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1、第 1 页 省退耕还林（草）的现状、问题及对策 特征码 cvpfnqVtuXHWkcGRbKMj * 生态环境的改善是一项长期而艰巨的任务，需要几代 人的不懈努力。1997 年江泽民总书记发出了“再造一个秀美的 西北地区”的伟大号召和朱钅容基总理在我省视察时提出“退 耕还林（草） ，封山育林，个体承包，以粮代赈”十六字方针后， 我省在全国率先开展大规模的退耕还林试点。 地处黄河中游，长江上中游地区，属国家生态建设的 重点区域。省，尤其以陕北地区植被稀少，水土流失和沙 漠化、荒漠化严重。严重阻碍了区域人民脱困致富，直接影响 和威胁下游地区经济和社会发展。在世纪之交，党中央，国务 院把西部大开发作
2、为一项重大战略任务，明确地把生态建设作 为其根本和切入点，而山川秀美工程则是我省生态环境建设的 主战场，提高林草植被覆盖率是实现山川秀美工程的主要措施 之一。 一、省退耕还林（草）的现状 是全国退耕还林最大试点省之一，自 1999 年入冬以来， 省、地、县各级党委，政府积极响应江总书记“再造一个山川 秀美的西北地区”的伟大号召，遵照朱总理“退耕还林（草） ， 第 2 页 封山绿化，个体承包，以粮代赈”精神，抓住机遇，充分调动 各方面的积极性，林业、农业、扶贫、水保、计划等部门相互 协调配合，退耕还林（草）工程在全省 10 地（市）34 个示范 县全面起动。 在山川秀美工程建设过程中，各地县根据
3、当地自然条件和 经济发展水平，从规划，组织协调，制定政策，造林还草技术， 产业结构调整等方面进行了创造性的尝试，积累了许多有益的 成功经验，如推行专业队承包造林和抗旱造林法，使大旱之年 重点工程造林成活率达 95%以上；走先易后难，由点到面，依 次推进，重点突破，带动全局的路子，形成规模优势；把基本 农田保吃饭，经济林果保花钱，草业牧业保小康的基本原则贯 穿于整个工程建设中；在生态环境恶劣地带实行移民建镇，杜 绝“越种越穷，越穷越垦”的恶性循环局面等等。这些成功的 经验将为进一步深化山川秀美工程注入了活力。 1999-20XX 年国家共确认和下达我省退耕还林面积 1376.8 万亩，其中退耕还
4、林 816.1 万亩，荒山造林 560.7 万亩。实际 造林面积为计划任务的 104%，已经验收兑现 1061.4 万亩，其 中退耕还林 715 万亩，荒山造林 346.4 万亩。共向 77.9 万退耕 户发放粮食 7.06 亿公斤，现金补助 1.44 亿元人民币，种苗补 助 2.58 亿元人民币。 1999-20XX 年国家累计确认和下达省退耕还林计划任 务 23336.8 万亩，其中退耕地还林 1276.1 万亩，宜林荒山荒地 第 3 页 造林 1060.7 万亩，截止 20XX 年底，全省完成 2333.95 万亩， 共向 523 万农民发放粮食 20.37 亿公斤现金补助 3.87 亿
5、元，种 苗补助 7.48 亿元。 造林工程中，主要造林树种在长城沿线风沙区为侧柏，油 松，xq 杨，仁用杏等，草种以沙打旺，草苜蓿为主，但成活率 偏低。渭北黄土高原沟壑区防护林主要有以白杨，刺槐为主， 经济林为核桃，花椒，软枣，柿子等，经济林比重较大，造林 成活率，保存率呈由北向南逐渐提高的趋势。关中平原区退耕 还林（草）任务完成情况好，造林成活率高，主要树种有刺槐、 苦楝、中槐等。秦巴山区退耕还林（草）完成情况好，造林成 活率、保存率高；经济林比重偏大；草业建设重视不够；基本 农田，苗木基地建设有待加强，育苗技术亟待提高，主要树种 有板栗、核桃、松树、茶叶、油松、栎类、油桐、柏树等。 在退耕
