转移深化分税制改革.docx

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1、第 1 页 转移深化分税制改革 特征码 UVNpNnyqDXqvJBBYQzfq *年开始实行的分税制改革，经过 10 年的发展，显示出仍 然存在着一些问题，最突出的就是导致了基层财政困难和地区 间差距的日益扩大。其中转移支付制度的薄弱和不规范则是导 致地区间差距拉大的因素之一。目前改革的任务，除了缓解基 层政府的收支矛盾外，更为重要的是构建一个具有自律机制的 能有效运行的基层财政体制 。 分税制导致的问题之一：基层政府财政陷入困境 1. 分税制使基层政府财源缩减，只能把筹资目光集中于农 业 分税制改革中一项重要的制度变革，就是把一些原来由地 第 2 页 方财政支配的收入划归中央政府所有，从而

2、改变了地方财政收 入的结构。在这一制度安排下，基层政府为了自身收入的稳定， 就把筹集收入的关注点由*年以前的偏向工业，部分地转向了农 业。这种行为的改变具有一定的积极意义，特别是可以减少当 时地方政府争投资、忙于上短线项目的短期化扭曲行为。 但是，规范的农业各税数量是有限的，规范的转移支付制 度尚未健全，因此难以提供基层政府正常运转所需要的资金。 特别是处于财政级次最低层的乡镇财政，在巨大的支出压力下， 为了弥补财政收支缺口，不得不在制度外采取非规范的筹资行 为，形成了“费大于税”的局面。 继之而来的农村税费改革，堵住了基层政府的乱收费渠道。 农村税费改革的宗旨是对基层政府的收入，以及征集方式

3、进行 规范，同时降低农民负担。 取消农业税政策的出台，意味着因农村税费改革已经大大 降低了的基层政府收入的进一步枯竭，使乡镇政府机关的运作 只能依靠上级的转移支付。特别是对于以农业为主的地区，取 消农业税对基层财政的影响很大。在一些以农业为主的区县， 国、地税收入所占比重很低，农业税占到当地财政收入的 1/3 以上，有些县甚至高达 70%-80%。调查显示，中西部贫困地区， 第 3 页 一些镇的地税和国税收入占其财政总收入的比重只有 5.5%。 2. 其它导致基层政府财政陷入困境的体制因素 （） 过多的财政层次导致处于分税体制末端的基层财政 收入有限。现行预算法含有一级政府一级财政的规定。*年

4、 分税制改革，基本确立了中央和各省之间分税财政体制的基本 框架，也决定了各省对下进行财力分配的资金总量。在中央与 省，省与地市，地市与县，县与乡镇的财政关系中，基本是财 力集中在上一级政府，支出放在下一级政府，这样的安排是符 合公共财政理论的成本效益原则的。但是，过多的政府级次带 来的中央与地方政府之间财政关系的复杂，导致了基层财政收 入的不稳定。一方面导致基层政府缺乏自有的主体税种，另一 方面给转移支付、特别是省以下的转移支付带来困难。 *年的分税改革，允许省以下的财政体制随地区不同而存在 差异，因此许多地区的基层财政体制是过去的财政包干制和现 行的分税制的结合。省以下，特别是县乡两级处于政

5、府级次的 末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政的缺少透明度 的转移后，尽管有专项拨款，到政府级次末端已所剩无几。 （） 基层政府职能转换导致政府资金缺口加大。在财力 第 4 页 集中的同时，按照公共财政框架的要求，基层政府职能逐步调 整，县乡财政支出更多地集中在提供教育和行政事业费、基础 设施建设等地方性公共物品开支部分。另外，省以下地方政府 还要承担额外职责，如工资调整须由地方负担的部分等。职能 范围的扩大加剧了基层政府的收支矛盾。 （） 机构臃肿、冗员过多也是乡镇财政紧张的重要原因。 虽然有关法律规定作为农村基层政府的乡镇政府，其机构不要 求与上级政府的部门进行对口设置，但对乡镇政府

6、机构设置的 审批程序没有严格规定，造成机构设置随意性大，机构和人员 不断膨胀。据国家统计局对 1030 个小城镇的调查，每个镇的机 构一般都在 30-40 个，其中镇属机构的干部人数平均为 158 名， 上级政府派出机构的干部人数为 290 名，每 40 个农民就养一个 乡镇干部。减免农业税将会使农民负担有所减轻，但如果不能 尽快解决基层政府的收入，政府机构维持不下去，农民负担还 会反弹。 分税制导致的问题之二：区域间不平等 地区差距的存在，导致基层政府收入的不平等；在转移支 付制度不规范的条件下，基层政府收入的不平等反过来又加剧 了地区间的差距。基层政府收入不平等带来的重要危害之一， 第 5

