竞争垄断和管制.doc

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1、周其仁：競爭、壟斷和管制-“反壟斷”政策的背景報告周其仁：競爭、壟斷和管制-“反壟斷”政策的背景報告前言當前國民經濟面臨兩個比較急迫的問題。第一，受到需求方面的嚴重制約，經濟增長的速度減緩，對就業、收入和收入分配形勢産生了持續的壓力。第二，市場秩序混亂，妨礙社會公正的普遍實現，對人民群衆確立建設社會主義法制的信念，帶來嚴重的負面影響。能不能順利解決兩大問題，對於保持國民經濟的持續增長和國家的長治久安，將産生深遠的影響。解決上述兩大問題，需要多方面的努力。其中，進一步開放政府壟斷的行業和市場，擴大市場競爭的範圍，在國家經濟命脈部門實施大刀闊斧的結構性改革，是一項關鍵之舉。政府壟斷國民經濟的命脈部

2、門，是在一定的歷史背景下發生的，有其存在的合理性。經過二十多年的改革開放，我國經濟發展及其體制基礎已經發生了根本的轉變。最重要的是，國家確立了發展社會主義市場經濟的基本方向，在原先的國有企業和集體企業之間、公有制企業與非公有制企業之間，市場競爭已經展開，按照價格機制配置的經濟資源，範圍和深度都大大增加。我國各類經濟主體，憑藉各自掌握的資源在市場上追逐收益、福利和利潤，正在成爲新的經濟行爲準則。在新的形勢下，政府壟斷經營的國民經濟命脈行業，已經不可避免地捲入了市場經濟。主要的表現是，原來由政府直接控制的企業和事業單位，開始享有決策自主性；在許多命脈部門，獨家國有公司壟斷經營的格局正在變成數家國有

3、公司之間的“寡頭壟斷競爭”；雖然還是政府定價爲主，但是價格形成開始反映市場供求的變化；在許多命脈産業的邊緣地帶和有關聯的産業環節，非公有經濟包括外資開始進入。所有這些，使得我國原先政府獨家壟斷經營的國民經濟命脈部門，開始發生了某些變化，在投融資和經營服務等各個方面，都出現了新的特徵。但是，由於政府的行政性壟斷沒有得到根本改革，國民經濟命脈部門呈現了一種“半行政、半市場化”的體制特徵。主要表現在：（1）這些部門憑藉經過國家無償撥付、優惠政策得到的資源和特許壟斷權，形成自己獨特的“成本優勢”，參加追逐市場利益；（2）這些部門憑藉國家授予的行業行政管理或監管的執法權力，名正言順地排擠市場競爭對手，設

4、置市場進入壁壘，嚴重減弱了社會的投資機會和意願；（3）這些部門提供的産品和服務，價格上升的幅度大大快於社會平均價格指數，從而大大增加了國民經濟各其他部門的運營成本，降低其他部門的市場競爭力；（4）由於壟斷價格削弱了居民的真實購買力，市場需求因此受到抑制；（5）壟斷部門在壟斷價格內包含的行政壟斷租金，轉化爲與這些部門提供的服務極不相稱的高收入和高福利，一方面引起人民群衆的強烈不滿，另一方面又刺激其他壟斷部門的仿效和攀比；（6）靠行政權力謀求市場利益，成爲形形色色的破壞市場秩序行爲的重要基礎，也幾乎是一切大案要案發生的共同條件。形勢表明，國民經濟命脈部門的“半行政半市場化”，已經成爲我國經濟發展和

5、社會公正的嚴重障礙。無論政府壟斷命脈行業和部門在過去有多麽重要的歷史意義，現實的狀況要求我們不失時機地提出國民經濟命脈部門深化改革的任務。我們必須看到，打破政府行政壟斷、在國民經濟命脈部門開放市場競爭，不但有利於解決當前國民經濟面臨的一些難題，而且對於形成健康的市場經濟和廉潔高效的政府，從制度上消除腐敗並以次凝聚民心，有著長遠的戰略意義。有必要指出，我國當前和今後一個時期所要解決的破除行政壟斷問題，與發達的市場經濟國家的“反壟斷”，不是同一個層次的問題。在市場競爭的過程中，也會因爲各種原因形成市場的集中和壟斷。歐美發達國家的反壟斷法，主要針對的是具有市場權力的私人公司，防止這些私人公司通過合併

6、、殺價、價格聯盟以及將在某一市場上的壟斷地位擴大到其他市場等手段，損害消費者和小公司的利益、阻礙創新、服務質量改善和技術進步。對於發達國家實行反壟斷法的經驗和教訓，特別是關於反壟斷法對市場競爭的負面影響，我們應該加以密切的關注和研究。但是，在從根本上解決政府行政壟斷問題之前，中國不宜貿然照辦照抄發達國家的反壟斷法，更不宜將兩種不同性質的反壟斷混爲一談。也必須指出，當前和今後我國從制度上消除行政壟斷命脈産業的根源，在實際操作中將不可避免地觸犯相當一些既得利益。這些既得利益，常常與“國家經濟安全”、“意識形態”、“政府監管”、“公共利益”、以及“國家競爭力”等等名目糾纏在一起，難以識別和區分。因此

