美国的信用信息共享机制与经验启示.docx

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1、第 1 页 美国的信用信息共享机制与经验启示 特征码 TEDNUQjuEkXoJnlarglb 关键词：信用信息 征信体系 国际经验 美国是世界上信用经济最为发达的国家，其信用体系经过 近百年来的发展，特别是近三、四十年的发展，已趋于完善。 完善的信用体系和不断扩大的信用交易规模，已经成为美国经 济发展的重要驱动力量。在一定程度上，美国经济已经成为 “信用经济（Credit Drive Economy） ”。在此次赴美考察信用体系过程中，通过与美国 征信企业及行业协会、征信监管机构的官员和世界银行专家的 交流与讨论，我们的一个突出的认识是，信用信息是信用经济 中一个非常重要的资源，征信体系的本

2、质是为信用市场提供信 用信息交流与共享的机制，以促进信用信息的合理使用以及信 用资源优化配置。因此，了解美国以及其他国家信用信息交流 与共享机制的形成及其作用，将有助于解决我国信用体系设计 第 2 页 与发展过程中的一些关键问题，并对促进我国征信服务业的快 速发展具有重要意义。 一、征信活动是一种专业化的信息服务活动，全面、完整 的信用信息是征信活动开展的物质基础 征信活动是围绕信用信息的采集、处理、加工和使用而展 开的。在美国，作为征信活动的主体，征信公司通过广泛地采 集各类信用信息，根据信用市场的需求将信用信息整理、加工 成为信用报告、信用评级、信用评分、信用监控等一系列信息 产品，为金融

3、部门、工商企业、投资机构等提供信用信息的咨 询服务，成为它们评价消费者和企业信用状况并进行授信决策 的重要依据。可见，征信活动的本质是针对信用信息的一种专 业化的信息服务活动。 征信公司之所以能够从事信用信息的咨询服务活动，提供 具有权威性的信用报告，关键在于征信公司能够广泛收集各方 面的信用信息和数据，并形成规模庞大的数据库系统，从而非 常全面、完整地掌握每一个企业和个人的信用状况和信用行为 特征。在美国，各征信公司信用信息数据的规模和丰富程度是 非常惊人的。从数据库的数据总量来看，邓白氏公司（Dun Brastreet）在美国的数据库拥有 7000 万个美国企业的数 据，覆盖了全部美国的企

4、业；而益百利(Experian)、全联 (Trans 第 3 页 Union)和 Equifax 这三大消费者征信企业在美国的数据库 中，消费者信用档案的数量则分别高达 2.4 亿份、3 亿份和 1.8 亿份，平均每份消费者档案有 20 个信息项目。 信用信息的全面性和完整性还体现在信用信息内容与的多 样化方面。就信用信息内容而言，消费者的信用信息主要涉及 到四个方面的内容，以益百利公司的数据库结构为例，一是消 费者的身份信息，包括姓名、住址、电话、社会保障号码及征 信公司赋予的个人代码；二是消费者的信用记录，包括信用卡、 消费贷款、住房抵押贷款、分期付款、租赁等信用交易及其付 帐记录，既包括

5、正面信息，也包括拖欠、收帐等负面信息；三 是公共记录信息，如涉及个人财产、犯罪的法院判决记录、个 人破产信息、欠税信息等；四是查询信息，这是根据美国公 平信用报告法要求设置的，用于记录和监督消费者信用信息 的使用者及其使用目的，以保障消费者信用信息的使用符合法 律规定的用途，避免消费者的权益受到不必要的侵害。相比较 而言，企业的信用信息内容比较复杂，以邓白氏公司的信用信 息数据库的结构来看，其信用数据包括了三个组成部分，九类 信息内容。其中，第一部分主要是企业的基本信息，分为三类， 一类是包括企业名称、地址、电话及邓氏编码（D-U-N- Number）的身份信息，第二类自然状况信息，如企业的规

6、模、 雇员人数、业务范围、年销售收入等；第三类是组织信息，包 括企业的总部、主要投资者、分支机构及企业的部门结构等。 第 4 页 第二部分数据主要涉及企业的信用记录和状况，一是企业的财 务状况，包括企业的资产负债表、各种收益率、发展趋势和信 用等级评定情况；二是企业的付款和银行记录，主要包括企业 各种应付帐款情况、付款记录与特点、银行开户及贷款情况等； 三是法院及其他公共信息，包括诉讼、判决等法院记录、欠税 情况、破产记录以及企业在政府的登记注册信息。第三部分主 要是关于企业经营管理活动方面的信息，如企业高级管理人员 的情况、主要业务领域、品牌等。 征信公司信用信息的也是十分广泛和多样化的。从

