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1、口塑型。巷荠 大城市周边新农村规划过程的创新思考 以番禺区钟村镇汉溪村村庄规划为例 口朱江，王晓东 摘要 现有村庄规划存在从城市建设角度出发，对村民意愿考虑不足等问题。在汉溪村村庄规划的 过程中，实现了注重公众参与，搭建对话平台，在尊重村民意愿的基础上进行规划；注重两规协调， 统筹村庄发展；以近期规划为重点，重视过程控制，加强对规划实施过程的指导，变规划为行动计划 等三大规划创新，对大城市周边地区的新农村规划的编制做了初步探索。 关键词 新农村规划；村庄规划；城市化；“两规”协调：汉溪村 文章编号 1 0 0 6 0 0 2 2 ( 2 0 0 9 ) S O 一0 0 4 4 0 7 中图分
2、类号 T U 9 8 2 2 9 文献标识码 B I n n o v a t i v eC o n s i d e r a t i o no fN e wS o d a l i s tR u r a lP l a n n i n gn e a rL a r g eC i t i e s ：AC a s eS t u d yo f H a n x iV i l l a g ei nZ h o n g c h u nT o w n ，P a n y uD i s t r i c t Z h uJ i a n g ，W a n gX i a o d o n g 瞩呐；删R u r a lv i l
3、l a g ep l a n n i n gi st y p i c a l l yd o n ef ro ma nu r b a np e r s p e c t i v ea n dd o e sn o tf u l l yc o n s i d e rt h e s p e c i f i cn e e d so fa c t u a lf a r m e r s T h m u g hp u b l i cp a r t i c i p a t i o n p l a n n i n gi nH a n x iv i l l a g eb o t hi n c l u d e da n
4、 d r e s p e c t e dt h ef a r m e r s o p i n i o n s T h ep l a ne m p h a s i z e sc o o r d i n a t i o nw i t ho t h e rp l a n sa n ds t r e n g t h e n sp l a n n i n g p r o c e s sc o n t r o l s I m m e d i a t ep l a ni m p l e m e n t a t i o nt r a n s f o r m st h ep l a n n i n gd o c
5、 u m e n ti n t oa c t i o na n dp r o v i d e sa p r i m a r ys t u d yf o rr u r a lp l a n n i n gn e a rl a r g ec i t i e s I U = 嗍l t lN e wS o c i a l i s tr u r a lp l a n n i n g ，V i l l a g ep l a n n i n g ，U r b a n i z a t i o n ，C o o r d i n a t i o no f “t o wp l a n ”，H a n x i v i
6、 l l a g e 党的十六届五中全会明确提出了新时期建 设社会主义新农村的议题，指出建设社会主义 新农f 提当前社会经济发展的重大历史任务，是 统筹城乡发展、解决三农问题的重要举措。据 此，全国各地广袤的乡村面临着空前的发展机 遇。与此同时，为统筹城乡，蜮乡规划法把 村庄规划纳 法定圭贝划体系，对新农村规划的编 制工作提出了新的要求。因此新农村规妇J 应摒 弃以往树庄规划站在城市发展的角鹿对利庄进 行偏重物质建设的蓝图式规划方式而要在法定 夫贼I J ； 哐耋架下，结合国家建设社会主义新农丰寸徉政 策要求，在尊重农民；喜愿的基础上，创新规划方 法，并目通过与农民的互动，“两规”协调、过 程