7、，破除政府壟斷的體制改革，不是一件容易操作的事情。爲此，有必要將改革目標的明確和徹底，與實施的分步和漸進很好地結合起來。當前，應該從刺激投資的效果可能比較明顯的基礎産業部門開始，從中國加入WTO協定已經做出承諾的領域入手。有鑒於此，本報告根據委託方的要求，將研究的重點集中在基礎産業部門破除行政壟斷、開放市場競爭的問題上。本報告在簡短的引言之後，包括以下部分：（一）“反壟斷”政策的基本原則，闡述“反壟斷”政策的主要原則，也是本報告基本結論的一個政策性概述。（二）定義和理論，解說有關競爭、壟斷和反壟斷的基本概念和相關學術論爭的焦點問題，提供有關理論背景。（三）管制與管制改革，概述相關國際經驗，主要

8、區別了發達國家政府干預經濟的三種主要形式，即“宏觀調控”、“反壟斷”和“管制”，著重研究管制怎樣從市場競爭中産生、發展、進而引發“管制改革”的經驗和問題。（四）重視自己的經驗教訓，主要以我國民航、電信業的開放競爭爲經驗基礎，討論我國“反壟斷”實踐的若干值得注意的問題。（五）政策選擇和約束，立足於理論、國際經驗和國內經驗，前瞻性地提出今後一個時期“反壟斷”政策面臨的主要選擇和約束。第一部分“反壟斷”的基本原則開放市場准入，改革行政性壟斷部門爲了發展社會主義市場經濟，保持國民經濟的健康成長，必須在基礎設施産業的各個部門，逐步擴大對內對外的市場開放。提出“擴大市場開放”政策的主要目標，是通過引進並增

9、強市場競爭機制，顯著提高基礎設施産業投資和營運效率，增加國民經濟的整體競爭力。我國基礎設施産業的現行體制，主要特徵是行政性壟斷。行政性壟斷是以政府名義實施的市場禁入，不同於市場經濟裏其他的壟斷形態，比如由創新形成的市場壟斷、由於競爭實力形成的市場壟斷、以及由於成本特性形成的所謂“自然壟斷”，等等。由於行政性壟斷能夠排除在位壟斷經營者的所有當期和潛在的合法競爭對手，因此，它常常違背政府壟斷基礎設施行業的初衷，導致經濟行爲的扭曲，經濟效率的低下，抑制基礎産業的供給和需求。更嚴重的是，長期的行政性壟斷所形成特殊既得利益和行爲慣性，將妨礙國民經濟的這一重要部門對技術和市場需求的變化，作出靈敏和有效的反

10、應。基礎産業部門在最近幾個五年計劃期間，經歷了高速增長。主要的推動因素是：第一，市場需求的強力拉動；第二，財政資源的動員和投入；第三，實施了某些市場化改革的嘗試。但是，整體來看，我國基礎産業的增長，主要還是依靠政府動員財政性資源來應對市場需求的模式來實現的。由此帶來的高速增長，一方面掩蓋了近年基礎産業增長的真實社會成本，另一方面，也在客觀上掩蓋了行政壟斷産業和市場的體制弊端。當前，行政性壟斷部門的資費偏高、收入偏高、服務質量改善不足，已經成爲國民經濟發展的嚴重制約因素。爲了在短期內刺激消費需求和投資需求的更快回升，並形成能夠支撐國民經濟持續增長的基礎産業和具有市場競爭力的公司，必須對我國的行政

11、壟斷行業，實施全面的、根本的改革。長期目標和特殊任務根據國際國內的經驗，解決行政性壟斷問題必須有清晰的、不動搖的長期目標。這就是，在基礎産業的一切領域永久性地消除市場禁入，通過各種形式的市場競爭，達到有效的資源配置、分工深化和經濟增長。爲了實現上述長期目標，需要明確我國面臨兩個特殊的歷史約束。第一，在基礎産業長期實行國有化體制，政府直接經營基礎設施産業；第二，市場導向的公司化改革時間還不長，改革的力度還比較低。因此，與發達國家不同，我國難以通過簡單宣佈消除市場禁入政策，就可以期望馬上出現與在位壟斷商勢均力敵的競爭對手，很快形成一個競爭性的基礎産業。相反，我國必須對原來行政性壟斷的産業部門，首先

12、由政府實施大刀闊斧的重組，形成一個大體可操作的競爭性框架，然後再經過市場性重組的手段，走向長期目標。沒有政府主動充當“第一推動力”，打破既得利益的傳統格局、形成競爭性市場的過程將極其漫長。困難的問題在於，政府在執行特殊的、用行政手段重組行政性壟斷産業部門的時候，要防止陷入一個迴圈：本來爲了達到徹底消除市場禁入而實施的行政性重組，由於行政性手段本身固有的笨拙和使用不當，結果反而遠離了改革的長期目標。爲了防止出現這一局面，必須恰當地提出和處理以下一系列問題。（三）對內開放與對外開放的一致性中國加入WTO的談判和協定簽定，表明改革開放達到了一個新階段。開放我國基礎設施部門的市場競爭，將是進入改革開放

