不可 弥补的。建立节约型社会应当首先从城市规划做起，规划上的 浪费是最大的浪费，规划上的节约是最大的节约。 2、公众参与是城市功能变化的必然要求。城市的早期功能 定位是“居住机器”的聚会场所，它向公众提供生产生活的空 间。显然这种功能所要求的城市管理和规划，只是建筑物和道 路等的设计和布局，空间要素是城市管理关注的焦点。随着实 践的发展和理论的进步，人们认识到城市不只是为公众提供居
5、 所的物质空间，它还是公众个体感情归属的精神空间。新的城 市功能定位要求城市管理必须考虑人、空间和时间这三大要素。 城市的现代化功能要求对城市的时空使用方式的管理，必须以 给公众带来情感的乐趣为出发点。城市功能的变化表明，只有 公众才是城市生活的主体，因此， “只有公众生活的熟悉的空间 才是城市管理的真正基础” ，也正是在这种意义上，城市功能的 变化要求公众参与城市管理。 3、公众参与是城市管理具有科学性的必然要求。目前我国 大多数城市管理体制，仍是一种自上而下的集权管理体制，实 行的是一套封闭式的审批模式。以城市规划为例，城市规划编 制，一般是由城市政府或者规划管理部门委托规划设计部门编 制
6、。对于规划的审批也是由规划管理部门提设计要求，建筑部 第 4 页 门做方案，交规划管理部门初审，最后由分管城市建设的副市 长审定并付诸实施。这种规划编制、审批程序方法表面上看来 无可非议，但从规划的编制到实施，自始至终仅是少数几个规 划设计人员和政府领导的事，使得城市规划的科学性难以体现。 少数几个规划师作为技术权威编制，某种程度上对城市未来的 发展具有“生杀予夺”的权力。但城市规划毕竟涉及技术、行 政、经济、社会等多个学科，涉及多部门、多主体的认可和协 作，即使仅就规划技术而言，也涵盖了规划理论、工程技术、 空间美学等内容。任何规划师竭尽毕生精力，也不可能成为规 划全才、通才，受专业和社会角
7、色局限，编制规划的规划师团 体也无法客观独立地处理好影响规划的方方面面的复杂因素。 因此应吸引多学科专家、多层次多部门人士参与规划，为规划 献计献策，集思广益，避免规划脱离实际而造成的判断失误， 使规划结果更为科学和合理。国家建设部颁布，4 月 1 日正式 实施的城市规划编制办法就明确规定，城市规划是保障公 共安全和公众利益的重要公共政策之一，编制城市规划，应当 坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的 原则，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活。 4、公众参与是保障公众利益实现的有效途径。公众是城市 管理最直接的受益者。把城市建设、管理好，其根本目的是改 第 5 页
8、 善人们工作、学习、生活环境，提高人们的生活质量。公众作 为城市管理的“用户” ，就要求管理以人为本，创造美好的生活 空间，必然对其“产品”的质量最为关心，在这一“产品”的 生产过程中，公众就会自发地进行质量把关，严格要求。近年 来在城市建设中，开发和投资的多元化已形成气候，打破原来 由政府统包统揽的格局，而在旧城改造、道路两侧土地出让等 方面，广大公众最为关心。在实际运作过程中，从开发商角度 来讲，尽可能增大开发强度，甚至常以牺牲大多数公众利益为 代价，以求得开发利润的最大化。这里除城市政府有严格政策 和法规对开发商的行为加以规范外，公众也会自发地关心城市 的规划建设，他们从公众利益出发，对
9、建筑物退让“红线” 、造 型、色彩、绿化、建筑、小品、环卫及配套设施都很关注，要 求政府和执法部门尽可能对开发地段按详细规划要求实施。因 此，公众是保证城市建设按规划要求进行以保障公众利益实现 的最可靠的捍卫者和监督者。 5、公众参与是一种新的管理理念。在当前公共管理学界广 泛研究的新公共管理理论认为，国家的治理是一个上下互动的 管理过程。它主要通过合作、协商、伙伴关系确立认同和共同 的目标等方式实施对公共事务的管理。公众的价值观念多元化， 需求多元化、民主素质提高和民主意识、参与意识增强对政府 提出了新的要求，并且随着行政许可法的实施，还权于民 第 6 页 的观念更加深入人心，政府必须更加灵