7、企业信 用信息的主要来看，既有从公开的信息渠道获得的，如政府、 报纸、互联网等新闻媒体，也有专业化信息公司提供的，例如 有专门从事收集地方法院判决信息的专业化信息服务公司；还 有许多是向银行、金融公司、投资者和各种工商企业采集的， 如银行贷款情况、帐款拖欠的记录等，特别是拖欠帐款的信息 一般是由债权企业提供，需要征信公司向债务企业核实后录入 数据库。从消费者的信用信息来看，主要包括三个部分，一是 包括银行、信用卡公司、零售企业、租赁商、住房抵押贷款机 构等授信机构提供的消费者信用交易和付款记录；二是政府机 构或公共部门的公开信息，如税务机构的欠税名单、法院对个 人拖欠借款、破产、犯罪等方面的审

8、判和裁决信息、公用事业 部门的收费记录等；三是其他信用信息报告机构提供的信息， 如住房租赁者协会提供的消费者房屋租赁信息等。 第 5 页 从征信公司的信用信息内容和的多样化可以看出，征信公 司是把分散在社会生活中各个角落和各种机构中的、有关企业 和个人信用状况的信息集中起来，形成能够全面、真实、详细 地反映企业和个人信用行为的数据档案；在此基础上，再根据 信用信息加工成信用报告等信用信息产品，并反馈给各种授信 机构和其他信用主体。可见，征信服务是建立在对信用信息全 面掌握的基础之上的，信用信息资源就成为征信活动开展不可 或缺的物质基础。 二、信用信息的使用与共享机制，是征信活动得以进行的 制度

9、保障 如上所述，信用信息的内容涉及面广，也比较复杂，而且 在采集与使用过程中还会涉及到许多非常敏感的问题，如工商 企业的商业秘密、消费者的个人隐私以及事关国家安全的机密 等。如果对信用信息的采集没有明确的法律规定，征信公司就 会在信息采集方面遇到很多障碍，甚至无法采集其所需要的信 用信息。更为重要的是，如果对信用信息的使用不进行必要的 限制，而任由征信公司滥用信用信息，就会危及到工商企业之 间的公平竞争、消费者的正当权益乃至国家的信息安全。因此， 规范信用信息的采集和使用就成为征信体系建设中的一个核心 内容。 从美国的经验来看，信用信息的采集和使用需要从五个方 面通过相关的法律法规来进行规范。

10、第一，信息基本法，如美 第 6 页 国的信息自由法 ，用来规范全社会各种信息主体采集、传播 和使用信息的基本行为规范，以创造良好的信息环境。 第二，针对政府信息、商业秘密、个人隐私等特殊信用信 息的法律法规，以满足社会对特殊信用信息的合理需求，并依 法保护企业、消费者合法权益、保障国家的信息安全。例如， 美国政府通过制订和实施阳光下的联邦政府法 、 美国国家 安全法 、 企业法 隐私权法 、 统一商业秘密法等一系列 法律法规，要求政府机构、企业、个人和其他组织披露和公开 其掌握或反映自身状况的各种信息，并对涉及国家安全、商业 秘密和个人隐私的信息给予严格的保护。这种信息公开的制度 为征信服务提

11、供了良好的信息环境和丰富的信息，为征信服务 提供了必要的信息基础。 第三，针对信用信息内容的法律规范，以保证信用信息的 完整性和全面性。在美国，这方面的法律规范主要是公平信用 报告法，此外在平等信用机会法、公平债务催收准则、信用修 复机构法（Credit Repair Organization Act）等、格雷姆里奇比利雷法（Gramm-Leach- BlileyAct，以下简称 GLBA 法）等法律法规中也涉及到一些信 用信息的规定，由此构成了对信用信息内容的法律规范。在信 用信息的内容方面，美国公平信用报告法中非常强调信用 第 7 页 信息的完整性，除对拖欠、欠税、破产等负面信息和涉及个人

12、 隐私等信息的使用作出明确的限制性规定外，对正面信用信息 的共享和使用则没有过多限制。 第四，信用信息的使用和共享范围方面规定，以促进信用 信息的合理使用。在信用信息使用范围方面， 公平信用报告法 对征信公司的信用报告规定了明确的使用目的 （PermissiblePurposes） ，即只能用于与消费者获得信用、贷 款、就业、保险等法律允许的用途。而在信用信息的共享范围， 特别是消费者信用信息的共享方面，美国相关法律法规的重点， 一是严格界定消费者的个人隐私及其相关的保护措施，二是对 于非隐私的个人信息则允许银行、工商企业与第三方之间进行 共享，但它们必须告知消费者拟共享的信息内容和对象。在这