6、还林从试点到全面启动的过程中，我省逐渐探索总 结出退耕与封山禁牧，舍饲养畜相结合，退耕还林与产业结构 调整相结合，发扬延安精神与依靠科技相结合，行政推动与利 益调动相结合等成功经验，涌现出一批先进典型，全省生态环 境和植被恢复初见成效。 二、退耕还林（草）中存在的问题 （一）忽视生态优先原则，经济林比重偏大 山川秀美工程实施工程中，群众在退耕地栽植经济林积极 性高，栽植防护林阻力大。秦巴山区中低海拔退耕地，大多栽 第 4 页 种板栗、银杏、核桃、油桐等经济林。渭北黄土高原、关中平 原也普遍存在此类现象，注重植被经济价值高，短期见效的苹 果、梨、核桃、柿子、花椒、杏等经济树种，轻视侧柏、刺槐、
7、油松、沙棘等生态防护型树种，长城沿线风沙区和陕北丘陵沟 壑区也 倾向于大面积栽种山杏、山核、沙棘、任用杏、桑树等树 种，但总体成活率和保存率低下。 （二）植被建设合理性欠妥，重林轻草现象普遍 山川秀美工程建设中，重工程措施轻林草生态措施，重治 理轻管护的现象普遍存在。从建设任务的进度和质量出发，也 从水土流失的有效治理考虑，建议在丘陵沟壑区近期植被建设 应以退下的坡耕地为主，在荒山荒坡立地条件差的地段宜通过 封山恢复天然植被或人工种草促进植被的恢复，否则又有可能 重踏“年年造林不见林”的老路。有些地方从坡底到山顶栽植 的全是经济林和用材林。即使是延安以北的广大森林草原区， 也违背草灌先行的成功
8、经验而大量发展经济林。 （三）科技成果组装配套和推广乏力，造林成活率、保存 率低下 不同区域退耕地人工造林成活率和保存率存在较大差异， 总体趋势为南高北低。陕北长城沿线风沙区部分地区造林成活 率只有 20%-40%，保存率更低。因此，对先进实用科技成果的 组装配套和推广，促进已有的成果技术的转化，及时解决工程 第 5 页 建设中存在的关键问题，充分发挥科技支撑的作用是提高退耕 还林（草）的质量保障。 （四）苗木基地建设相对滞后，种苗结构不尽合理 数量充足，质量优良，品种对路的种苗供应是退耕还林， 还草的前提和基础，是保证工程成功实施的关键所在。目 前国有苗圃的产量占总产苗量的 17%，国有苗圃
9、的主渠道作用 还不能得到保证。示范县中退耕还林项目涉及的主要经济 树种如板栗、银杏、核桃、大枣、仁用杏等一些优良品种的育 苗，嫁接，品种选育等问题未能很好解决，主要造林树种的育 苗比例有待提高，容器育苗比重小，温室育苗刚起步，从而限 制了苗圃苗木的数量和质量，外调苗木势必造成成本增加和造 林成活率下降。 （五）退耕还林项目区分散，山川秀美建设进展不平衡 国家投资的城镇，川道等重点项目区治理速度快，效果好， 而偏远乡镇的差距很大。省各区域自然地理条件差异大， 经济发展及不平衡。因此在山川秀美工程实施过程中要先易后 难，由点到面，依次推进，走重点突破，带动全局的路子。由 于试点示范搞平均分配，相对