13、新階段重大的事件。總的說來，在加入WTO的總框架之內，已經包含了命脈部門的逐步開放，因此不必另起爐竈，爲基礎設施部門的“反壟斷”制定單獨的經濟綱領。但是，對外的進一步市場開放，將引起的既得利益的重大調整，對人們的思想認識也形成重大的衝擊，有可能激發狹隘的民族主義情緒，甚至釀成某種複雜的局面。爲此，在進入WTO前後一個時期，要適當強調“對內開放”。這裏所謂對內開放，就是那些長期由政府以國有經濟形式壟斷的産業部門和市場，對國內非國有經濟成分開放。對內開放的程度，應該等於、或者高於中國在WTO協定中承諾的對外開放的程度。在實施對內擴大市場開放的過程中，應該大力借鑒、利用中國在加入WTO過程中積累的寶

14、貴經驗。主要是：（1）要提出一個基本準則，這就是根據我國20年改革開放的經驗和國際經驗，放棄一切産業部門的政府壟斷、向組成社會主義市場經濟的一切所有制成分開放市場；（2）要針對各個大行業的具體情況，確立開放市場的範圍、主要步驟和關鍵細節；（3）要對現存相關法律法規，做全面的清理和調整，特別是系統清理和修訂原來基本上由行業部門起草、旨在保護行業部門權力的舊法，重定電信市場法、電力市場法、鐵路市場法和民航市場法；（4）要提出一攬子的關於開放市場、修法立法的時間表。如同改革開放、進入WTO等重大決策一樣，擴大對內開放市場先是關於中國和世界大勢的戰略判斷，必須有堅強的政治領導。應該明確，要由戰略判斷來

15、指導戰術細節的選擇，而不能顛倒過來，由操作細節來決定選擇大政方針。特別要防止，各種局部的既得利益的考慮與紛紛繁繁的“專家意見分歧”絞在一起，使得方方面面莫衷一是，失去對大機會和大趨勢的把握，延誤時機。（四）政府有序地退出市場在各大産業部門，政府退出市場壟斷的步驟各不相同，但是根據已有的國際國內經驗，政府退出市場必須有序。首先，政府要主動充當開放市場的第一推動，實行政企分開，組建數家競爭性公司，並堅決而穩妥地完成從行政控制價格轉向市場競爭定價的體制，依靠市場價格機制來配置資源、引導企業行爲；其後，政府將考慮進一步消除市場准入方面障礙，以各種形式擴大市場准入，特別要放棄市場准入方面的所有制歧視，擴

16、大國內非國有經濟成分進入各大産業市場的範圍。在以上過程中，政府管理逐步轉向對所有經營性競爭公司一視同仁的資質管理、牌照管理和行爲監督，培育多種非政府管制的控制機制，包括競爭者的互相監督、行業自律、消費者及其組織的監督、輿論監督等等，逐步減輕政府管理市場的行政負荷，加強法治意識和市場管理的法制建設。政府的管制機構，要逐步擴大管理範圍，縮小管制重點。由於在各種産品和服務之間存在廣泛的替代競爭，政府管制部門的設置，要逐步超越按照計劃管理生産時代的局限，形成對大交通市場、大能源市場、大通訊市場的綜合性管制，關照各類産品和服務之間的聯繫，消除妨礙替代性競爭的因素。必須明確，擴大管制範圍只有在集中、縮小管

17、制重點的條件才能真正做到。政府必須從直接的市場准入審批和價格管制，轉向管制市場參與者的資質和競爭行爲。基礎設施行業的競爭局面一旦形成，政府要因勢利導，讓市場機制在市場結構的重組中發揮更大的作用。必須明確，數家競爭的局面一旦形成，特別是這些公司相繼進入資本市場之後，進一步的分拆或合併，要由市場去決定，而不擬由政府繼續主導，避免政府的決策負擔過於沈重和導致過大的風險。政府可以“善始”，但不一定“善終”。要更多地按照公司法和其他市場法規，將基礎産業市場的重組交給市場去解決。以民航、電信爲例，因爲開放市場競爭的嘗試較早，現存的市場結構、公司定位包括業務劃分，都要不斷隨市場情況的變化而變化，不可能完全指

18、望靠政府的行政命令來完成全部重組。（五）逐步擴大法院對市場管制的介入。爲了更有效地妥善處理基礎産業市場裏的各種利益矛盾，防止“加強監管”過程中難以避免的管制權力腐敗，要把目前“行政管制部門對應被管制企業”這樣單一的“上下垂直關係”，逐步改成包括行政管制、法院裁決、市場自組織的仲裁，以及庭外和解等多種方式在內的複合體系。這對提高市場管理中資訊交流和處理的質量，制衡管制權力，增加利益協調的程式性權威，都具有戰略意義。特別要擴大法院對市場管制的介入。爲此，在相關法規的修訂和重立過程中，要增加設置專業的市場管理法庭，專門受理這些市場管制中發生的政府管制部門與公司和消費者在管制過程中可能發生的矛盾，既限