10、活、更加高效，具有较 强的应变力和创造力，对公众的要求更具有响应力，更多地使 公众参与管理。它要求政府官员及其他公共部门服务人员由 “官僚”转变为“管理者” ，由传统的“行政”向“管理”和 “治理”转变，提倡顾客导向，政府提供回应性服务，满足公 众（顾客）的要求和愿望，提高服务质量，改善政府与社会的 关系。作为管理公共事务的政府应具有回应性，它的基本意义 就是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和 负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期 地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。公众参与 恰如其分地阐释了这种新的管理理念。 公众参与实际上是国家的权力向社会的回归
11、，公众参与的 过程就是一个还政于民的过程。正如托马斯杰弗逊所说： “我不相信世上有比把权力放在人民手上更安全的作法。如果 我们认为人民没有足够的智慧去行使这权力，解决的办法不是 把权力拿走，而是开启他们。 ”公众参与城市管理强调公众对管 理过程的决策、实施和监督，体现了政府和公众之间的良好合 作。公众参与作为一种新的管理理念，将促使城市管理由上而 下逐步向自下而上的转变，最终达到两种形式的平衡。 二、可借鉴的美国城市规划公众参与 第 7 页 在美国，城市规划不是政府或设计师单独的工作，而是经 由公众各方的共同努力以实现城市发展的重要事业，公众参与 是政府决策的重要步骤，并贯穿在城市规划的全过程
12、中。公众 参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况 下采取的一种协调对策，它强调公众(市民)对城市规划编制管 理过程的参与。它起源于美国、加拿大，最初是为了宣泄市民 的“不满”情绪，以稳定民心，保持社会安定，而后上升到寻 求公众政策，城市规划制定、决策、管理民主化的高度。 美国城市规划中公众参与的行为，缘于联邦政府要求市民 参与政府对地方项目投资经费开支的决策。为了保证公众参与 的力度，联邦政府将公众参与的程度作为投资的重要依据，并 制定了相应的法规。从 1956 年的联邦高速公路法案，到 70 年 代的环境法规，再到 90 年代的新联邦交通法，对公众参与城市 规划的程度、内容进
13、行了不断深化。 在美国的城市规划体系中，非常重视规划师的联络作用， 强调在规划的不同阶段应该确定公众参与的不同方式。美国城 市规划分为十个阶段，依次为社区价值评价、目标确定、数据 收集、准则设计、方案比较、方案优选、规划细节设计执行、 规划修批、贯彻完成和信息反馈。不同规划阶段公众参与的作 第 8 页 用是不同的，一般认为市民在社区价值评价、目标确定、方案 优选、规划修批和反馈中起主要角色作用，而在其它阶段起促 进或支持作用。美国公众参与规划的方式多种多样，常见的有 问题研究会、邻里规划会议和机动小组等，而在市民起主要角 色作用的规划阶段，主要是公众会议，多以公众评议和公众听 证会展开。规划方
14、案在公众听证会进行公众意见听证，对规划 方案中意见分歧很大的问题，将责成规划编制部门对其进行修 改，并留交下一次听证会继续讨论。最终的规划方案交由城市 规划委员会、城市议会规划委员会审阅表明态度，再由议会全 会对其审查表决，规划方案需获三分之二以上的赞成票方能通 过。在审查审批阶段，亦同时伴有公众会议。 例如：美国规则修建一条高速公路，由城市规划委员会、 市议会、公众会议和听证会等组成规划决策实体，由特别小组、 机动小组、企业团体和居民顾问委员会等通过问题研究会、邻 里会议、听证会和比赛模拟等方式进行参与，规划师起着激发 公众参与、选择合适的参与方式、公众教育和协调各方的利益 等作用， 高速公