7、腔秘加强够战l 的可实蒯生变规划为行动计 划，伎得新农卡寸夫贼I J 威为村民看得懂、干接用 得上和上级管得了”的规划。在广卅J 市城市规划 局番禺区分局的大力支持下，笔者有幸在番禺区 钟村镇汉溪村村庄规划中，对这种新的规戈I 且l 埝 和规划方法进行了初步尝试。 1 汉溪村简介 1 1 区位条件 随着城市化的不断推进，根据城市发展 和村庄区位条件的不同，村庄基本上可以分为 三种类型：一是已被城市包围的村庄，即“城 中村”；二是区位条件较好，在近期将被城市 包围，成为未来城市地区的村庄，此类村庄若 万方数据 图1 汉溪村位置图 不加以规划控制和建设引导，极易发 展成为新的“城中村”；三是区位条
8、件 较差，在未来二三十年仍将保持农村 地域特色的村庄。 汉溪村位于广州市番禺区钟村镇 东dL 音B , 西邻大型居住楼盘南国奥园， 北邻长隆野生动物园，交通区位优越， 紧靠广州地铁三号线汉溪长隆站出 口，距钟村镇中心镇区约3 5k m ，距 离广州重点发展地区广州新火车站约 1 0k m ，汉溪大道与新光大道在村中心 交汇，村南侧为兴业大道，东侧为迎 宾路，西侧为市广路。根据汉溪村区 域条件和广州城市发展方向，汉溪村 属于村庄的第二种类型未来的 城中村”( 图1 ) 。 1 2 社金留劈懒 汉溪村人口增长以外来人口为 主。2 0 0 1 年2 0 0 6 年，该村户籍人 口从12 2 3 人增
9、加到12 7 4 人，增量 较小，人口自然增长率为0 8 2 。外 来人口近五年则从5 0 0 余人，增长到 30 0 0 余人，年均增长率达到4 3 。 村主导产业为第二产业，村民主要收 入以打工、村集体分红、经营、收租 为主。2 0 0 6 年，汉溪村完成总产值 1 58 8 0 万元，比2 0 0 5 年增加9 2 2 万 元( 2 0 0 5 年总产值为1 49 5 8 万元) ， 环比增长率达到6 1 6 ，并且是以工 图2 汉溪村村民主要收入构成图 表12 0 0 7 年汉溪村村域土地利用现状 业产值为主。2 0 0 1 年一2 0 0 7 年，村 人均收 U62 7 0 元增加到
10、79 8 0 元， 年均增长率为4 9 4 ，村民主要收入 以打工为主，占总收入的近5 0 ，其 次为集体分红、经营收入、农业收入、 出租收入等。从汉溪村社会经济现状 分析，该村“城中村”的特征已经逐 渐显现( 图2 ) 。 1 3 土地利用现状 汉糟射土地总面积为1 5 3 0 9h 胖， 其中建设用地( 包括城镇建设用地和 村建设用地) 合计为1 1 2 6 2h m 2 ，占 村域总用地面积的7 3 5 6 ；非建设 用地为4 0 4 7h m 2 ，占村域总用地面 积的2 6 4 4 ，该部分已被规划为物 流商贸基地。从村域土地利用构成中 可以看到，该村近5 0 的用地已变成 城镇建设
11、用地，随着城市化的推进和 番禺物流商贸基地的建设，在未来的 若干年，汉溪村将被全部城市化，村 域范围内的土地也将全部变为城镇建 设用地，村民已经不可能依靠农用地 进行生活( 表1 ) 。 1 44 、结 随着广州城市化的不断推进，汉 溪村所在的新客站新城地区将成为广 州城市发展的重要地区之，汉溪村 也将逐渐被城市化，因此，此类村庄 规划的研究对于研究大城市周边地区 村庄圭见划工作，减少真正意义E 的城 中村”的出现，促进城乡统筹发展具 有重要意义。 番禺专辑第25 卷4 5 万方数据 表2 汉溪村村民发展诉求与管理者要求协调情况 2 问题与困境：村庄规划现状 2 1 以城市的明念进行村庄规划，