19、制行政管制的權力、防止管制權力的濫用，也減輕行政管制的負荷和壓力，爲管制消亡準備條件。（六）兼顧投資人、營運公司和市場消費者的利益開放市場、打破壟斷，是爲了更好地發展我國的基礎設施産業，爲國民經濟持續健康增長奠定可靠的基礎。爲此，必須協調投資人、營運公司和消費者之間的利益矛盾，特別注意轉型時期避免嚴重的利益衝突。鑒於基礎設施行業“資本密集”的特點，保持吸引資本流持續不斷地投入基礎設施行業的建設和技術改造，甚爲重要。爲此，必須善待境內外、國有和非國有的投資人。必須清醒地認識到，政府壟斷部門高額壟斷利潤的存在，對於吸引資金投向這些産業部門，曾經是一個非常重要的誘因。隨著開放市場，壟斷利潤將合乎規律

20、地減少，如何形成吸引投資的新的誘因，是發展這些部門有待解決的新問題。根據國際國內的經驗，政府人爲地“創造”投資誘因的做法，既不可能持久，也難以避免嚴重的副作用。但是，政府在減少政策和制度風險、降低市場交易費用、提高政府服務質量、維護市場競爭的公平性和透明度等方面，是大有可爲的。這應該是政府在新時期工作的重點。對於不同時期的投資人，他們在打破壟斷、開放市場的過程中，所承受的制度性風險是不盡相同的。較早期的投資人，可能因爲開放市場的政策實施，而遭遇較高的政策、制度變化的風險，生産預期混亂。爲此，有必要參照國際經驗，在開放市場加速的情況下，對原先預期可以有更長時期壟斷租金分享機會的投資人，給予適當的

21、補償。同時，要盡可能公開宣佈未來市場開放的時間表，幫助潛在投資人有預先的計算和準備。政府壟斷的基礎設施行業內的大公司，連同其積累的管理經驗、技術知識和上下游聯繫、整合的能力，都是國民經濟建設中重要的資源。這些部門工作人員的一些毛病和惡習，首先是壟斷體制的結果，換誰去工作，相差都不會太遠。因此，在打破壟斷、開放市場的過程中，要避免擬人化的宣傳，把一切問題歸結於人的品格。另外，反壟斷決不是“反大公司”，開放競爭也決不是要搞平均主義。必須明確，如果市場競爭擴展了市場規模，中國需要、也一定可能産生更大的、更強的現代公司。應當看到，人民群衆和輿論對壟斷部門的意見、批評和不滿，是發動打破壟斷、開放市場的重

22、要力量，但是也要防止，情緒化的潮流同樣可能妨礙市場競爭秩序的形成。消費者的購買力是産業發展的動力。打破壟斷、開放市場、形成競爭，從理論上能夠擴大消費者的選擇、刺激市場需求、增加國民真實所得，這是我們的政策應該期待出現的效果。但是也要看到，市場開放對産品和服務品質的保證，要有一個時間過程，期間如何切實保障消費者利益、也就是市場購買力，要發現新問題、研究新辦法。中國正處於“消費者主權意識”萌生、上漲的過程中，要明確消費者主權同樣必須納入市場競爭的框架，防止生産重大的偏差。政府偏護公司是錯的，政府偏護消費者違反經濟規律的要求，也是錯的。政府要充當獨立在上的、産業利益衝突調停人的角色，按照“手心手背都

23、是肉”的原則，兼顧消費者各方利益。第二部分定義和理論2-1壟斷的含義“壟斷”的語文詞義是“排他性控制”和“獨佔”。因此，通常講來，經濟行爲上的壟斷，可以包括所有單一的個人、組織或集團排他性地控制某種經濟資源、産品、技術或市場。從這一點看，詞語學意義上的“壟斷”是一個中性詞。固然，“排他性控制”行爲可能産生許多影響經濟增長和經濟效率的負面效果。但是，“排他性控制”也是經濟秩序的支撐點。比如産權的基本特徵就是排他性專有，而行政權在所有文明國家都由一個政府獨佔。如果兩個以上的主體聲稱對同一幢房子擁有同等的産權，或者兩個以上的政府聲稱對一個管轄區有擁有同等的行政權，那就天下大亂，不會有經濟增長和經濟效

24、率。經濟學上的“壟斷”概念，比語文意義上的壟斷定義要複雜。雖然我們可以直截了當地說，壟斷就是在一個産品市場上只有一個買家或一個賣家。但是，導致市場被獨佔的原因，卻是各式各樣的。更爲重要的是，由種種不同原因引起的市場壟斷，對經濟效率的影響很不相同。經濟理論和政策的分歧，常常發生在對壟斷行爲不同的因果關係的認識上。2-2不同的壟斷成因發生市場壟斷的成因，大體有以下五種。第一種，由資源的天賦特性，帶來産品（服務）的獨特性。比如龍井茶、萊陽梨和鄧麗君的歌。這類産品，市場上獨一無二、消費者又願意出價來欣賞，資源所有者就擁有排他性的獨佔權。第二種，發明的專利權或版權，或者象可口可樂的配方那樣的商業秘密。這