15、路法则作为规划过程中的法律保障。最后在 规划执行中，由公众听证会和法院等作为成监督实体。整个规 划从决策到编制实施严格依照法定程序，不会因为城市领导个 人的喜好或党政的换届选举或某一集团的利益而受到影响，从 而充分体现了最广大市民的根本愿意和切身利益。再如：美国 第 9 页 城市规划法规定，在进行城市规划和建设之前必须征求市民意 见。大型城市基础设施建设项目必须先做一个方案，表明性质 和工程造价，在新闻媒体上公布，让公众发表意见，并备有替 代方案。申报重要建设工程和开发区的项目需附有供公众查询 的有关环境、社会、经济利害冲突报告，建设许可文件必须张 贴公布。为了在城市规划中体现多数人的意志和利
16、益，公众可 以自发成立协会，派驻代表参与监督城市规划工作。个人、企 业和协会对政府有关规划工作的决定持有异议时，可向行政法 官起诉，并且不需要付费。 概括起来，美国城市规划公众参与具有以下特点。第一， 公众参与具有法律保障。法律明确规定城市规划过程中要有公 众的参与，没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上 级主管部门审批的。规划如果被公众反对，就必须修改。第二， 参与方式多样。美国公众参与城市规划的方式是多种多样的， 如各种手册、会议和展览会等等，从而使公众全面、彻底地参 与到规划当中。第三，公众参与面广、程度深。美国的公众参 与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与，而是市民的普 遍参
17、与。公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在 规划的审批和执行阶段。尤其是在其执行阶段，公众可以对不 合规划要求的行为向法院或仲裁监督机构进行申诉。 第 10 页 三、我国城市规划中公众参与的现状分析 我国的城市规划已在公众参与方面取得了一定进展。深圳、 上海、天津等一些城市率先做出了有益的尝试。但总的来说， 城市规划的“公众参与”基本上还是处于决策已经批准后的实 施阶段的参与，即属于较低层次的参与。我国公众参与城市规 划就目前而言仍存在着许多不足，主要表现在以下几个方面： 1、公众参与群众参与积极性不高。城市群众的公众参与活 动，由于受市民自身环境、利益、性别、年龄、职业等条件的 限制
18、，除了一部分政府官员、专业人士和知识分子以外，其他 群众的参与热情不高。尤其是外来人口，由于对当地的地理环 境、历史文脉、文化景观不那么熟悉，感觉无从参与，参与少。 公众参与活动尚处于起步阶段，普通市民规划法律意识淡薄， 认为只要不涉及自身眼前利益，不管城市规划如何决策、编制、 实施，都是事不关己。 2、公众参与规划普遍性不足。城市管理的目的是体现市民 意识，并为市民服务。从这个意义上讲，公众是城市管理的主 体，他们必须参与城市规划工作的全过程。但由于诸多的原因， 当前城市规划中的公众参与只是少数城市的“创新之举” ，大多 数城市规划的各项内容几乎与公众分离，常常成为极少数技术 第 11 页
19、专家和领导封闭式自我意志的充分表现。这种封闭式、内向型 的城市管理工作方式客观上造成规划不能同公众对话，这样， 公众连规划是什么都不知晓，更谈不上主动参与规划了。同时， 现有的公众参与技术手段有限，涉及面不广，再加上多数市民 抱着多一事不如少一事的观念，对事关每一个公民甚至子孙后 代发展的规划大事熟视无睹、漠不关心，最后对规划决策产生 影响的只是少部分人，这与真正意义上的公众参与还有相当大 的距离。当然造成这种公众参与城市规划普遍性不足除以上原 因外，也与政府管理部门的工作不到位、轻视公众的作用分不 开。政府官员片面认为城市建设资金是由上级划拨或自筹的， 政府如何建设体现其“宏伟政绩”的工程、
20、向上级交代、向上 级负责是第一位的，而把真正的城市主人公众放在了第二 位。 3、公众参与法律制度缺陷。依据中华人民共和国宪法 的有关规定，人民依照法律规定有权通过各种途径和形式，管 理国家事务。城市管理作为政府的公共行政职能，涉及城乡居 民的日常生活和切身利益，公众参与城市规划决策的制定、实 施和监督应该得到法律保障。但由于现行的法规中缺乏将公众 参与纳入具体的城市规划方案编制审批、规划申请以及违章建 设监督的程序中，公众参与规划在程序上的缺乏造成参与的随 意性。 中华人民共和国规划法第 28 条明文规定的仅仅是 第 12 页 “城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。 ”也即批准后的 参与，