12、 对村民意愿考虑不足 现有村庄规划多数是从城市建设 的角度来看待农村，没有站在农村和农 民的角度谋划农村的发展。规划多采用 简单城市1 七的方式解决农村问题，这种 盲目且毫无针对性的解决方式产生了 诸多的社会、经济问题。以城市的观念 进行村庄规划，缺乏对农民自身意愿的 充分了解，不让农民表达自己的意愿和 利益诉求，进而参与到规划过程中来， 这又如何保证规划结果的客观公正和 可实施| 生7 事实上解决农村问题的关 键应在于缩J 峨乡生活差距解决农民 面临的现实问题，采取的解决方式应该 是具体问题具体分析。 2 2 规划重视结果，缺乏对发展 过程的研究列近期实施指导不足 以往的农村规划编制方法，注
13、重 目标导向和控制蓝图的实现。但是村 庄规模很小，社会结构简单，发展具 有极大的不确定l 、生，极小的外因往往 导致发展方式的完全改变，过于具体 的蓝图和目标无法保证实现，反而降 低了规划的严肃性。笔者认为村庄规 划应从目标导向转为问题导向，不是 简单美化甚至复制城市的物质形态， 而应是从农民急需解决的问题出发， 发展生产，方便生活。除应满足一定 刚性控制的要素外，其他规划内容应 保持一定的弹性，强调对实施过程的 指导和控制，而不能通过一张详细的 图纸一劳永逸地指导。 万方数据 预测 协调一 一一- 一- J l 符合 土地和用总体规划 符合 落实 二巫麴亟口 图3 新增村建设用地规模确定方法
14、解析图 2 3 “两规”的衔接力度不够， 肖喝弓了规蛇惨拗度 在现行的体制下，土地利用规划 与城市规划是由不同的部门制定的， 同时由不同的部门实施，因此在具体 实施的时候，经常出现城乡规划的建 设用地规模超过了土地利用总体规划 划定的建设用地范围的问题。例如， 有些地区上层次城市规划确定的村民 经济发展留用地和新增住宅用地选址 在土地利用规划划定的一般耕地范围 内，导致选址规划无法实施，严重损 害了村民的经济利益和村庄的发展前 景，更在一定程度上有损于城市规划 的严肃性和权威性。因此，有必要在 村庄规划过程中加强“两规”之间的 相互协调、衔接。 8 思考与探索：新农村规划创新 3 1 夫贼怡l
15、 嘶之一注重公众参与； 搭建对话平台，在尊重村民意愿 的基础上进行规划 村庄规划应注重公众参与，通过 反 馈 小符合 二 埘额一轮十地利用 规划修编提出建议 图4 钟村镇土地利用总体规划图( 19 9 7 - 2 0 10 ) 汉溪部分示意图 调查问卷、与村民座谈、走访等多种 方式，了解村民关心的问题，充分发 挥村民自治委员会在村庄规划中作 为利益主体的能动性，让村民充分参 与规划，使规划能充分尊重村民意愿， 改变以往村庄规划从城市角度出发 规划农村的做法。同时为方便规划管 理，规划师还应在编制过程中积极与 规划管理部门沟通，了解村庄规划的 管理需求。汉溪村村庄规划在此方面 进行了有益的尝试。
16、在充分了解村民 对村庄规划的诉求、村庄规划和建设 管理部门对村庄规划要求的基础上， 笔者发现村民与规划管理者既有相 同之处，又有相异的地方，双方具有 沟通的基础，也有沟通的必要，而规 划就是对话平台。通过多方协调，汉 溪村村庄规划取得了较为理想的效 果( 表2 ) 。 3 2 规蛇| 怆嗍亡艺= ：注重两规协讽 纺筹隶旧弦撮 城乡规划法的最大变化是将 城镇体系夫贼叽城市规划、镇规划、乡 规划和村庄规划纳入了统一的城乡规 划法定体系，同时要求城乡规划应与 土地利用总体规划相互衔接。汉溪村 村庄规划特男崂重“两四的矧妾规 划在上层次规划指导下，克服传统城 市规划与土地利用曾体规划不协溉导 致规戈I
17、 雕于实施的弊旒把甲嬲协 调作为重要原则，并在村庄发展定位 指导下，对夫贱l J 期限、新增卡寸建设用地 规模与布局等方面与土地利用总体规 划进行了充分的衔接，保障了规划的 实施。 3 2 1 村庄发展定位 在分析广州城市发展走向的基础 上，以及在E 层次规划的指导下，通过 明确村庄发展定位，确定“两壬孵衔接 的目标。汉溪村位于广帅重点发展地区 之一广州新客站新城周边，按照 广州市城市战略规划、广州市番禺区 钟村镇鬯体朔划( 2 0 0 4 - 2 0 2 0 ) 对村庄 发展的指引，汉溪村的发展定位为：未 来广卅l 新客站新城的重要组成部分、钟 村镇城镇地区的部分、商! 【| ! 物流基地