7、 页 是导致了教育、公共卫生、基础设施等公共产品供给的不平等。 资料表明，东、中、西部地区政府在义务教育投入水平上存在 严重差距，同时各省内的教育投入也存在不均衡。另有资料表 明，中国的健康不平等也是地域性的，富裕省份的平均健康结 果更好。 1. 转移支付制度存在的问题 分税制实施以来，中央财政已经具备充裕的财政自给能力， 征收的收入除了满足本级支出外，有相当一部分可以用于对地 方政府实施转移支付。虽然中央财政具备了向地方财政实施大 规模转移支付的财力基础，但直至目前为止，转移支付仍存在 很多问题： （） 均等化转移支付的总量仍然偏小。1995 年实施的 过渡期转移支付首次引入了因素分析法，利

8、用公式计算中央对 各省级政府的转移支付额度，但绝对数量十分有限。1995-1999 年分别只占当年中央补助地方支出总额（财政口径，下同）的 0.82%、1.27%、1.76%、1.81%和 1.83%。2000 年一般性转移支 付额 61.65 亿元，加上民族政策优惠转移支付额 23.8 亿元，占 全部中央财政对地方财政补助支出的 1.83%。 第 6 页 省级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足。 据统计，全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的 约 70%，但县乡财力却仅占全国地方财力的 40%。不少县乡拖欠 工资问题，不仅与其机构冗员有关，也是县乡财政困难的真实 反映。 （

9、） 转移支付结构不尽合理，专项转移支付比重较大。 虽然根据国际经验，专项转移支付对于实施中央政府特定政策 目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、 推动地方经济发展等方面，具有使用方向明确、见效快、便于 监督等特点。但是，在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情 况下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥，并带来一系 列的问题：一是在地方财力有限的情况下，一些困难地区存在 专款被挤占挪用的现象；二是要求地方政府安排配套资金，加 重了地方财政负担。三是专项转移支付的立项审批不规范，也 缺乏对资金使用的监督手段。 2. 税收政策和税收制度对地区差异的影响 （） 区域税收优惠政策。改革以来

10、业已出台的一些地区 税收优惠政策，导致企业寻求逃避税收的保护伞，投资向有优 惠政策的地区转移，形成了各地区间、各级政府间横向和纵向 第 7 页 的税收竞争。地方政府一方面积极游说中央政府出台有利于本 地区的税收优惠政策，另一方面也积极运用业已出台的税收优 惠政策吸引税收资源，不仅减少了总体的税收收入，也导致了 地区间差距的拉大。事实证明，区域税收优惠政策对地区差距 拉大的作用是明显的。 （） 税法的漏洞。现行税法存在漏洞和相互矛盾之处， 在实际工作中出现责任不清的问题，造成不同地区的税务机关 在征管方面争抢税源。如征收地问题，税收实体法中的营业税、 企业所得税、增值税和消费税的规定各执一词，各

11、地的税务机 构从自身利益出发做出征管决定，经常出现争夺税源现象。 （） 改革措施对地方税收收入的侵蚀。一些改革措施， 如支持下岗职工再就业的优惠政策、启动房地产市场的优惠政 策、支持技术创新和技术改造的优惠政策等，都会涉及营业税、 个人所得税、企业所得税等与地方收入密切相关的税种，影响 基层财政收入。 深化分税制改革的对策建议 1. 减少财政级次，解决基层财政困境 第 8 页 一般认为，基层财政体制改革应该在政府体制改革的基础 上进行。但事实上，基层财政体制的改革，也可以为未来的简 化政府级次的政体改革提供有力的前提条件和改革经验。*年的 分税财政体制改革，已经为建立规范的分级财政体制奠定了基

12、 础，目前的任务是构建一个可以有效运行，并具有自律机制的 基层财政体制，而不仅仅只是为了缓解当前的收支矛盾。 三级政府体制在国际上较为通行。不仅联邦制国家的政府 体制是三级，单一制国家中也不是单纯的两级政府。中国目前 政府体制下的分税财政体制，要求每级政府都有自己的税种和 稳定的税收收入是不可能的，从中央政府下拨的转移支付资金 到达基层政府时的数量也已经极为有限，现行预算法又不允许 地方政府发债，这些因素导致了基层政府获取稳定财政收入的 困难。一些省份针对财政级次问题进行了若干试点性改革。 （） 乡财县管：安徽省的经验。始建于上世纪 80 年代 的乡财政一直不甚完备，各地的情况也有不同。从目前