21、属于较低层次的参与。最近实施的城市规划编制办法 也仅仅规定的公众参与这一基本原则。至今为止，我国还没有 一部从规划决策到编制到审批到实施到监督的公众参与的法律 法规和实施细则。因此，公众在获取政府有关规划信息、获取 有关规划申请的情况和表达意见等方面没有明确和畅通的制度 渠道，因此在规划方案与市民意愿相冲突、规划实施遇阻时， 不愿满足于“象征性参与”的城市居民为表达自己对规划建设 意见时，常常会临时自发地组织起来，到规划管理部门寻求 “说法” 。这在实际上成为市民要求参与与自身利益密切相关的 规划决策的主要形式。这种参与形式的弊病是具有临时突发性， 往往干扰管理部门的正常工作秩序，不利于问题的
22、解决，有时 还伴随发生违反国家法律的行为。这种现象充分表明政府为市 民参与城市管理建立的制度渠道不能满足市民的需求。 4、公众参与管理效果欠佳。通过公众参与活动，规划部门 从市民中采纳了不少真知灼见，但是尚缺乏连续性和互动性。 在公众参与过程中，参与反馈再参与的机制没有形成，一 方面规划部门没有采取相应的措施向市民反馈其意见与建议是 否被采纳；对建议已被采纳的市民，规划部门也没有对其作出 适当的奖励，鼓励激发其再参与；另一方面市民几乎没有比较 正式的再参与机会，并且在自己利益被损害忍无可忍时到规划 第 13 页 局上访，而这种上访与再参与达到的效果相差甚远。公众参与 缺乏连续性和互动性，参与采
23、取问卷调查的形式，几乎是一个 单向过程，参与也似乎成为一种变相的“收集资料” ，而这些资 料在实际规划中所占的分量又微乎其微。公众参与没有贯穿城 市规划与管理的整个过程，而仅是集中在方案出来以后，或者 某些违章建筑已建成之后。 四、建设有中国特色的城市规划公众参与模式 1、城市规划公众参与的主体。 我国城市规划的公众参与涉及到四种主体，即普通市民、 利益团体、规划人员和政府官员。普通市民是具有不同价值观 和目的的群体，他们中许多人不但难以考虑与其不直接有关而 又高度概括的目标，而且很难想象超越直接经验范围以外的远 期景象；利益团体对各种信息掌握得较多，对规划决策的潜在 影响也能够做出技术性的判
24、断，但是他们为了实现自身利益往 往不会考虑由此带来的对外部经济的影响；规划人员是从技术 角度按照规划的原则、规范和标准，对城市的各种利益、需求 和问题进行分析、比较、论证，运用各种技术手段提出解决问 题的综合方案供政府和业主的决策和选择；政府官员是决策者， 他们确定规划目标、选择规划方案、落实建设资金、组织施工 第 14 页 队伍，通过财政、税收、行政手段去平衡各种集团的矛盾。 普通市民：维护权益，减少纠纷。对于一般市民而言，他 们更愿意参加与其利益直接相关的规划活动，如在社区改造中 防止后来开发的项目对其现有居住条件带来不利影响，如阻隔 视线、遮挡阳光、噪声侵扰、强占绿地等。当然，如能够改善
25、 其居住环境市民更欢迎。市民参与的目的是为了保证规划的决 定与他们价值和目的一致，使他们的既得利益不受侵犯从而减 少规划实施时的障碍。然而,市民公众参与对抽象的、概括的、 远期的规划问题效果不佳，所以在组织市民参与时，规划技术 人员必须给予充分的知识准备和正确引导。 利益团体：干预规划，谋求寻租。利益团体参与规划则更 多的是为了寻租行为，即以开发投资为筹码，改变甚至操纵规 划以谋求超额利润。财力雄厚的大地产商抓住城市建设资金短 缺这一弱点，经常漫天要价、为所欲为，极大地损害了城市规 划的尊严、危害了城市的整体利益。在决策中应该正确区分 “公意”与“众意” ，千万不要被小集体利益所蒙蔽。 规划人