10、分散，进而影响到退耕还林（草） 与发挥地域特色，区域比较优势，发展区域主导产业的结合。 三、实施退耕还林（草）的具体对策 （一）调整产业结构，退耕还林还草，发展特色经济 退耕还林（草） ，加强生态环境建设必将导致区域土地利用 第 6 页 结构发生变化，必将以产业调整为前提。通过区域产业结构的 调整，提高粮食单位面积产量，调整单一种植结构，使农民在 耕地面积减少的情况不减产量，大力推行设施农业，积极推广 舍饲养殖业，转移农村剩余劳动力，使农民在耕地面积减少的 情况下能够增加收入。 1.调整产业结构 环境建设是山川秀美工程的主体，不同地区的农业结 构调整对区域生态环境建设将产生长远影响，依次在农业
11、结构 调整过程中应将退耕还林（草） ，促进生态环境建设作为农业结 构战略性调整的前提。同时重视传统农业的改造和特色农业的 深度开发，突破“小而全”的区域产业格局，保护和改良生态 环境，发挥特色资源优势，推进农业生产专业化，优化农业空 间结构，使其在发挥社会，经济效益的同时，最大限度满足西 部生态环境建设。 2.发展特色农业 重视研究退耕还林（草）工程在不同地区农业结构调整中 的作用，从长远发展着眼，强调特色杂粮，杂豆，油菜，蔬菜 及副食食品。优质烤烟，优质果品，特色瓜果，名贵药材，林 特产品，畜产品等商品基地建设。应重视研究科技在农业结构 战略性调整中的作用。特别重视对节水技术，高效旱作技术，
12、 生态重建技术，中低产田改造技术，农田整治技术等的研究， 推广和应用。 第 7 页 3.制定可行目标 要重视建立起以生态建设，促进可持续发展的目标，建设 “ 集约自给型农业，保护效益型农业，商品致富型牧业”为 结构特征的“三型”农业。因此 ，退耕还林（草）工作应紧密围绕重点工程的造林绿化全 面展开，坚持草灌先行，乔灌草相结合和绿化与美化相结合， 经济林果建设要特别注意品种的改良和新技术的推广作用，坚 持走少、精管、高效的路子。在草业开发上，应坚持以草为主， 树立“小草大产业”的新观念。以饲草开发为重点按照草育配 套的原则，带动商品型畜牧业的发展，进而推动整个区域的可 持续发展。 （二）根据区域
13、特点，科学规划合理布局 1.陕北长城沿线风沙区 该区山川秀美要以退耕还草为主，农村产业结构要以草地， 畜牧业为主导产业，北部风沙区牧业最大的不稳定因素是东春 缺贮草，大力发展人工草地可提高产草量、质量、解决冬草， 缓解天然草场承载压力，还可提高畜产品转化率。发展草地畜 牧业，首先要追求产品优质高效，注重引进生物资源，填补， 置换与充实原来空缺，衰败或变化的生态位。 2.陕北黄土高原农牧交错带 该带属于以雨养旱农业区，农田一直遭受水土流失和干旱 第 8 页 的困扰，在坡耕地上修建水平梯田，可以强化降水就地入渗， 防止水土流失，也可为作物稳产高产创造条件和大面积退耕建 设植被提供保证。 3.黄土高
14、原丘陵沟壑区和高原沟壑区 按照目前的农村经济和植被建设技术水平，不宜过分扩大 人工林草面积，提倡近期荒沟坡采取封禁自然恢复办法，建议 在丘陵沟壑区近期植被建设应以退下的坡耕地为主，植被恢复 以防护（防止水土流失和荒漠化）和解决农村生物能源（烧柴） 为主，不宜提倡建设大规模的用材基地，且灌木为主，实行乔 灌结合，并把人工草地当作一种作物来经营管理，提倡在 25 度 以上的山坡耕地，全面实行草乔灌带状间轮作。对荒山荒坡宜 通过封禁促使天然植被自然恢复，不宜盲目推广“退一还二 （三） ”等模式。 4.秦岭北坡和秦巴山地 该区域山大沟深，人均农耕地少，陡坡地比例大。但该区 水热条件优越，十分利于林草生
