关于某某市开发区运营公司市场化运作情况的调研报告.docx

1、关于某某市开发区运营公司市场化运作情况的调研报告开发区运营公司是推进开发区市场化建设运营的重要平台。推动开发区运营公司市场化发展，对破解开发区发展瓶颈、提升开发区发展效能具有重要意义。为推动开发区运营公司进一步完善市场化运作机制、在开发区改革发展中发挥更大作用，市委政研室通过实地调研、座谈交流、问卷调查等方式，对全市开发区运营公司进行了调研，并结合先行地区开发区运营公司发展情况，形成了此调研报告。一、开发区运营公司市场化运作的主要模式近年来，为更好适应经济发展新形势，全国各地开发区都在积极推行“管委会+公司”模式，构建市场主导、政府支持、高效运转的管理运营体制，通过运营公司市场化运作激发开发区

2、发展活力。为全面了解运营公司推进开发区市场化发展的模式方式，我们对上海、苏州、武汉等地开发区运营公司市场化运作的经验做法进行了梳理总结。细分起来，主要包括园区投资开发商、园区运营服务商、园区产业投资商、园区金融服务商四种模式，运营公司一般将各模式复合叠加、综合发展。一是园区投资开发商模式。园区投资开发是一种重资产、长周期模式。在这种模式下，开发区运营公司主要作为园区投资建设主体，通过拿地建设标准化厂房、人才公寓、写字楼等，再按市场价格转让或出租给入园企业，实现经营性收入的同时，助力入园企业快速投产。比如，武汉东湖高新科技开发区运营公司一一东湖高新集团按照园区投资开发模式，建设了武汉第一个产业园

3、区一一国际企业中心，通过拿取科研用地并投资建设研发楼、工业厂房等设施，再以较低的租金或售价吸引高新企业入园。目前，东湖高新集团投资开发业务已逐步扩展到全国，连续6年位列中国产业园区TOPlOo比如，西安国家民用航天产业基地运营公司一一城市发展集团在园区招引隆基公司的5GW单晶电池生产项目时，先根据企业需求投资建设了厂房和厂区动力系统，建成后出租给隆基公司，既获得稳定的租金收入，也降低隆基公司的成本，使隆基公司将资金和精力专注于技术研发、工艺提升,最终产能由5GW提升到了135GWo二是园区运营服务商模式。园区运营服务是一种轻资产、长周期模式。在这种模式下，开发区运营公司主要针对入园企业共性需求

4、和个性化需要，成立专业服务公司，提供物业管理、设施维护、餐饮食堂、人力资源、信息技术等综合配套服务，通过收取服务费获得经营性收入。比如，苏州工业园区运营公司一一中新集团将园区服务作为公司重要业务之一，为园区企业提供以水务、燃气和热电供应为主的传统公用事业服务，以污泥、危废、工业污水、餐厨垃圾处理和环境检测为主的环境综合服务，以集中供冷、分布式光伏（建设运营屋顶光伏）、光源科技（光源节能改造）、配售电为主的新能源服务。比如，上海张江高科技园区运营公司一一张江集团通过设立全资子公司张江慧诚，为园区内企业提供物业管理、企业发展、人才培育、能源服务、市政配套、环境服务等一系列全生命周期的配套服务，致力

5、于打造产业地产配套服务提供商和企业全生命周期服务提供商。三是园区产业投资商模式。园区产业投资是一种高风险、高回报的模式。在这种模式下，开发区运营公司从资产经营转向资本经营，以直接股权投资或基金投资方式开展产业招商、产业培育等业务，在助力开发区产业链延链补链的同时获得投资收益。比如，苏州高新区运营公司一一苏高新集团聚焦绿色低碳、医疗器械等高新技术产业，设立苏新股权基金、苏新绿碳基金等自营基金5只，参股明善汇德、苏新大浩等基金11只，并与财通基金、南京银行等分别设立资管计划，通过“直投+基金+资管计划”，仅2023年就投资股权项目50余个,公司存量投资项目累计出资金额达到47.56亿元,全年实现投

6、资收益4.91亿元、同比增长80.17%。比如，武汉东湖高新技术开发区运营公司一一东湖高新集团依托子公司东湖高新投资公司，设立4支总规模约10亿元的产业基金,围绕智能制造和生命科技两大领域投资高成长性企业，2023年累计完成投资项目29个，其中1家取得IPO发行批文，1家进入IPO审核阶段，15家入选湖北省金种子企业，17家入选湖北省“专精特新”小巨人企业。四是园区金融服务商模式。园区金融服务是指开发区运营公司通过开展供应链金融、商业保理、融资租赁、小额信贷等类金融业务，支持园区企业发展壮大的同时，获取可观的经济效益。比如，济南高新区运营公司一一济高控股全资组建济南高新财金公司，通过“小额贷款