18、的配套社区( 居委) 。村庄规划定位是 番禺专辑第25 卷4 7 万方数据 图5 钟村镇城镇总体规划土地利用总体规划图( 2 0 0 4 年- 2 0 2 0 年)图6 村建设用地规划图 节影拶协调的基础只有定1 立清楚，才 可毹奠定乍帙旷协调的目枥卜_ 共同 推进村庄的发展。 3 2 2 规划期限的衔接 现行土地利用总体规划的规划 期限为1 9 9 7 年2 0 1 0 年，而番禺 区钟村镇城镇总体规划( 2 0 0 4 2 0 2 0 ) 的规划期限为2 0 0 4 年 2 0 2 0 年，“两规”的规划期限不一致 性，这为规划的衔接和协调带来了困 难。为便于规划的衔接，同时考虑到 汉溪村
19、未来村庄发展的独特性( 处于 城市化推进地区，按照番禺区钟村 镇城镇总体规划( 2 0 0 4 2 0 2 0 ) ，到 规划期末，该村庄将成为钟村镇城镇 地区、商业物流基地的配套社区( 居 委) ，到时已不需要进行村庄规划， 而是应统一于城市规划编制系统之 中) ，确定具有法定意义的“汉溪村 村庄规划”的期限为2 0 0 8 年一2 0 1 0 年。同时根据村庄规划定位，在规划 4 8 内容中增加了2 0 2 0 年远期规划内容， 协调与上层次城市规划( 即城镇总体 规划) 的关系，指导2 0 1 0 年的建设 用地布局。 3 2 3 新增建设用地规模的衔接 新增建设用地规模的确定是村 庄规
20、划中十分重要，也是极为敏感的 问题。汉溪村村庄规划在确定新增建 设用地规模时，在夫见模预测的基础E ， 通过“两规”协调，在村庄自身发展 的需求与上位规划控制之间寻找平 衡点( 图3 ) 。 ( 1 ) 新增建设用地规模预测。村 新增建设用地包括村生活用地和村 经济发展用地。汉溪村村庄规划打破 单一的依靠人均法预测建设用地规 模的方法，采用与现行农村新增建设 用地政策相配套的新增户数( 通过确 定分户比，按照“一户一宅”原则和 户均用地面积的规划确定新增村生 活用地规模) 、拆建补偿法( 根据规 划确定的拆迁户，确定新建户数) ， 与人均法相结合预测新增村生活用 地规模，使预测既科学合理，又便
21、于 规划实施。而对于村经济发展用地， 则按照广东省留用地政策，在清查国 家、省、市重点项目征用该村农用地 规模的基础上，按照1 0 的规模进 行测算。 ( 2 ) 与上层次规划的衔接。在规 模预测的基础上，与( ( 广州市番禺区 钟村镇新增村民住宅布点规划) ) 重 点项目安置区及经济发展留用地选 址规划确定的相关新增建设用地指 标相校核，落实在其允许新增规模之 内的指标。 ( 3 ) 与土地利用总体规划的衔 接。规划在与上层次规划协调的基础 上，进一步与番禺区钟村镇土地利 用总体规划( 1 9 9 7 - 2 0 1 0 ) 确定的 该村村建设用地规模衔接，在土地利 用总体规划允许规模以内的
22、建设用 万方数据 地规模，在村庄规划2 0 1 0 年土地利 用图中落实；在允许规模之外的，对 新轮土地利用总体规划修编提出 建议。 3 2 4 建设用地布局的衔接 在核定规模的基础上，在上层次 规划的指导下，根据村庄定位，协调 “两规”的土地利用布局，合理安排村 建设用地( 图4 ) 。 按照( ( 广州市番禺区钟村镇土地 利用总体规划( 1 9 9 7 - 2 0 1 0 ) ，该村 大部分土地为建设用地，只有村西部 存在少量的耕地。而( ( 广州市番禺区 钟村镇新增村民住宅布点规划重 点项目安置区及经济发展留用地选 址规划确定的村民住宅用地和村经 济发展用地的选址恰有部分位于非 建设用地
23、区域内。村庄规划按照土地 图7 旧村整治改造实施规划图 利用总体规划的要求，在2 0 1 0 年的 村建设用地土地利用规划图中，落实 了符合规划的部分，而对于不符合部 分，则对新一轮土地利用总体规划提 出了调整建议( 图5 ) 。 同时，与( ( 番禺区钟村镇城镇总 体规划( 2 0 0 4 - 2 0 2 0 ) 相协调，落 实规划控制路网，引导土地利用。结 合村庄规划定位，按照( 番禺区钟村 镇城镇总体规划( 2 0 0 4 - 2 0 2 0 ) 的 总体布局要求，对汉溪村提出原有村 工业改造计划，使其符合该地区和该 村长远发展的需要，并改变传统村庄 规划模糊村经济发展用地性质的做 法，