25、些資源沒有天賦的獨特性，但是在想象力和科學技術的商業應用方面，具有獨特性。政府如果不通過法律保護專利和商業秘密，發明和創新的供給就不足，對經濟增長不利。當然，技術一旦發明出來，由社會共用可以加快新技術的普及，所以對專利的保護，通常設立一個時間區間，過了時限就對社會免費開放。第三種，贏家的壟斷。凡競爭就有輸贏，商場競爭的勝出者可能憑實力和策略，一時之間將所有競爭對手趕出市場。典型的案例，是IBM和微軟公司，不是別人不可以做電腦硬體和軟體，而是一時之間沒有誰做得過他們。第四種，成本特性産生的壟斷。一些産業，需要巨大的一次性投資，才能形成供給能力。這些投資一旦發生，就成爲“沈沒成本”（就是幾乎別無他

26、用）。對於這些産業來說，新的競爭對手面臨很高的“進入門檻”，因爲他們必須再支付一筆巨大的投資，才可能與在位廠商競爭市場需求。這就是通常所說的“自然壟斷”。第五種，強制形成壟斷。這就是運用非經濟的強制力量，清除競爭對手，保持對市場的排他性獨佔。這種強制的勢力，可以是高度非制度化的，如欺行霸市、強買強賣；也可以是高度制度化的，如政府管制牌照數量，或由立法來阻止競爭而産生的行政性壟斷。需要說明，強制形成的壟斷，雖然動機完全不相同，但在行爲上，壟斷者的地位都是由非經濟力量造成的。在真實世界裏，一果常常多因。舉美國AT&T公司爲例，早年是創新帶來的壟斷（發明電話），後來是自然壟斷（鋪建了全國電話網絡），

27、而1926年後就享有強制的壟斷（法律確立的電話市場獨佔權）。再看現在熱鬧非常的微軟反壟斷案，微軟公司創新的壟斷是否伴有其他“不正當手段妨礙競爭”，成爲控辮雙方分歧的焦點。爲了得到關於壟斷行爲後果的簡明分析，我們需要進一步區分兩種性質不同的壟斷。2-3從産權角度區別壟斷上述壟斷成因，進入細節問題之後，紛繁複雜。爲了制定政策所需要的明瞭和準確，需要進一步化繁就簡。本報告從産權的角度，對壟斷做進一步的區分。我們要明確，許多“壟斷”，恰恰是産權的同義詞。上文提到的基於資源獨特性、發明和創新、競爭勝利以及成本優勢的壟斷，都是從“産權的排他性”中派生出來的壟斷。保護産權，與保護這些壟斷，具有一致性。産權是

28、排他性的專用權利，是市場經濟的基礎。産權象一切權利一樣，依託於社會關於“正確和正義”的共識，但離不開正式的和非正式的社會強制機制。其中，政府依法保護産權是現代經濟秩序最重要的環節。政府保護産權，當然就是保護排他性權利。在這個意義上，保護産權必定派生出一些壟斷��排他性控制��的結果。我們也要明確，政府保護産權的原則，是保護産權主體對於其擁有資源的排他性選擇權，但以這種排他性權利不妨礙他人行使産權爲限。比如，政府保護房屋主人排他性的居住權，但是，房主在他的房屋裏産生可能損害他人利益的行爲，從發出噪音到窩藏毒品，都要受到限制或法律制裁。到了市場上，産權問題變得複雜。因爲這裏

29、有衆多的買家，也有衆多的賣家，各有各的産權，行使起來互相影響。甲、乙都要賣貨，競爭導致價格下降。在這個意義上，甲乙雙方都受到對方的“損害”。能不能爲了保護甲的産權，而將乙逐出市場？不能，因爲那樣就侵犯乙的産權（交易權）。能不能同時保護甲乙雙方，下令提高市價？也不能，因爲那就侵犯買方的産權。所以，在市場上，政府只能遵循一個原則：保護各方平等交易的權利，但不保護任何一方資源的市場價值。否則，必定違反對産權的普遍性保護原則。上文提到的第五種壟斷��強制性壟斷��就是保護某一方産權的同時，限制甚至禁止了其他方的産權。與前四種市場壟斷不同，強制性壟斷不是普遍保護産權的結果，而是侵

30、犯産權的結果。2-4什麽妨礙技術進步和經濟增長？傳統的經濟理論沒有清楚地區分不同的壟斷，也沒有清楚地區別不同壟斷對經濟行爲和經濟效率的不同影響。流行的教科書講，壟斷��市場上只有一個供應商��帶來的“市場權力”（marketpower）使得壟斷商可以通過控制産出的數量，來提高價格，獲取壟斷利潤。此外，由於獨家控制市場，技術創新的動機遭到削弱，産品和服務的質量通常也會比較糟糕。但是，以上“規律”，忽略了在真實的市場過程中，保護産權所産生的壟斷，與侵犯他人産權的壟斷，行爲和效果是不一樣的。僅僅擁有獨特的資源，能不能持續控制價格、獲取壟斷利潤？經驗證明，不能。這是因爲，絕大多