7、融资担保”、“政策性资金+担保增信+银行委贷”、“中小企业集合债+担保增信+银行委贷”等模式，累计服务园区企业700余家，提供融资担保近40亿元，有效拓宽了企业融资渠道。比如，上海自贸区临港新片区运营公司一一临港集团针对园内科创企业轻资产无抵押物、研发周期长、成立初期无稳定收入等特点，通过和上海农商银行等金融机构合作，推出“临港园区科创贷”专项服务，构建以科创技术能力为评价标准的授信体系，为园区不同细分领域企业提供信贷支持，截至2023年底累计放贷金额超过100亿元、惠及企业700余家，有效满足了科创企业的融资需求。比如，深圳湾科技园区运营公司一一深圳湾科技公司通过搭建金融服务平台（SIHC

8、金融超市），与30余家金融机构开展合作，为入园企业提供银行、证券、保险、担保、基金、创投等领域的金融业务和120余项金融产品，有效解决园区企业融资难题。二、我市开发区运营公司基本情况及存在问题20某某年以来，按照省委统一部署要求，我市在13个省级以上开发区全面推行“管委会+公司”模式，着力用好政府和市场“两只手”，推动开发区高质量发展。各县区通过重组整合、注入资产等方式，均已组建开发区运营公司，除伊滨区有3家运营公司外，其他开发区各有1家运营公司，全市共15家开发区运营公司。各运营公司围绕开发区基础设施建设、企业服务、招商引资等工作，积极探索市场化运作模式。比如，在园区投资开发方面，宜阳开发区

9、运营公司投资建设了泉盛科技产业社区，嵩县开发区运营公司投资建设了中原药谷科创园，西工开发区运营公司投资建设了生物医药产业园，经开区运营公司投资建设了大数据科技产业园。在园区运营服务方面，伊川、嵩县、新安等开发区运营公司为园区企业提供物业管理、供水、供电、供餐、污水处理等配套服务，栾川开发区运营公司还为园区企业提供技能培训服务。在园区产业投资方面，孟津开发区运营公司通过股权投资了洛阳石化百万吨乙烯项目，高新区运营公司通过股权、基金投资了氢云（河南）新能源科技有限公司，伊滨区运营公司参与设立河南科源满得中豫兴伊智造产业投资基金等3支产业引导基金。在园区金融服务方面，伊川开发区运营公司开展供应链金融

10、业务，为园区铝制品加工企业代采原材料并有偿延长回款账期，既帮助企业缓解了流动资金压力，也获得了一定的经营收益。虽然各运营公司围绕开发区市场化运作进行了一些探索，但大多以园区投资开发、运营服务为主，在产业投资、金融服务等方面探索较少，以行政思维搞建设、做服务、抓招商的现象依然突出，制约了开发区高质量发展。（一）运营公司与县区政府、开发区管委会的关系尚未理顺。各开发区运营公司基本都是依托原有平台公司组建的,部分县区对运营公司定位的认识有偏差，仍然简单地把运营公司看作政府融资平台，没有从有利于市场化运营的角度理顺体制机制，阻碍了公司市场化发展。一是运营公司与管委会的协同性不强。部分开发区运营公司由县

11、区财政或县区属企业出资，县区国资中心或母公司履行出资人监管职责，管委会对运营公司的投资方向、领导层任免等关键环节缺乏话语权，且没有建立有效的协同联动机制，导致运营公司的市场化运作与管委会研究制定的开发区产业发展规划存在脱节问题。二是运营公司与管委会的职责边界不清。省委楼阳生书记在全省开发区高质量发展工作推进会上指出，“管委会作为开发区管理机构，主要承担政策制定、发展规划、行政审批等行政管理职能；公司作为开发区建设发展的市场主体，侧重招商引资、企业服务、园区运营、基础设施建设等”，我市编制部门也指导各县区结合实际建立了开发区管委会、运营公司和属地政府三张职责清单。但在实际工作中，部分县区制定的三

12、张职责清单缺乏实操性，开发区管委会与运营公司的职责划分仍然比较模糊，在落实层面存在职责交叉或缺失问题。比如，管委会和运营公司均承担招商引资职责，但没有明确划分二者的具体责任分工，导致运营公司参与招商引资的主动性不强，开发区的招商工作更多是以管委会的行政手段推进，未形成招商工作合力。三是运营公司发展自主权主动性不足。总体上看运营公司围绕园区产业开展股权投资较少、投资规模不大。虽然部分开发区运营公司投资建设了产业园区项目，但更多由县区政府决策推动，运营公司自主谋划开展较少。究其原因，一方面是部分县区未对开发区运营公司制定授权放权清单，已授权放权的也存在投资决策额度有限问题；另一方面是各县区对运营公