24、对新增村经济发展用地进行规划 定位，确定其用地属性为C 2 ，重点 发展与物流中心相配套的服务产业 ( 图6 ) 。 3 3 规划创新之三：以近期规划 为重点，重视过程控制，加强对 规划实施过程的指导，变规划为 行刮n 十划 新农村规划建设的核心是控制用 地和加强配套设施建设，上文所述的 是从宏观层面上，在“两规协调”的 基础上做好用地控制，即重点处理村 庄发展与周边土地利用的关系，确定 村建设用地布局等方面的内容。在此 基础上，在微观层面上，汉溪村村庄 规划按照详细规划深度编制了村庄整 治规划，以满足直接指导村庄近期整 治建设的需要，即重点放在促进基础 设施改进、公共服务设施完善、环境 整治
25、改善、宜农产业发展、公共安全 提高和地方特色体现上。 在与村民互动、现状调查的基 图8 旧村整治建设规划总平面图 番禺专辑第25 卷4 9 万方数据 表3 汉溪村近期建设与整治项目估算一览表 础上，充分尊重村民意愿，理顺村庄 路网，划定消防通道控制线，完善公 共配套设施，增加公共绿地、停车场 等设施。同时确定整治重点为配套 建设村卫生医疗站，改造肉菜市场， 整治村风水塘，进行绿化建设，布置 相应的游憩设施，结合规划新建的 商业中心形成村公共活动中心。规 划从可操作性角度，在规划成果中 除了提供建设现状图、建筑质量分 析图和整治规划总平面图外，还专 门提供了旧村整治实施过程控制图， 直接指导村庄
26、整治建设，并对改造 5 0 项目进行了预算和作出了旧村改造 设施时序安排( 图7 ，图8 ) 。 同时，规划突破以往“蓝图”式 的规划表达方式，注重对规划实施过 程的指导。在对项目建设经费来源、 项目经济性等论证分析的基础上，通 过建立整治项目库，编制年度实施计 划表和近期建设与整治项目估算一览 表，并结合整治规划总平面图增加了 “旧村整治实施过程控制图”，对规划 实施的步骤进行“两图两表、图表结 合”的引导和规范，变规划为行动计 翅I ( 表3 ) 。 4 结语 在注重目标的蓝图导向式的规划 方法、忽视黼仂调原则等弊端指 引下形成的村庄规划成果，最终不能摆 脱啬上挂挂的”命运。在城乡统筹理
27、念指导下，我们力求在整个汉溪村村庄 规划过程中注重特色、追求创糯在依 据专业法规和标准的前提下，重视多方 沟通，从规划要为谁服务的角度出发， 深刻体l 见新农村规划的社会内涵，规划 方法从注重目标的蓝图导向式转向注 重问题的过程协调式；重点落实( 曲戋乡 规划法的两夫见仂调”要求统筹村 庄发民保障规划实施，最终实现“生 产发展、生活宽裕、村容鏊吉、乡风文 明、管理民主”的总体目标。n ( 此文获2 0 0 8 番禺社会主义新农村 村庄规划征文竞赛佳作奖；感谢广州市 城市规划勘测设计研究院郑静副总工程 师、方正兴副所长对本文的指导，感谢 项目组成员崔日初、尹向东、叶创基、彭 青的帮助。) 参考文
28、献 1 邓毛颖村庄规划编制方法的探讨与实践 以广州增城市为例 J 中华建设， 2 0 0 8 ，( 5 ) ：3 9 - 4 1 2 3 龚蔚霞，周剑云探索社会主义新农村建 设的新型规划方式以珠海南屏镇北山 村为例 J 规划师，2 0 0 7 ，( 4 ) ：5 5 - 5 9 3 林文祺试论新农村建设中的规划创新 J 规划师，2 0 0 7 ，( 2 ) ：5 - 7 4 田洁，贾进城乡统筹下的村庄布点 规划方法探索以济南市为例 J 城 市规划，2 0 0 7 ，( 4 ) ：7 8 - 8 1 作者简介 朱江，广州市城市规划勘测设计研究院工 程师。 王晓东，广州市城市规划勘测设计研究院工 程师。 收稿日期 2 0 0 8 - 1 0 2 3 ； 修回E l 期 2 0 0 8 - 1 2 - 1 2 万方数据