31、數獨特資源生産出來的産品和服務，都可能有替代的産品和服務。龍井茶葉的替代品包括黃山毛尖、福建烏龍、雀巢咖啡，可口可樂的替代品是百事可樂，鄧麗君的替代呢？是四大天王、毛阿敏、甚至梅來芳。物以稀爲貴是照常的，但是市場規律是，獨特資源要是身價太高，等於爲各種替代品提供市場。技術進步的本質又是什麽呢？就是不斷發現替代。創新的壟斷，也不能持久。商場如戰場，出了周瑜，還可能出諸葛亮。政府保護創新專利，只要沒有剝奪別人創新的權利，創新帶來的壟斷，通常不能持久。靠創新獲取壟斷利潤嗎？等於動員天下英雄好漢加快發明替代，競爭始終是非常激烈的。勝利者贏得市場優勢之後就減量提價，是可能的。但是，正如弗裏德曼指出過的，

32、這樣一來，壟斷商等於在補貼他所有的潛在競爭對手。只要潛在的競爭壓力沒有消失，標準教科書舉證的“壟斷行爲”，就將先被淘汰。最後，是所謂“自然壟斷”。過去的分析認爲，巨大的沈沒成本提升了潛在進入者的“進入壁壘”，從而構成在位者的壟斷優勢。但是，只要進入壁壘真的只是“自然”形成，技術發明尋求替代的競爭壓力就無時不在。在位商受潛在競爭壓力的作用，行爲不能太離譜的。所有壟斷的類型當中，只有強制地限制了市場准入，才真正妨礙技術進步和經濟效率。因爲，對市場機會的強制性禁止和限制，才可能完全地或部分地消除替代，也就是消除潛在的競爭。2-5兩個錯誤的推理因爲沒有清楚的産權理論，150年來的壟斷經濟學理論含混不清

33、。含混的理論帶來許多錯誤的推理，以至謬種流傳、以訛傳訛。嚴重而普遍的錯誤，在於形成以下兩大推理。第一個錯誤推理是，政府爲保護獨特的資源、保護創新、保護成功和保護自然壟斷，應該對這些特別的市場設置行政性的進入限制，以減少社會資源的浪費。這個推理，把保護産權與保護市值，混爲一談。政府應該保護産權，但是政府不應該、也不可能保護特定資源權利的市值。政府對産權普遍提供保護的職責，不能偷換爲靠限制或取消對一部分産權的保護，來達到保護另外一部分産權的目的。更危險的地方在於，只要政府有理由爲保護一部分産權而侵犯其他方的交易權，終究就有理由侵犯任何一種産權。從經濟效果來分析，我們質疑政府爲了保護龍井而禁售烏龍，

34、爲保護可口可樂而禁售百事可樂之類，真的就可以“減少社會資源的浪費”。是不是浪費，要問市場上的買家，而不能由政府或專家做主觀的裁定。買方願意出價購買的産品和服務，“浪費”從何談起？試圖消滅這種“浪費”，等於消滅經濟。更廣泛的錯誤，是認爲政府對“自然壟斷”行業應該限制市場進入，才能“減少嚴重的重復建設和惡性競爭”。就是說，自然壟斷還不能過癮，必須加上政府的強制性禁入，才能“更優”。但是，只要加上行政性壟斷排他的因素，自然壟斷就再也不“自然”。社會再也無從分辨：是規模經濟導致一家供應商在技術上更優，還是行政壟斷排除了一切潛在的競爭對手？是成本優勢令潛在別人裹足不前，還是政府權力壓制了技術進步和替代？

35、行政權力創造的壟斷租金，將不斷引誘各方不惜耗費資源來攫取。假以時日，行政壟斷租金的耗散，終究要抵消壟斷減少重復建設所帶來的節約。政府壟斷産業的“是否節約社會資源”，要長期看，才有最後的結果。另外一種情況，即便政府控制了自然壟斷行業的市場進入，替代還是難以完全杜絕，只是代價更爲巨大。舉一個實例，如果自來水早就開放市場競爭，現在滿大街還有沒有這樣巨大的對礦泉水的需求？社會關於可飲用水的總投資，是不是可能節省許多？所以，武斷地說政府控制自然壟斷行業的准入，一定可以“減少浪費”，不過是更多的浪費被忽略不計的結果。第二個錯誤推理，由於看到競爭是保證經濟增長和技術進步的基礎，所以，政府要運用行政力量，反對