13、司实行以财务指标为主的绩效考核方式，对产业投资的长期性和战略性考虑不足，且没有针对运营公司的投资经营行为建立容错机制，运营公司因担心短期业绩不达标或投资收益达不到预期，不敢主动作出投资决策。（二）运营公司投融资能力较弱。开发区运营公司投融资能力是其开展市场化运作的基础和支撑，但受历史因素影响，运营公司普遍存在经营性资产少、资本运作专业化水平不高等问题，制约了公司的市场化转型。一是经营性资产较少。15家开发区运营公司中，部分运营公司拥有开发区范围内供水、燃气等特许经营权，可以通过特许经营获得稳定的经营性现金流，其他则存在资产流动性差、经营性收入少等问题，无法有效开展投融资。二是资本运作能力不足。

14、虽然部分开发区运营公司设立了产业引导基金，但普遍缺乏基金运作经验和基金管理人才，基金的作用发挥不充分，开发区的招商依然以拼优惠政策的传统方式为主。虽然各开发区运营公司已基本形成了市场化包装项目的思维理念，但由于项目包装前瞻性不够、专业水平不高等原因，在实际操作中仍存在营收难以覆盖融资本息的问题。三是与专业运营商合作机制不健全。以“区中园”方式引入专业运营商，是实现开发区专业化运营的重要举措。目前，全市13个开发区共引入专业运营商24个，但一些运营公司未与专业运营商建立利益链接机制，没有实现风险共担、利益共享，专业运营商的作用发挥不充分。（三）运营公司现代企业制度不健全。开发区运营公司普遍具有较

15、为浓厚的行政化管理色彩，法人治理体系、人事薪酬等制度亟待健全完善。一是公司治理体系不健全。开发区运营公司的董事会建设还不够规范，个别开发区运营公司尚未建立董事会，已建立董事会的开发区运营公司也存在董事会行权履职不到位问题。董事会向经理层授权机制不健全,经理层在公司人事管理、薪酬分配等方面权限有限，影响和制约了企业经营管理效率的提升。二是公司市场化选人用人机制不健全。开发区运营公司选人用人的市场化程度不高，公司经营管理人才和专业技术人员短缺，现有人员缺乏市场竞争意识和先进经营理念。领导层方面，一些运营公司仍是按体制内干部管理模式从政府部门或原有平台公司选任公司领导层，也没有实行经理层任期制和契约

16、化管理。中层及以下工作人员方面，部分开发区运营公司工作人员不足，且多是从管委会或原平台公司转隶而来，以市场化方式从社会上招聘的专业人才较少；一些开发区运营公司虽对工作人员实行了岗位聘任制，但未制定明确的业绩目标，员工工作积极性未充分激发。三是市场化薪酬分配机制不健全。多数开发区运营公司已形成了市场化薪酬分配机制，但仍有部分开发区运营公司执行行政事业单位的薪酬体系，“吃大锅饭”现象依然存在；已建立市场化薪酬制度的运营公司也存在薪酬未充分体现岗位价值和个人实际贡献的问题，对市场化人才吸引力不够。三、工作建议开发区的发展很大程度取决于运营公司的市场化运作水平。各县区应进一步转变思维理念，推动开发区运

17、营公司真正由原来的政府融资平台转变为投资运营公司，以市场化手段将开发区打造成经济建设的主阵地主战场主引擎。（一）优化国资监管体制，凝聚管委会与运营公司发展合力。运营公司作为开发区建设发展的市场主体，在功能定位、业务范围、经营方式等方面与其他县区属企业区别较大,必须探索建立与其实际情况相适应的国资监管体制，推动运营公司与管委会协同发展。一要理顺监管职责。开发区运营公司由县区财政出资，有利于整合更多优质资源，助力运营公司做大资产规模，但在现行由县区国资中心或母公司履行出资人监管职责的体制下，容易造成开发区运营公司与管委会在园区管理运营上各行其是，反而不利于开发区发展。建议各县区政府可将开发区运营公

18、司出资人监管职责委托给开发区管委会，公司日常监管由管委会负责，年度绩效考核由县区政府和管委会共同负责，促进管委会和运营公司紧密协作，合力推动开发区高质量发展。二要转变监管方式。改变过去行政化、部门化的管理方式，建立以管资本为主的国资监管体制，科学界定出资人监管边界，在确保运营公司风险可控的基础上，充分激发公司经营活力，实现公司整体经营效率提升。赋予运营公司更大投资决策权，探索建立投资项目负面清单，鼓励运营公司在负面清单以外积极主动谋划项目。避免以政府行政命令代替运营公司决策、向公司安排政府公益性项目，支持运营公司结合实际将公益性项目包装成经营性项目，在收支平衡的前提下推动项目建设。三要完善业绩