13、的收入 情况看，进行了农村税费改革，以及取消农业各税的改革后， 乡镇一级已经没有了自己的收入。从支出的角度看，原来乡镇 支出一半以上的教师工资，已经由县级政府统一发放，公共卫 生等其他支出的改革，也在进行中。从其它经济管理系统看， 金融、工商的基层己经按照经济区域设置，而不再按行政区划。 第 9 页 因此，乡镇一级的财政工作实际上已经减少了很多。由县财政 代管乡级财政是可行的。 安徽省是最早实行农村税费改革的省份，在两年前又开始 推行乡镇财政由县级财政代管，并建立了一套较为行之有效的 规章。在进行乡财县管之前，进行了并镇改革，减少了乡镇数 量。但不可否认的是，乡镇政府的职能仍然是存在的，特别是

14、 在一些交通和通讯设施较差的山区。 （） 省直管市、县财政的思路。地区一级政府原先曾规 定为省级的派出机构，近年一些省份的地市合并后，有很多市 级政府是由地区行署转化而来的，可以取消。然后，地级市、 县级市、县等，作为同级单位，都由省级财政直接管理。 在浙江、安徽等地，省和县之间的体制联系较多，市是一 种过渡的形式。浙江市和县的财政都和省财政对话，即在财政 体制上，市与县实际是“平级”的地位。但在省份，如吉林省， 则各级次的依次管理仍然很强。 在目前市县行政不同级的情况下，可以先实行财政同级的 改革。 第 10 页 （） 三级财政体制的设想。中间层次的政府，是联系中 央政府与基层政府之间的必要

15、桥梁，特别是对于大国更是如此。 但中间层次的政府级次太多必然增加交易费用，降低效率。如 果能把财政体制缩减到三级，对于解决基层财政问题可能是一 个相对简单的体制框架。当然，为了切实解决基层财政问题， 还需要继续改革转移支付制度。可以先考虑实行乡财县管的财 政体制，然后推开市县财政同级的改革。 与此同时，分级财政体制中的基层政府具有了解当地居民 公共产品和公共服务需求的信息优势，出于政府资金使用效率 的考虑，凡是一级政府可以有效提供、有效管理的公共产品及 服务，应赋予该级政府相应的职能，逐步完善多级财政体制。 2. 构建地方税体系 地方政府存在的基本经济理由，是由于它能够有效率地提 供满足本辖区

16、居民需要的公共服务。设置地方税的意义即在于 使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入以便提供这种公共 服务。因此，在分税财政体制中，地方政府稳定的税收能力是 应该首要解决的问题。 第一， 目前地方政府主要税收是营业税和企业所得税。但 第 11 页 一般说来，间接税不宜作为地方税收的稳定收入。特别是一旦 进行增值税扩大范围的改革，会大大缩小营业税的税基。企业 所得税因其不稳定性，作为地方主体税种也有缺陷。虽然个人 所得税由地方政府管理成本较低，但出于税制公平的考虑，其 主要部分应放在中央政府，地方政府只作分率的加成征收，这 是世界各国的惯例。 第二， 财产税（或称不动产税）是最适宜成为基层政府地

17、方税的税种。一是因为财产税的非流动性，使其可以成为地方 政府的稳定的收入，并且随着地方基础设施建设的发展，这一 税基会越来越大。二是因为财产税是一种受益税，财产所有者 （或使用者）是当地公共服务的受益者，因而较易推广。目前 中国有关财产方面的税收，只占税收总量的不足 5%，还有很大 的发展空间。资源税基于同样原因，也是地方政府较为稳定的 收入。 第三， 关于分税财政体制中的共享税，应该采用国际通行 的税基分享、分率计征的办法，即中央政府统一确定税基，不 同层次政府分率计征。这种办法可以使中央和地方收入都能随 经济发展而自动稳定增长，使各级政府财政收入具有一定的可 预见性。 第 12 页 第四，