36、任何形式的市場壟斷。這裏的錯誤，在於把保護産權産生的壟斷，與侵犯産權的壟斷混爲一談。競爭固然是技術經濟進步的基本動力，但是，競爭要用清楚的産權界定和有效的産權保護來加以約束。缺乏有效産權約束的競爭，爲讓社會付出經濟秩序方面的巨大代價。在政府普遍保護産權的條件下，市場上還是會發生各種個樣的壟斷。但是，未曾侵犯他人産權的“壟斷”，無傷大雅。獨到的資源和獨到的資源利用方式，是壟斷；成功的勝者擁有市場權力，是壟斷；專利在有效時期內，是政府保護的壟斷；商業秘密，更是壟斷。所有這些壟斷，都不能貿然反對。因爲這些壟斷，有的本身就是排他性産權的同義詞，有的是市場競爭的手段、目標和結果。贊成産權、贊成市場競爭，

37、所以不能反對這些壟斷。如果籠統反對一切壟斷，發展成不分青紅皂白地反對一切大公司、反對一切市場贏家、反對任何情況下市場份額的寡占和獨佔，甚至反對創新領先，那就變成反對産權、反對市場競爭、反對技術進步和反對經濟增長。以上關於壟斷的第一錯誤推理，強調經濟落後，民間經濟不成熟，所以必須由政府限制産權、特別是限制市場交易權，才能加快經濟增長。關於壟斷的第二錯誤推理，強調的是在發達的市場經濟裏，大公司的市場權力過於強大，需要政府施加法律和行政的平衡。殊途同歸，都在於沒有找准競爭、産權、政府和壟斷關係的重心所在。當前我國處在從低收入經濟向中等發達的經濟過度、從計劃體制向市場體制轉型，需要研究兩大錯誤推理帶來

38、的實踐教訓，防範兩大錯誤推理對我國“反壟斷”法律和政策框架發生不良影響。我們更要當心，防止兩大錯誤推理在我國的特殊國情裏混合變種。2-6小結：反壟斷的要害是“消除市場禁入”概括以上分析，我們認定真正危害技術進步和經濟效率的，是強制禁止或限制自由進入市場。其他諸項，包括獨到的資源控制、創新領先、企業規模大、技術實力強、已經支付了巨大的沈沒成本、佔有很大的市場份額，以及莫須有的“壟斷意願”等等，統統有其名、無其實。清楚的概念，才可能産生明瞭的政策。政策明瞭，解決問題才可能抓住重點。因此，本報告建議，政府總的政策口號，擬提“開放行政性壟斷市場”，重點是“消除市場禁入”。本報告還認爲，權衡利弊，兼顧當

39、前和長遠，輿論和宣傳上要避免過於籠統地“反壟斷”。特別要防止，將“反壟斷”混同爲反大公司、反市場成功、反創新、甚至是反一切排他性的專用權。現實的市場壟斷形態是複雜的。保護産權的壟斷，可能擴大保護而轉變成侵犯他人合法權利。資源獨特、創新、成功和成本優勢的壟斷，也可能派生出形形色色強制性排他性獨佔的要求。我們承認實際情況非常複雜，但是，唯因爲實際情況複雜，才需要簡單明瞭的準確概念作爲政策的基礎。政府在反壟斷政策的制定和執行中，應該堅守如下原則：普遍保護産權，反對市場禁入。對付所有“複合型“市場壟斷，關鍵是消除市場准入的強制性障礙，以次爲界，不越雷池一步。第三部分管制與管制改革政府確定了消除壟斷、開

40、放競爭的政策，實施之後，如何管理基礎設施行業？當前的主要思路是，開放市場與加強管制（或說加強監管），兩手並重。本報告爲此在以下部分集中討論管制和監管問題。中心要說明，“管制”是發達國家政府管理市場經濟的一種特殊形式。伴隨市場經濟的發展和管制的實踐，發達國家提供的從“管制建立”到“解除管制”和“管制改革”的經驗，非常值得我們借鑒。最早實施管制改革的國家，發生了“再管制”和“管制消亡”的爭論，也值得我們關注。3-1“管制”概念“管制”不是一個傳統的、或日常使用的中文辭彙，其字面含義包含“控制、規章、規則”的意思。作爲一個外來詞，管制（regulation）反映的是一種政府與工商企業的關係，就是政府

41、運用具有法律效力的規章控制工商企業的行爲。經濟學和法學關於管制的定義有許多。但是，根據管制與市場作者史普博的斷言，“一個具備普遍意義的可有效運用的管制定義仍未出現”（管制與市場，中文版第28頁）。有的經濟學家指出，管制是政府針對工商企業的公共政策。有的強調，管制的實質是政府命令對競爭的明顯替代；或者，是在一般法的正規執行之外，運用政府強制力來迎合某些特殊目的。有的乾脆說，管制是管制者們的所作所爲。但是，所有關於管制定義包含一個共同的行爲特徵，既政府依據法規對企業的市場進入、價格決定、産品質量和服務條件施加直接的行政干預。撇開關於管制的起源、效果和價值評判等等歧見紛紛的問題，撇開管制手段和管制重