19、考核。探索建立短期目标与长期目标相结合的绩效考核体系，避免运营公司为追求短期经营业绩而盲目投资或消极投资，影响公司长远发展。突出运营公司服务开发区的主责主业，将开发区主要经济指标完成情况纳入运营公司领导班子业绩考核体系，推动运营公司积极参与开发区建设发展。鼓励各县区针对开发区运营公司建立经营投资容错机制，对运营公司及其子公司的经营管理人员在履职过程中出现的偏差和失误，综合考虑动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响等情况区分对待处理，充分调动经营管理人员干事创业积极性、主动性。（二）提高投融资能力，推动开发区运营公司转型发展。聚焦将开发区运营公司打造成自主经营、自负盈亏、自担风险、自我

20、发展的独立市场主体，进一步优化运营公司资产结构，化解运营公司历史负债，引导运营公司加大资本运作力度，更好服务开发区高质量发展。一要统筹注入优质资产。相比于先进地区，我市大部分开发区基础配套设施建设水平偏低，还需要开发区运营公司在园区道路、能源、供排水等基础设施改造提升方面做大量的工作，但园区基础设施建设普遍投资规模大、投资周期长，需要运营公司具有更强的投融资能力。建议各县区积极整合开发区范围内存量的资源、资产、资本、资金，通过注入优质经营性资产、给予特许经营权等形式，推动运营公司在园区基础配套设施建设上实现收支平衡。二要注重加强资本运作。聚焦开发区主导产业，推动运营公司设立支持初创型企业发展的

21、产业引导基金，依托基金精准开展“以投带引”，吸引更多契合开发区发展定位的优质项目落地，实现运营公司与被投企业捆绑式发展。鼓励有条件的开发区运营公司学习借鉴苏州等地经验，围绕产业园区、水电暖等基础设施领域发行ABS、RElTS等资产证券化产品，不断拓宽融资渠道。支持开发区运营公司与专业运营商开展股权合作，通过与专业运营商组建混合所有制公司的形式，分领域、分片区在开发区运营“区中园”，实现运营公司市场化发展与园区专业化运营的有机结合。（三）深化企业内部改革，激发开发区运营公司发展活力。推动开发区运营公司落实新一轮国企改革深化提升行动要求，持续深化内部体制机制改革，建立健全产权清晰、权责明确、政企分

22、开、管理科学的现代企业制度，不断激发公司发展动力活力。一要建立规范高效的公司治理体系。建立健全开发区运营公司法人治理结构，依法设立完善公司董事会、监事会、经理层，确保各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡。加强董事会建设和外部董事选聘，严格落实董事会职权，确保董事会定战略、作决策、防风险的作用充分发挥。推动运营公司完善董事会向经理层授权制度，赋予经理层一定的人权、财权、事权，保障经理层依法行权履职，确保经理层谋经营、抓落实、强管理的执行作用有效发挥。二要健全市场化的选人用人机制。各县区要改变行政任命运营公司领导层的传统方式，结合实际研究制定职业经理人选聘办法，支持运营公司通过“内部转聘+市场化

23、选聘”相结合的方式招聘职业经理人，不断提高运营公司领导层专业化水平。引导运营公司全面推行经理层任期制和契约化管理，按照“一人一岗”原则明确经理层成员年度目标和任期目标，对没有完成目标任务的按程序解约，形成能进能出、竞争上岗的市场化用人导向。鼓励市场化程度高、法人治理完善的运营公司试点实施总经理“组阁制”，由董事会以市场化方式聘任总经理，并授权总经理组建经营班子，不断增强经理层队伍活力。推动运营公司全面推行用工市场化，综合内部竞聘、校招、社招、人才网站等多种方式，实行全员竞聘上岗，做到择优选用、人岗匹配，不断优化运营公司员工结构。三要完善市场化薪酬分配机制。对运营公司实行工资总额管理，建立工资总额与公司业绩考核挂钩机制，根据考核目标完成情况，适当上浮或下调工资总额，激发运营公司市场化运作积极性。推动运营公司全员实行薪酬分配与经营业绩挂钩机制,将公司业绩指标科学分解至每个岗位，根据岗位价值和个人实际贡献定薪，打破薪酬分配平均主义。支持运营公司对引进的高层次人才实行年薪制、协议工资、项目工资等薪酬分配方式，探索实施超额利润分享、项目跟投等中长期激励方式，增强对专业化人才的吸引力。