18、 地方政府的非税收入也要逐步规范化。一是取消地 方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入征税范围，接受本 级人民代表大会审议、批准和监督。二是对地方政府提供的公 共服务进行正确定价，合理收取使用者付费，弥补其投资成本， 作为正税的必要补充。 3. 税权的适当下放 地方政府一定的税收立法权是实现地方公共服务自主权的 保障。税收管辖的分权，包括税收的立法、执法、司法权在不 同级次立法机构间的配置，特别是税收立法权在中央和地方立 法机构之间的合理划分，不仅有利于税收法制化建设，也有利 于分税制财政体制的进一步完善。中国税收立法权的划分，应 以中央立法为主，省级立法为辅，建立两级立法相辅相成的立 法格局

19、。地方税的税收立法权可按不同税种分别处理。 值得指出的是，适当下放税收立法权限，需要有其他方面 改革的配合，例如减少财政级次，实行中央、省、市县三级财 政体制；同时进行不同级次政府事权的改革和界定等。 4. 转移支付制度的进一步完善 第 13 页 首先，转移支付制度进一步改革的设计原则，是在收入划 分适度集权，政府支出适度分权的前提下，建立促进地区公平 的转移支付制度，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益， 实现地区间财力水平相对均衡。多级政府财政体制中的转移支 付，主要是为了平衡地区间的财政能力，并对存在有跨区溢出 效应的地区财政支出（如环保和教育）做出补偿。同时，要配 合进行预算管理的法治

20、化、透明化合公开化，以及外部环境的 改善。 其次，作为大国，在中央政府对地方政府的转移支付制度 完善的同时，也应注重省对以下政府的转移政府制度的完善， 逐步缩小辖区内地区间财力差距，才能确保全国地区间差距的 本质缩小。 第三，简化转移支付的方式，体现效率优先、兼顾公平的 原则，力争使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨的 成本。 最后，调整现行转移支付的结构，加大均等化转移支付的 数量，完善计算公式，增大其缩小地区间差距的作用力度。同 时控制专项转移支付的规模，通过建立严格的项目准入机制， 减少项目设立的随意性和盲目性。并加强监管，提高专项转移 第 14 页 支付资金的使用效率。 分税制的

21、确立和改进 从制度层面看，*年开始的分税财政体制改革使中央财政收 入占全国财政收入的比重大幅度提高，对中国的多级财政体制 的建设也产生了正面影响。 但是 10 年来，实行分税财政体制后的基层财政逐步陷入财 政困境：划分税种后基层政府收入结构改变基层政府更为 依赖自有的农业税收规范的农业各税数量不足，且转移支 付制度不规范基层政府不得已采取非规范的筹资行为 解决农民负担的税费改革堵住了基层政府的乱收费渠道取 消农业税后基层政府收入更少。 1. 分税财政体制的开始 *年开始实行的分税财政体制，其主要内容是将 94 税改后 的 18 个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，同时分 设中央和地方两

22、套税务机构分别征管。此外，关税是中央收入， 而农业各税属于地方。这项改革的直接结果是，中央财政收入 占全部财政收入的比重，从 1993 年的 22%上升到 1995 年的 第 15 页 52.2%，20XX 年 54.93%，*年为 57.47%。从地方政府的不同级 次看，省、市级政府也在不断加大财政资金的集中力度，省级 政府资金占地方各级总资金的比重，从*年的 16.8%提高到 2000 年的 28.8%，年均提高 2 个百分点。 2. 转移支付制度的逐步建立 在划分税种的同时，实行了中央对地方的两税（指增值税 和消费税）税收返还政策。这一政策在当时也被列为转移支付 的内容之一，但其实税收返

23、还只是一种激励地方税收努力的政 策。*年开始着手建立中央对省级政府的转移支付制度，并在其 后的几年间逐步建立起包括公式化的“过渡期转移支付” 、专项 拨款等 5 种转移支付手段。 截至*底，按财政口径计算的转移支付制度包括中央对地方 转移支付、税收返还和体制补助三大部分。 3. 省以下的转移支付制度各不相同 在*年中央和省级政府实行分税财政体制改革、以及 1995 年开始构建中央对地方政府的财政转移支付制度后，赋予了省 级政府自行确定其省以下财政体制形式的权力。因此，目前在 第 16 页 不同省区的省以下财政体制不是统一的。 4. 所得税分享政策 *年改革后的企业所得税，仍按其行政隶属关系在国、地税 局之间分别征收，不是真正意义上的中央和地方共享税种。为 此，20XX 年开始实行“所得税共享”办法，企业所得税（除了 少数行业或企业外）和个人所得税均实行中央与地方按比例分 享。这项改革重新调整了中央与地方的分税关系，调整后中央 政府多集中的资金全部用于西部发展。 span style=“font-size: 14px; font-