42、點的歷史演化和國家之間的差異，管制總是政府對企業在市場上活動的直接干預。這是“管制”的基本特徵，不會因爲“regulation”被翻譯別的名詞、例如“規制”，而有什麽實質的不同。3-2政府管理企業活動的主要形式上面定義的“管制”，發生在西方發達的市場經濟國家，具有非常重要的、但容易遭到忽略的背景限制。本報告強調以下三點：（1）法治，特別是政府依法行政的傳統已經確立；（2）政府和企業之間的界限比較清楚，沒有政企不分的問題；（3）除非法律限制，私人産權包括資源的使用、收益和交易權利不受侵犯；而法律是一個公開的、各方可參與的立法（修法）程式的結果。本報告特別強調，不能脫離這個背景來借鑒發達國家的“管

43、制”經驗。爲了清楚地理解以上背景，我們有必要指出，“管制”只是西方發達國家政府管理經濟過程諸多形式當中的一種。“管制”與其他政府干預經濟的形式之間，有著非常重要的聯繫和區別。簡要說來，西方發達國家政府管理經濟的形式，包括以下五種。普通法（主要是財産法、合同法和民事法）管理私人經濟行爲。核心是保障産權的有效界定、不受侵犯。由於産權在行使的過程中會發生互相作用和影響，所以需要一套一般性的行爲規則來對産權的利用加以限制。儘管如此，産權執行中還是可能發生大量糾紛，需要公正的判決、裁定和調解。因此，在立法之外，“國家的作用僅限於提供一套法院體系”。象中國老話所說，“民不舉、官不糾”。只是這裏的“官”，不

44、是無所不管的“父母官”，而是專司司法職能的法官。歷史地看，普通法是西方管理市場經濟的基礎。幾百年來，西方國家在其普通法的基礎上形成了其市場經濟的文明。反托拉斯法。這是1890年後率先在美國形成的新的政府管理經濟的傳統。鑒於大公司市場權力的擴張，美國國會通過這套特別的法案。此後，不但私人可以提出反托拉斯訴訟，而且司法部被授予特殊權力，用於審批企業合併案例、並對違反反托拉斯法的公司提出調查、取證和公訴。要注意，原來美國政府被限制活動在公法領域，只能對刑事案件提出公訴。現在，政府可以因爲特別的民事事項（涉及反托拉斯法）公訴私人公司，所以反托拉斯也被看作一個公、私法混合的一個領域。不過，政府反壟斷的行

45、政權力，依然受到獨立的司法系統的制衡，因爲司法部提出的反壟斷公訴，最後由獨立的法院和法官來裁決。許多案例，政府花費了鉅額行政經費調查、取證，但最後還是敗訴。宏觀調控。就是上世紀30年代大危機之後，根據凱因斯的經濟學說逐步形成的政府通過貨幣政策和財政政策調節經濟景氣的實踐。必須強調，宏觀調控是政府對經濟活動的間接干預。就是說，政府僅僅改變企業和個人做經濟決策的環境參數，但不干預、不限制、更不替代企業和個人的經濟決定和行爲。目前許多人把政府的所有干預、甚至政府管制價格和限制市場進入等直接管制行爲，都當作“宏觀調控”，是錯誤理解凱因斯主義的結果。管制。政府依法對企業和個人的經濟活動施加的直接的行政干

46、預。管制的起源和發展，因時因地不同（祥見下一小節），但共同的發生特徵是：不但普通法的約束和調節、而且反壟斷和宏觀調控的實施都被看作不足以滿足市場秩序的要求。這時，“管制”就出現了。需要明確，與反壟斷的做法不同，管制是政府部門依據法律的授權採取直接的干預措施，而不是僅僅充當公訴人；與宏觀調控不同，管制試圖改變的不是決策參數，而是直接控制決策和行爲。另外，我們也要指出，發達國家的管制，仍然植根于普通法傳統的深厚土壤。具體表現在：（1）管制需要立法提供法律根據；（2）管制部門要得到國會的特別授權；（3）受管制市場的企業和個人，可以根據普通法和行政法對政府的管制行爲提出法律訴訟。國有化。政府依照法令、

47、並運用財政資源新建國有公司，或者收購公司的全部或部分股權。由於政府是國有公司的老闆，所以可以通過對公司的內部控制來直接實現政府的政策目標，而不需要經過反壟斷、管制等外部管理的方式。但是，西方國家的國有公司要受立法機構和選民和輿論的監督管理，並且參加與其他非國有公司的市場競爭。此外，國有公司的比重在二戰後的西歐高一點，在美國比較低。美國也有不少國有資源，但一般來說，政府不利用國有資源參與和私人公司的市場競爭，所以很少組織成國有公司參與市場營運。以上五類，國有化是政府對企業的內部直接控制和干預，管制是政府從外部對企業的直接行政干預，宏觀調控是間接的參數干預；反壟斷是間接的司法干預；普通法是對私人産權最一般性的法律約束。3-3管制：由來和發展據上所述，管制是政府直接用行政手法干預企業的一系列行爲。爲什麽在發達的市場經濟裏，會發生