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1、我国水污染物排放总量控制政策评估采用环境政策i平估的一般模式，对我国水污染物排放总量控制政策进行了初步评估。结果显示：我国水环境保护目标不明确，总量控制政策未能围绕保障人体健康和水生态安全这一目标进行设计，同时总量控制政策法律地位的缺失导致其缺乏制度保障;以目标总量控制为主的考核体系，以水环境容量为依据进行计算，以行政区为单位、年为时间尺度，以化学需氧量和氨氮两种主要污染物为依据，以水污染物排放量为主实施的总量控制政策不合理且缺乏科学意义，无法保障水质达标。在此评估的基础之上，提出了相关政策建议。关键词：总量控制;日最大污染负荷管理计划;政策评估水污染物排放总量控制政策起源于工业发达国家，为了
2、解决世界各国的水污染问题，美国、日本、欧盟等国家和地区相继实行了水污染物排放总量控制政策¨。o。我国水污染物排放总量控制政策起步较晚，但其也是我国水环境管理中的核心政策。从1986年首次提出水污染物排放总量控制政策至今已有31年的历史，为我国水环境保护事业的发展做出了重大贡献。但水环境形势依然严峻，并没有明确的证据证明水污染物排放总量减排与水环境质量的改善呈现直接的响应关系。目前，国内学者对于水污染防治政策评估的研究主要集中在水环境容量与水环境承载力H o、规划实施效果评估∞J、评价指标体系构建J、环境健康风险评估。71等方面，对水污染物排放总量控制政策的研究主要集中在案例
3、应用旧J、总量控制制度与其他环境管理制度的协调91、总量分配方法¨o】、技术层面¨1。、经济学分析¨2I、法理学分析¨刊等方面，鲜有学者从公共政策和管理的角度对水污染物排放总量控制政策进行评估。美国环保署20世纪70年代提出日最大污染负荷管理计划(简称TMDL计划)并于1983年正式立法实施，这一政策实施以来取得了较好的效果，有力地促进了水污染物排放量的减排、环保技术的进步和水质的改善。基于以上背景，文中拟采用环境政策评估¨4 o的一般模式并借鉴美国经验，对我国水污染物排放总量控制政策进行初步评估，以便为其完善提供政策建议。1材料与研究方法1.1研究方法
4、采用环境政策评估的一般模式，基于全国宏观数据的分析以及对案例地区和企业进行深入调查，对我国水污染物排放总量控制政策进行评估，识别影响水污染物排放总量控制政策的主要成因，为其完善提供政策建议，提高该政策的科学性、公平性和可操作性。评估的内容主要包括政策目标是否明确、政策框架体系是否完整、政策本身设计是否科学合理、管理体制和机制是否合理等方面。1.2数据来源数据主要包括全国宏观层面数据、案例地区微观数据以及工业企业和污水处理厂等微观数据。数据主要来源于全国环境统计公报、z市环境统计报告、重点流域;十Z-五;水污染防治规划、G市污普报告以及案例城市D污水处理厂在线监控数据等。2结果和分析2.1政策目
5、标问题分析2.1.1水环境保护目标不明确水环境保护目标是水环境保护相关政策体系的价值和指向，指导着整个水环境保护政策的设计。在美国，水环境保护的目标是为了保障人体健康和水生态安全，进而要求恢复和保持国家水体的化学、物理和生物的完整性，并且要求在美国所有地表水体都要尽可能地实现这个目标。这种表述可以视为是对水质的理想状况的描述。这一政策目标宣示美国水环境保护体系是以保障人体健康和水生态安全为最终目标，接着清洁水法将这一宏大目标转化为具体可衡量的标准一水质标准，同时日最大污染负荷管理计划、水污染物排放标准也都围绕这个目标来设计，形成围绕所有水体水质达标的政策体系。而我国水环境保护政策体系缺乏一个明