26、员：界定目标，维护尊严。社会分层导致规划技术 人员很难正确、全面地了解公众的需求和价值观。对于规划人 员而言，通过公众参与来判别、选择发展中所面临的问题，预 测、展望发展中将遇到的问题，为科学地界定规划目标提供必 要的依据。但是，也不排除规划人员利用市民参与来抵制政府 第 15 页 的行政干预，以保护自己的规划理想、维护规划学科的尊严。 政府官员：交流信息，沟通百姓。对于政府而言，通过公 众参与既可以使政府与公众之间保持畅通的信息渠道，增加市 民的信任，又能倾听群众反馈的信息，使决策更趋公正、合理。 随着社会主义民主制度的不断完善，这种形式的公众参与会更 加普及。当前在编制城市总体规划过程中举
27、办总体规划方案的 展览和展示以征求社会各界的意见，其作用就在于通过公开政 府决策、征求公众意见以达到交流信息、沟通百姓的目的。 2、城市规划公众参与的三个阶段。 美国公众参与城市规划的成功经验值得我们学习借鉴，但 不能照搬照抄，毕竟我国公众参与的条件与美国不同。首先是 长期的中央集权思想根深蒂固；其次是我国公众受教育水平相 对较低。因而我国城市规划公众参与的范围和深度是个逐步扩 大和增加的过程。 在目前公众参与的初期阶段，规划重点应放在规划知识的 普及和传播上，让公众、开发商和政府官员真正了解规划的实 质。公众参与的主体应以专业人士为主，尤其是高校和研究机 构的相关专业教师、研究人员和学生。他
28、们作为学者，能用比 较理性的眼光分析规划的利弊。同时注重调动媒体舆论的力量， 第 16 页 这往往能使决策者或开发商的个人利益让位。可以通过专家会 议、媒体报道等形式进行参与，参与组织主要是规划师组织的 专业人土团体、电视台等，这一阶段实际上是公众参与的萌芽 阶段。 当公众对规划有一定认识时，规划师可以尝试扩大公众参 与的范围，由公众选出社区代表，参与规划的编制和决策。规 划师组织各种座谈会、展览会，编制各种手册、目录等方便公 众参与。参与组织以社区代表委员会、专业人士团体为主，并 选择一些效果好的地区为参与立法试点，这一阶段为公众参与 的发展阶段。 第三阶段则是公众参与的成熟阶段，将公众参与
29、规划进行 立法，要求规划的审批应有规划对公众意见的处理目录。公众 参与方式多种多样，有讨论会议、图形模拟展览会等，参与的 深度也从规划的编制阶段过渡到规划决策和实施的阶段。在这 一阶段，公众参与的组织也多种多样起来，可以是社区特别小 组、居民顾问委员会等等。 3、城市规划公众参与的程序建议。 城市规划初步草案向市民公布。城市规划编制机构做 第 17 页 出编制规划的决定，必须在全市范围内公开宣布，使公众参与 开始进入规划程序中。公开宣布方式可以有以下几种：在城市 主要报纸上刊登公告，向城市住区发放通知单和宣传册。公布 的内容应该有：规划地域区位、规划项目名称、性质以及编制 规划的正式决定。 规
30、划方案形成阶段市民意愿调查。市民意愿调查所采 用向市民发放填写调查表的方式征求公众意见。对公众的意愿 运行调查和摸底。把公众的意愿带入规划草案之中，使规划方 案与公众利益一致。 规划方案及初步成果成阶段公众评议。这是市民参与 城市规划的重要阶段之一，规划方案及初步成果完成后，形成 图纸、文件，规划纲要，应吸引市民参与规划讨论。可采用现 场接待，征求意见，亦可向社会公开展示，设立意见和收集反 馈后进行取舍工作。 规划成果审查阶段公众听证会。目前规划成果审查制 度还不尽完善，既邀请专家、学者组成的评委会集中评审，又 由规划管理者来定夺，这样规划，公众的利益就会被忽视。所 以在规划成果审查阶段，应由
31、规划成果评审机构与市民或市民 代表来共同参与成果的审定，由全体城市居民来决策自己的城 第 18 页 市规划。 规划成果完成阶段公众展示会。为了极大地方便市民 了解城市规划，规划成果展示尽量采用直观易懂的形式：包括 模型、表现图、照片、详细的文字说明等。 规划实施监督阶段设置仲裁机构。除现有的城市规划 管理机构、设计研究机构、决策咨询机构外，还应设专门的城 市规划仲裁机构。通过常设的仲裁机构使公众投诉有门，避免 规划管理部门腐败。当今，城市规划已成为我国政府干预社会 发展的重要手段，城市管理者已经从消极管理城市转向积极经 营城市。这种情况下如果没有约束机制，那么“规划不如领导 一句话”的命运将在