13、 方面 1999 年颁布的 GLBA 法有较大影响，特别是对金融机构信 用信息共享作出了明确规定。该项法律规定，金融机构应在与 消费者建立客户关系时告知其拟同第三方共享的、有关消费者 的信用信息内容；消费者有权决定其信用信息不能与第三方共 享。如果消费者在被告知后 30 天内没有表示不同意共享，则金 融机构有权将消费者的信息同第三方共享或向第三方机构“出 售”消费者的个人金融信息。而且 GLBA 法还对金融机构告知消 费者的时限、方式等作出了非常详细的规定。GLBA 法的颁布， 意味着信息共享的范围会比以前更广泛，效率也更高（以前金 融机构的信息若同第三方共享，必须取得消费者的同意） ，但同

14、第 8 页 时消费者个人信息的共享范围也开始主要由消费者个人决定。 第五，防止信用信息滥用的相关措施。在美国，各种信用 信息能够进行充分交流和共享的另一个重要条件是，相关的法 律规范中对滥用信用信息的行为有比较严格的监管和惩处措施。 例如，公平信用报告法中对违反信用信息使用目的的行为及其 所造成的损害规定了非常严格的惩罚措施，包括违法者必须承 担的赔偿责任和民事法律责任。与此同时，美国公平信用报 告法还要求征信公司必须建立信用报告查询记录系统，对所 有购买和查询信用报告的企业及其使用目的进行记录。这个记 录不仅可以让被征信人（消费者或企业）能够了解自己的信用 信息的使用情况，而且为被征信人和征

15、信监管机构的监督检查 提供了便利，可以有效地防止征信公司和其他市场主体对信用 信息的滥用。与此同时，公平信用报告法还对滥用信用信息的 行为规定了严格的惩罚措施，滥用信用信息的企业和个人将承 担相应的民事责任和惩罚。 在这样的法律框架和制度条件下，美国信用市场中形成了 以征信公司为中介的信用信息共享的格局，征信公司不仅能广 泛收集政府部门公开的信息，而且更为重要的是，各种授信机 构、贷款人、企业或其他组织都能够自愿地向征信公司提供和 反映信用信息，从而使征信公司能够全面掌握每一个企业或消 费者信用状况的全貌，并据此向社会提供信用信息的查询、报 告、评估等项信息服务。根据美国消费者信用信息行业协会

16、的 第 9 页 资料，美国征信企业平均每个月接收的消费者信用数据总量高 达 20 亿条，仅全年销售的消费者信用报告就达 11.4 亿份。 三、完善的信用信息共享机制，不仅有助于信用资源的优 化配置，而且能够有效地监督和激励企业和个人的信用行为 信用信息共享实际上解决的是信用交易过程中信息不对称 的问题，由此为信用交易的各方带来了多方面的好处，也对整 个社会信用规模的扩张和信用行为的规范有直接的促进作用。 首先，信用信息共享大大降低了信用交易的成本和时间。 在美国，由于征信公司能够收集和汇总全面的企业和个人的信 用信息，特别是随着互联网等现代信息技术的大量应用，使得 征信公司能够方便、及时地为银

17、行、工商企业提供信用信息和 相关的信用报告，从而大大减少了银行、工商企业的相关业务 活动及其授信成本。例如，美国各商业银行和信用卡公司在对 消费者发放贷款时，向征信公司购买信用报告的成本不足 1 美 元，一般仅为 0.5 美元左右。而且由于采用了互联网等在线服 务方式，获得信用报告的时间也大为缩短，实际上已达到了同 步的程度。 其次，信用信息共享直接促进了信用资源的优化配置。这 主要表现在两个方面，一是使信用资源不断向信用状况好的企 业和个人集中。在信用信息充分共享的情况下，授信者能够更 加全面地、准确地了解信用申请者的信用状况，减少或避免授 信者因缺乏信息或仅凭主观判断而出现的决策失误，有利

18、于授 第 10 页 信者把握授信的风险程度，并根据不同申请人的信用状况确定 信用额度和利率水平，从而做出合理的授信决策。在美国，对 于信用状况较好的企业和个人，银行、信用卡公司和投资机构 可以优先给予其信用支持，而且通过更为优惠的利率鼓励其使 用各种信用资源。其结果是，银行贷款等各种信用资源不断向 信用状况好的企业和个人集中。二是信用状况良好的企业和个 人有更多机会选择优质的信用产品和服务。信用信息共享可使 授信者发现更多的潜在的优质客户，也同时面临着失去其已有 的优质客户的风险，因此每一个授信机构都必须提高自身的竞 争能力，这就促使授信者必须以更加优惠的价格、更好的服务 为信用状况好的企业和