15、长，具有恢复林草植被的比较 优势，要停止毁林开荒垦植，加强天然林保护，飞播造林和封 山育林，通过加强农田基本建设和发展具有地域特色的名优林 特产品，缓解退耕还林后粮食产量，收入下降的矛盾。 （三）建立良种优育繁育基地，规范苗木生产供应 1.建立良种繁育基地 在相同的生态环境建设类型区，亚区及工程中心建立优质 第 9 页 的采种基地和苗木基地，还必须在区、乡（镇）建立二级种苗 基地，进行规范化育苗，培养良种壮苗，避免外地调苗造成经 费浪费，影响造林种草成活率。同时，还应积极引进各种抗逆 性强， 效益好的树种、草种进行实验和推广。应注重优良品种和 相应育苗技术的引进、消化和吸收，并且走规模发展之路
16、，利 用专项资金，瞄准先进的育苗技术的引进，对现有苗圃进行改 进，建设现代化育苗基地，形成产业化，商品化。 2.统一苗木调拨和发放 退耕还林草过程中，种苗应实行统一管理和调拨。建议将 现金和种苗款由山川秀美管理机构统一掌握，根据规划，按照 农民自愿的原则，统一组织优质，对路树苗，指导农民按技术 要求栽植。由山川秀美管理机构组织，由农户及专业技术人员 组成的验收小组验收，验收合格后，领取粮食和现金。 （四）加强基本农田和草地建设 1.保证基本农田 退耕还林后，25 度以上坡耕还林、还草，可耕地面积进一 步减少，因此必须加强这些耕地管理，加强利于综合治理，增 大坡改梯力度，增设灌溉设施，科学配方施
17、肥，使其变为旱涝 保收的高产田，从而利用剩余较少面积的土地基本解决农民的 吃粮问题。 2.增加草地比例 第 10 页 草地建设作为生态环境建设的一个重要组成部分。要加大 种草力度，推广草田轮作，实行人工和飞播相结合，建设和封 育相结合，禾本科和豆科草结合。在长城沿线风沙区重点改良 沙化草场，建设沙尘植物草带。在陕北黄土丘陵区重点改良退 化草场，建设旱生植物种草带。在渭北黄土高原沟壑区、关中 地区和陕南地区重点建设其基本人工草场，恢复和改良退化草 场。 （五）发挥科技支撑作用，建立示范样板 1.增加科技投入力度 多年来生态环境建设林草植被恢复进展缓慢，没有发挥应 有的效益。科技不足是重要原因之一
18、，因此，要加大科技投入， 提高科技含量。首先，政府部门应与科技单位紧密结合；其次， 加大生态环境建设的前瞻性研究；第三，利用计算机网络和地 理信息系统（GIS）等先进技术，建设环境监测系统。 2.建立试验示范样板 退耕还林的浩大工程需要较好的典型和样板引路。因为立 地条件不同，栽植的树（草）种有差异，为做到因地制宜应在 每个生态类型区建立 1-2 个示范区，以较高的标准，较高的投 资强度和较快的进度，优先引进组装，推广先进技术。从而对 农民进行实用技术和科技示范，使之成为科技示范样板与窗口、 环境与政策教育基地。 （六）调整土地政策，加大投资力度 第 11 页 1.完善土地政策，移民建村建镇 为避免有些农户地种不完而有些农户仅有的一点地还属退 耕范围的矛盾，建议各级政府制定相关调整政策。并且为确保 退耕还林还草恢复植被措施的实施，在生态环境恶劣，坡耕地 多，坡度陡，人民生活贫困的山区，丘陵沟壑区，实施移民建 镇。 2.加大投资力度 实施退耕还林（草） ，国家进行一定的投资和政策优惠是必 须的，但主要资金还依靠地方筹集，即国家投一点，群众筹一 点，经营筹建实体拿一点的多元投资机制。特别是吸收社会资 金的加入将可大大地增加融资量。私人资金的投入也能够保证 工程建设的效果和责任心。 *