6、确的目标，且法律之间各自为战，并没有形成一个统一的体系，同时水污染物排放总量控制政策也没有严格围绕目标来设计2.1.2以目标总量控制为主的考核体系无法确保水质达标总量控制主要包括目标总量控制和容量总量控制两大类。在国家宏观层面，我国水环境保护工作的考核是以目标总量控制为主，根据国家;十一五;和;十二五;环境保护规划的完成情况来看，;十一五;期间我国化学需氧量年均削减比例大概在2.5%左右，;十二五;期间化学需氧量年均削减比例在2%左右。各大流域水污染防治规划大概也是这个削减速度。与美国相比，我国总量控制规定的是逐年降低排放总量，但经过总量控制限制的污染物排放仍然可以对环境造成严重的伤害，而美国
7、TMDL计划对点源排放控制的形式是将污染物浓度降低到可以保护水环境质量的水平，这两者有着本质上的区别。根据(2015全国环境统计公报，2015年我国化学需氧量排放量已经达到2223.5万吨，氨氮排放量达到229.9万吨，如果考虑无处理排放，2015年我国实际排放化学需氧量应该为3366.9万吨，氨氮排放量为329.5万吨。我国化学需氧量水环境容量为740.9万吨，氨氮水环境容量为29.8万吨。如果根据国家统计数据，2015年我国化学需氧量和氨氮排放量已经达到水环境容量的300%和771%，即使以后我国人口和经济规模从此不再增加，我们的水环境保护规划以每年削减5%的速度(5%的速度已经远超我国现
8、在总量控制所要求削减的速度2.5%和2%)，那我们仍然需要再过60年和154年才能将化学需氧量和氨氮排放量控制在水环境容量之内。如果考虑无处理排放，那我们目前的化学需氧量和氨氮排放量已经达到水环境容量的454%和1106%，同样按照5%的年削减速度，大概需要91年和221年。如图1所示。通过上面的分析，我们可以看出以目标总量控制为主的考核体系无法实现水环境质量的达标。5年10%或8%削减目标的确定没有依据，目标的确定缺乏科学论证，难以衡量目标的实现与否对公众健康和水环境质量改善的影响。如规划中明确规定主要水污染物污排放总量五年累计下降10%或8%，但10%据。我国的目标总量控制并没有规定每单位
9、时间内污染排放的最小削减量，比如每年至少削减10%一15%;也没有规定通过这个目标或8%污染物减排目标和水环境质量改善目标之间缺乏因果关系分析和科学论证，10%或8%减排目标是出于环境容量的考虑还是出于社会经济发展的考虑，亦或是污染源管理能力的考虑，都没有详细的研究依考核体系 l考虑无处理排放，3366.9和管理手段使污染排放削减到水环境质量达标的最大时间，比如20年内使水污染物排放削减到水环境质量达标。实事求是地看待这个问题，我国水环境保护的法律法规、规划等并没有一个具体的和明确的、在一定时间内实现水环境质量达标的目标，没有具体的截止时间。即使按照我们现在的削减速度逐步地减少污染排放可以最终
10、使水环境质量达标，但是在那最后一步到来之前的总量控制是根本无法确保水环境质量达标的。2.2 政策框架体系问题分析我国水污染物排放总量控制政策并没有专门的法律法规，只是以相关法律条文为依据。国家统计数据，2223.5 潮水环境容量，74。.9二129.：口化学需氧量(万吨) 回氨氮(万吨)环境保护法(2014年)第四十四条明确规定：;国家实行重点污染物排放总量控制制度;，这标志着总量控制制度成为我国环境保护的一项基本法律制度。水污染防治法(2017年第二次修正)规定我国实施重点水污染物的总量控制制度，规定了总量控制指标分配的原则和总量控制计划、总量控制方案的编制和审批程序。但除了以上法律条文的规定以外，总量控制政策并没有专门的法规，只有一些规范性文件，如主要污染物总量减排考核办法、主要污染物总量减排监测办法和主要污染物总量减排统计办法，法律位阶较低。对于总量控制政策的一些重要内容如总量控制指标的分配办法，至今没有专门的法规。法律地位的缺失导致其缺乏制度保障，无法体现命令控制型政策的强制性和权威性。