19、个人提供信用产品。其结果是，信用状 况良好的企业和个人就成为银行、商业企业等授信机构竞相追 逐的重点，也因此能够赢得更多的选择机会，以得到更为优惠、 满意的信用产品和服务。事实上，这对于信用领域、特别是银 行之间的竞争是非常重要的。 第三，全面共享信用信息对失信者具有惩戒效应，并能够 消除或抑制多头、过量借贷的不良动机。当授信机构能够共享 企业和个人的不良信用记录或违约行为等负面信息时，授信机 构就会要求那些有负面信息的申请者支付较高的利率来获得贷 款或规定更为严格的赊销付账条件，这既是授信机构防范风险 的必然选择，也是对失信者的惩戒。因此，在美国无论企业还 是个人都需要付出更多的努力，以获得

20、良好的信用记录以获取 第 11 页 低成本的信用资源。信用信息共享不仅仅需要知道企业和个人 的负面信息，更需要了解它们的总体负债状况和偿债能力。因 为，企业和个人可以利用多头借贷来维持良好的信用记录，而 这种多头、过量借贷的企业和个人一旦不能履行债务或宣布破 产，其给授信机构带来的损失将是很大的。例如，香港的消费 者信用信息共享只限于负面信息，而近年来由于多头、过量借 贷而导致的个人破产出现了快速上升趋势，香港每名个人破产 者平均向 12 个金融机构举债，欠债总额达到月薪的 55 倍，而 美国个人破产的欠债平均水平是月薪的 21 倍。因此，全面的信 用信息共享才能对企业和个人的信用行为起到惩戒

21、和约束的作 用。 四、经验启示和政策建议 (一)征信体系发展和信用制度建设的目标应当是通过完善 的制度和健全的法律规范，在全社会范围内形成开放、透明和 公平的信用信息共享机制，促进信用信息的合理使用 美、英等信用体系发达国家的经验表明，信用信息是征信 活动开展的基础，而规范的信用信息共享机制是征信企业公平、 合理采集和使用信用信息并为全社会提供征信服务的基本制度 保障。目前，征信行业在我国的发展已有近 10 年的历史，但至 今行业规模依然较小、市场信誉尚未形成，其主要原因是，我 国还未确立信用信息公开、共享的制度和法律规范，征信企业 无法稳定、合理地从银行、工商企业、政府机构收集和获得相 第

22、12 页 关的信用信息，因此很难掌握和了解各种市场主体信用信息全 貌，并提供令人信服、权威的信用报告，征信企业在获得和采 集信用信息方面仍然处在弱势地位。因此，政府在促进征信体 系发展和信用制度建设过程中，必须首先解决信用信息共享的 问题。在这方面，我们应当认真借鉴国际经验，通过建立信用 信息共享机制并建立健全相关的法律法规，来促进信用信息资 源合理使用，而不能简单地用建立公共信用登记系统来解决信 用信息共享的问题，更不能用其来替代征信体系的制度建设和 从事社会化征信服务的征信企业。 (二)尽快建立和完善相关的法律法规，为信用信息共享和 合理使用提供制度保障 考虑到我国有关信息使用和传播的法律

23、规定还十分缺乏， 信用信息共享会涉及到一系列法律法规的制订或修订，政府及 有关主管部门在着眼于长期制度建设和法律规范完善的同时， 目前急需从以下几个方面解决信用信息的合理使用和共享问题。 首先，必须对征信行业可以收集和使用的信用信息范围作 出明确的规定。由于我国对政府信息公开、商业秘密和个人隐 私保护没有明确立法，因此，有必要对征信机构采集和使用的 信用信息内容，采集方法和使用范围作出明确规定，特别是对 禁止采集和使用的信息作出清晰的界定，在确保征信公司不侵 害政府、企业和个人等信息主体的正当权益前提下，使征信服 第 13 页 务获得充分的信用信息。在这方面可以借鉴美国公平信用报 告法的一些主

24、要做法。 其次，尽快明确政府机构的信息公开办法。特别对工商、 税务、法院、技术监督、统计、中央银行等掌握信用信息的政 府部门，需要尽快明确其信息公开的内容、范围和具体方式， 为征信机构和其他市场主体能够公平、方便地采集和使用政府 的信息资源创造条件。 第三，尽快明确对涉及个人隐私、商业秘密和国家安全的 信息等特殊信息的保护措施，保证征信企业能够合理采集和使 用信用信息。 (三)打破信用信息垄断，注意防止征信服务领域中可能出 现的利用信用信息的寻租行为 在我国的信息公开立法还很薄弱、而信用信息又比较分散 的情况下，有些掌握和具有一定信息优势的部门或行业，已经 出现了利用所具有的信用信息优势地位，

