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1、铁路行政事业单位内部控制体系研究1引言近年来，尽管加强了审计监督，但屡查屡犯的问题仍不断发生，特别一些重大案件令人震惊，如兰州铁路局财务处长挪用资金、乌鲁木齐铁路局电解铜;案件、西北溶炼违法案等，致使铁路资产受到重大损失，资金运用效益低下，经营风险不断增大，管理弊端突显，极大地阻扰了铁路行业的持续、稳定发展，与此同时也暴露出铁路的监督管理机制弊端，在规避和防范经营风险方面十分薄弱，在资金和资产的管理等高风险领域和关键的部门岗位还未建立起相互制衡的决策、执行和监督机制。2作为保障铁路行业正常运转不可或缺的一部分，铁路总公司的行政事业单位各级审计、监察部门还未形成联动机制，并未从根本上通过内部控制
2、对存在的问题加以规范。改制中的铁路行政事业单位，迫切需要一个与实际工作匹配、相对完善的内部控制体系。本文基于此，构建一套适用于铁路系统的内部控制体系。也为我国社会主义在将来的行政事业单位改革中，提供借鉴和参考。.2内部控制体系建设概况和理论2.1内部控制理论基础COSO内部控制框架认为，内部控制系统取决于管理层经营企业的方式，并融入管理。内部控制框架的设计主要依据四个原则：相互牵制原则。其理论根据是在相互牵制的关系下，通过横向和纵向的多人相互牵制，几个人发生同一错弊而不被发现的概率，是每个人导致该项舞弊和错报的概率的连乘积，因而降低误差率。相互牵制原则包括的内容有：授权批准职务与执行业务职务相
3、分离；执行业务职务与监督审核职务相分离；执行业务职务与会计记录职务相分离；财产管职务与会计记录职务相分离；执行业务职务与财产保管职务相分离。授权控制原则。内部控制作为管理审计的重要职能，其对象是受托管理责任，管理审计分为两种类型：服务于组织内部各个利害关系人，以内部受托管理责任为对象的内向型审计；服务组织外部各个利害关系人，以外部受托管理责任为对象的外向型审计。随着单位利益和社会利益的归一化，内向型审计与外向型审计将趋于统一。2.2国外公共部门内部控制发展概况全球经济化为日本政府的内部控制改革提供了有利的条件。日本通过对通讯、金融、能源等行业管制的放松，使其经济水平迅速得到提升。其中，通讯业的
4、实质性发展有利于政府内部控制的信息化改革。而内部控制的效果和实施力度则通过制定法律得以保证。日本通过制定公共财务法以及公共会计法确定公共部门的财务、会计检查和内部控制，并规定了所有的政府部门跟据法定要求对本单位的财务活动检查并进行控制。冰岛的政府部门内部控制责任主体呈现多元化，包括国家会计署、财政部、财务报告委员会等中央政府部门以及政府各部门管理层。其中，国家会计署、财政部和财务报告委员会等中央政府部门负责实施财务方面的内部控制；政府各部门管理层则负责设置和执行本单位内部控制，但测评的标准又是单一结构。在冰岛，政府各部门管理层制定并发布各部门的内部控制准则；国家会计署、财政机关和财务报告委员会
5、负责制定、发布财务控制准则；国家审计署对实施的效果进行测评。3铁路总公司行政事业单位内部控制现状.183.1内部控制的现状.183.1.1单位层面. 183.1.2业务层面.193.2铁路总公司行政事业单位内部控制缺陷产生的原因 .214铁路总公司行政事业单位内部控制体系的构建和完善 .244.1单位层面 .244.1.1内部控制环境.255结论与不足 .434铁路总公司行政事业单位内部控制体系的构建和完善4.1单位层面虽然政府部门的单位层面是内部控制五要素，但由于单位性质不同，与COSO中的企业内部控制五要素有所差异。行政事业单位的内部控制在突出内部管理的同时，还需要进行适当简化以保证行政监
6、管这一特点。在行政事业单位的内部控制中，内部环境是影响内部控制体系建立和执行的前提条件；风险评估是评价影响行政事业单位目标实现的风险因素并采取相应风险应对措施的过程；控制活动是建立在风险评估的基础上，根据风险评估的结果，结合风险应对措施，实施一系列控制措施消除不利影响，使行政事业单位目的得以实现的过程；信息与沟通是通过横向和纵向的方式传递信息，使行政事业单位内外部的沟通通畅的过程；监督与评价通过对行政事业单位的健全性、合规性等进行监督检查、评价其执行效果，并采取相应措施的过程。其中，内部环境以及信息与沟通是行政事业单位内部控制运行的基础；风险评估与控制活动是行政事业单位内部控制的实施过程；监督
7、与评价是行政事业单位内部控制的实施保证。内部控制五要素的关系如图4-1所示.4.2业务层面行政事业单位的资金主要来源于国家的财政补给，国家财政资金最基本的管理方式就是预算，所以行政事业单位的内部控制是以预算管理为主线;。预算主要分为预算编制、预算审批、预算执行以及决算评价四个环节。在调研时，我们发现两个问题。首先，铁路总公司的行政事业单位的预算与决算存在不相匹配的情况。其预算按照我国中央机关预算编制指南进行编制，较为粗放，对于细节问题并没有具体规定，主要限定在金额范围。其次，编制的预算并不能完全反映部门生产运转的实际需求，其原因诸多，除了国家制定的三定标准多年未更正，单位内部也需要加强沟通机制
8、，预算部门与实际业务部门应保持联系，定期沟通，一旦出现变更应及时反映。为了让预算业务的控制做到系统和精确，需要做到以下几点。.5结论与不足铁路总公司的行政事业单位的内部控制总体来说有雏形，但仍存在诸多问题：没有风险评估环节、内审机构未设置或独立性不强、缺乏单位文化、对内控的重视不够、内控约束力不强等。通过对铁路总公司的行政事业单位进行调研分析，我们分别从国家、财政部、铁路总公司和铁路总公司行政事业单位四个层面找到这些问题的原因。为了通过制定一套完善地内部控制体系去解决这些问题，本文试图以最新的行政事业单位内部控制规范为蓝本，结合铁路总公司的现状，分别从单位层面和业务层面两个层面进行构建，其控制对象以预算为主线，以资金为核心;。单位层面从内部控制环境、风险评估、财务体系、内审体系和信息与沟通五个方面进行构建，业务层面分为六个具体业务。文中结合铁路总公司行政事业单位的现有管理条例进行分析，如财务体系以铁路文工团为例，机构设置以铁路局为例，在保证行政事业单位的公共服务特征的基础上，参考了企业内部控制的体系，最终形成一套适用于铁路总公司行政事业单位的内部控制体系。.参考文献（略）