32、所难免。城市规划仲裁机构应具备法院性 质，如果政府违法也应追究相应责任，给参与中的正当权力以 法律保护，否则，百姓会逐渐丧失参与的热情。 4、城市规划公众参与的其他措施建议。 加强公众教育。我国公众参与规划的根本问题是公众 教育问题，为了使公众在参加规划时充分发挥作用，必须设立 相应的机构，对选举出来的机构代表、工商界领导、政府官员， 应当对其组织专门的讲座，对他们系统地进行规划知识的教育。 第 19 页 规划管理部门应组织更广范围的群体进行规划学习考察。同是， 城市规划意识深入人心是个渐进的过程，为了达到此目的，必 须比过去花费更多的人力和财力。 提高规划师素质。我国城市规划过程中，规划人员
33、的 作用贯穿始终，其素质直接决定了规划质量的好坏。我国规划 人员普遍存在的问题是过于偏重物质规划和图纸设计外形，而 忽略了规划城市的社会、经济属性，忽视了规划的“公平性” ， 这使得在实际工作中产生了许多错误。因而，规划人员首先应 注重自身专业理论素质的提高。 放权规划管理。公众参与和政府分权是共生的，管理 权限下放实质上为公众参与提供了可能性，真正的公众参与在 于政府把某些原来由政府包办的社会功能下放或“交还”给社 会。在社会主义市场经济条件下，政府必须转变职能，简政放 权，把其所包揽的社会管理权归还给社会，实行 “政社分开” 。 政府只能通过规划决策、管理权力下放和立法才能保障公众参 与的
34、实施。 政务公开和透明。公开和透明是公众参与的前提条件， 城市规划管理应对社会和公众有更大的开放性，要以法的形式 赋予公民获得公务活动公开的主体权利。政府应及时公布有关 第 20 页 规划的政策、法规和管理程序，提供公众规划技术，增进公众 在城市规划的知情权、参与权和管理权，广泛吸引公众参与现 代城市管理。只有把民主决策、民主管理和民主监督等各项原 则贯彻到城市规划管理全过程中来，才能真正实现“人民城市 人民管” ，实现城市管理的现代化。 增强公众参与法律保障。随着社会主义市场经济体制 的建立和城镇化进程的加快，1990 年实施的城市规划法的 一些规定已不适应形势发展的需要，亟需修订完善。还应
35、当制 定操作性较强的公众参与城市规划全过程的具体实施细则。内 容规定在城乡规划编制中，应当充分听取公众和有关部门的意 见，健全专家咨询制度，强化规划的强制性和严肃性。城乡规 划许可要严格规划审批规则和程序，建立健全规划公示制度， 减少规划许可的自由裁量权，保证规划许可公开透明、高效便 民。切实解决任意修改规划强制性内容、随意修改规划许可条 件等以权谋私问题。 完善公众参与机制。应充分发挥人民代表大会的代议 作用，在城市总体规划送审前，应先经人民代表大会审批，由 于人民代表是由市民选举产生，他们对总体规划的审议是一种 代表性的公众参与，公众通过人民代表或政协委员对城市发展 提出建议；其次，在城市
36、规划管理部门采用专家组咨询的方式， 第 21 页 因为专家来自各行各业，所以各种不同利益的专业意见可得以 反映；第三是社区组织是公众参与发展决策的主体。目前，我 国的社区组织 (居委会) 实质上是政府在基层的延伸和代表， 还不是独立的非政府组织。从美国公众参与的历史发展来看， 一个独立于行政组织之外的、又受法律保护和支持的、由关心 城市建设的公众组成的团体其参与力度最大，代表市民的利益 最为真实。因此可改革居委会为参与城市规划管理的非行政机 构“社区参与和发展委员会” ，使其拥有一定的决策、管理 权限和法律支持，代表各个阶层公众的价值观和利益，参与政 府规划决策、管理。 五、结束语 公众参与不仅是社会公平的需要，也是经济发展的需要和 城市提高竞争力的需要。它既需要规划人员、政府、开发者和 公众等社会各利益群体的共同协调和努力，更需要从全民意识 和法制角度上保证规划的科学性和有效性。规划部门组织赴美 参观学习城市规划是一个良好的开端，让更多的人了解到先进 的规划理论和实践成果，此后可将学习的群体从政府逐步扩大 到规划人员、开发者和普通市民，除出国学习外，还可到其他 省市、区县交流学习，从而让更为广泛的公众参与到城市规划 中来，寻求建立中国式的有效公众参与方式，不断促进规划事 第 22 页 业健康发展。 *