25、采取收费、指定代理 机构、或利用自身信用信息资源直接开展咨询服务的倾向。这 一现象需要引起政府及有关主管部门的高度关注，并采取措施 防止这种利用信用信息进行垄断和寻租现象的蔓延。这一方面 需要政府出面协调和规范政府相关机构的信息公开办法，另一 方面，也是非常重要的是要明确与信用信息有关的政府主管部 门、监管机构以及其他政府机构不能参与建立和经营征信机构， 也需要规范政府相关部门及其下属机构的投资行为，从规范征 第 14 页 信服务、明确信用信息产品的内容、鼓励综合征信服务等角度 来制订对征信企业的管理办法。 (四)培育和鼓励市场化运作的征信企业的发展 作为信用信息交流和共享的市场中介，征信企业

26、是信用信 息共享机制的一个重要组成部分，也是实现信用信息全面共享 的重要基础。鉴于我国征信服务业发展已经起步，以及其发展 过程中所面临的问题和约束，政府有必要采取相应的措施，来 加快征信服务业的快速发展。 首先，在征信服务领域，应当鼓励社会投资，特别是国内 民间资本或私营企业投资征信服务领域。征信服务行业是一个 知识密集型的竞争行业，一方面需要在数据收集、信息分析、 经营管理以及市场信誉等方面进行长期的积累，另一方面，也 需要大量资本的支持，以加快技术进步和整合市场中已具有的 优势资源，以取得征信服务的权威性和规模效益。美国的邓白 氏、益百利、环联等征信公司都经历了 100 多年的发展历程，

27、其能够从私营的、地方性公司成长为全国性、乃至世界性公司， 既有其自身长期积累的因素，更重要的是获得了大量民间资本 以及资本市场的支持，通过引入现代信息技术和合并大量的地 方性征信公司，加快了其集聚和集中征信市场优势资源的过程， 从而形成了其优势的市场竞争地位。因此，鼓励民间资本和私 营企业进入征信服务领域，对我国征信行业的发展和成长壮大 是具有积极意义的举措。 第 15 页 其次，鼓励以采集地方信用信息和服务于地方市场的征信 公司发展。当前我国信用市场还不是十分发达，经济活动中对 各种信用信息产品的需求还比较小，而且各地经济发展水平和 市场需求状况也存在较大的差异，因此，形成全国性征信公司 的

28、市场条件尚不具备。在这种情况下，征信公司从地区市场起 步发展，特别是从经济比较发达的城市市场起步，是比较合理 的选择。相比较而言，在一个城市或一个地区范围内信用信息 公开和共享的机制的形成和协调难度较小，可以为征信公司采 集信息和提供征信服务提供更多的便利，而且可以降低征信公 司的市场准入门槛。对征信公司而言，它们也可以比较迅速和 有效地把握市场需求，形成征信公司的数据库系统和经营服务 模式。在地方性征信公司取得长足发展的基础上，通过促进各 个地方征信公司的合并和集中，最终形成能够覆盖全社会的征 信服务体系。 (五)尽快制订涉及信用信息采集、处理和加工的技术标准， 提高信用信息的采集和使用效率

29、，为信用信息共享提供必要的 技术支持 在美国考察中我们了解到，为了保障各种信用信息主体与 征信企业之间实现信息共享，促进征信企业信息采集和处理效 率的提高，由相关行业协会出面协调各大征信公司共同制订了 征信行业的信息采集技术标准、信用报告的标准文本等一系列 行业技术标准。这样不仅有利于征信公司的技术进步，更重要 第 16 页 的是为信用信息的采集和处理提供了极大的便利，便于社会各 方面为其提供丰富的信用信息。目前我国各地从事企业和消费 者个人征信服务的企业已有上百家，但整体上发展水平还比较 低，缺乏信用信息采集的技术标准和基本的服务规范，极大地 影响着征信服务行业实现信息采集、处理和信用报告提供的自 动化，也制约了行业整体服务水平的提高。因此，政府要积极 参与和引导征信行业相关技术标准的研究和制订工作，如信用 信息采集的格式与标准、征信行业服务规范、信用报告标准文 本等，以提高信用信息的采集和流通效率，促进征信服务的规 范化。