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1、城市公共交通补贴机制的分析一一以台北市为例世界经济的发展必然导致 TRANBBS 城市化趋势加剧，使城市人口数量和密度迅速增长。如果城市基础设 施建设和相关 TRANBBS 交通政策不能够适应形势的需要，城市公共交通企业经营环境就会日益恶化，造 成乘客逐渐流失，私人车辆大量增加，引起道路交通拥堵，又反过来影响公共交通的运行和发展，致使城 市交通陷入难以自拔的的恶性循环之中。为解决这个问题，很多市政府在大力加强城市基础建设、改善道路交通状况的同时，制定并执行了公共 交通优先和对公交企业进行经济补贴的政策，取得了很好的效果。我国台湾省台北市在经济补贴政策上进 行了探索，形成了相关的评价制度，对改善
2、公交企业的经营环境和城市客运交通起到了积极作用。我国很 多城市都面临着上述问题，台北市的经验值得我们的认真分析、深入研究、参考借鉴。本文即以介绍并分 析台北市对公共交通的补贴、评价制度为中心内容，对城市补贴公共交通的合理方法、程序与其他相关措 施进行探讨，以汲取有益成份用以促进我们的实际工作。一、城市公共交通存在的问题 在影响现代城市健康发展的诸多不利因素中，公共交通面临的困难是牵扯人数多、范围广，并且受到多种情况制约的难题。特别是在台湾这种地域狭窄、人口稠密条件下，公交运营情况与城市整体交通环境 密切相关、相互影响，而且随着城市规模扩大这种趋势更为加剧：由于公共交通企业亏损、员工待遇降低，
3、造成缺勤和罢工增加，服务态度和服务质量差、导致乘客大量流失。又由于国民收入提高，私人汽车大量 增长，促使乘客流失加速。这样，公交企业入不敷出、亏损严重；而小汽车增加使得交通拥堵，公交运行 速度下降，提高了经营成本，公交企业更加难以为继。据调查，台北市有35%的乘客对公交服务质量表示不满，而认为满意的仅为 15%。 这样的满意程度，也难怪每年乘客流失率达到 6%。为改善公共交通企业 的经营环境，台湾当局从 1995 年开始编制了五年 129 亿元（台币）的预算，积极推动公共交通企业经营评 价与补贴制度的建立，促进公共交通优先政策在实践中得到具体地落实。几年的努力，公共交通企业的状 况大为改观，城
4、市交通结构也得到改善，取得了显著的效果。二、城市公共交通补贴的具体做法台北市交通局曾于 1990 年制定了台北市公共交通运营服务指标及奖惩办法 ，规定每年进行两次运 营服务质量的评价活动， 对优秀的企业颁发评选奖金， 同时自 1995 年开始对服务性亏损公交线路进行的补 贴一直坚持下来。 1997 年，当局大力执行公共交通优先政策，在公交车票提价方案通过后，又依据五年公 交补贴方案的有关精神开始对公交企业进行补贴。1、现行补贴的具体做法台北市以公交企业的“服务路线”为补对象， “服务路线”是指“为满足居民出行的需要，由本市公共 交通企业经营的郊区、山区偏远路线，专车和特殊路线、特殊班次的运行路
5、线，配备方便残疾人设施的路 线和其他应该进行补贴的路线” 。?2、补贴金额计算补贴以路线为计算基础，依据的主要原则是：运营路线票款及其它收入不足以弥补运营成本而产生的 合理亏损，应给予适当补贴。补贴金额计算公式如下：路线基本运营亏损补贴金额 =每车公里合理运营成本-每车公里实际收入X路线总行驶里程根据上述公式计算并经由审议通过即为该路线的补贴金额。一个公交企业所属路线所得补贴之和即为 该企业当年度所得的补贴金额。为了鼓励公交企业提高服务质量，台北市将公交服务质量评价结果纳入补贴金额的计量之中。标准和 方法是：补贴金额的 25%以服务质量评价结果作为依据， 在服务质量评价成绩排名前 10 名单位
6、中进行分配。 计分方法是第一名为 10 分，随后依次递减，到第十名为 1 分，然后以各企业评价成绩积分与行业评价总分比值当权重，配合各企业亏损比例来分配这25%的补贴款。三、公交企业补贴制度的分析与探讨 对公交企业进行补贴的主要目的，在于改善服务质量和提高运营效率，补贴制度是否科学合理是补贴 能否达到促使公交企业改进工作的关键。现对台北市的补贴办法做进一步的分析，以对其得失效果有一个 全面而准确的认识。1、补贴对象 为什么要补贴公交企业？因为公交企业为满足居民出行的需要，在路线经营中不能单纯考虑经济收益 而造成亏损。所谓“服务路线” ，属于社会福利的一种，亏损部分应当由政府承担以维护公交企业的
7、生存与 发展。而台北市的“服务路线”主要通过地区不同进行界定和解释。但是由于公交路线大部分在市区，具 体情况各不相同，规定所在的地区和一些相关条件就显得多余而累赘，最终还是需要人为的判断。所以不 如直接划清路线的基本运营范围，减少繁锁的规定反而更加易于操作。2、补贴金额的计算 补贴金额涉及到每车公里运营收入与合理成本的计算。在营收方面，台北市公交车辆多已安装了储值 票读卡机，但仍与供乘客自行购票的投币机并行使用。所以在核实营业收入数额时，还需要抽查运营车辆 售验票情况。只有完全实现电子票证，营业收入情况才能透明化。在成本方面， 1997年台北市议会经推算后审定每公里成本为49.102 元。此后
8、几乎所有的企业都以这个数目上报成本。这个成本是高是低无从得知，其实为了得到较高的补贴，实际成本如果低企业是不会特意 列出的，何况公交企业的成本也并未以路线划分，互相间有许多交叉重迭的地方，很难单独计算与审核， 所以也难怪企业就以公告成本计算了。从短期看，真实成本计算困难情有可原，但为长远发展，应该统一 会计科目，以保证和提高服务质量为基准，详细分析各条路线车辆、燃料、人力等资源的消耗数量，计算 出真实、准确的运营成本。3、补贴计划的考核 台北市公交企业补贴办法规定，受补贴路线应每月报送每日行车日报表供交通局备查；对经核定的运 营计划必须确实执行，不得擅自停驶或减班；交通局有权随时进行检查，发现
9、违规行为按规定予以处罚。 但是对如何检查没有明确的条文，对主管机关的职责也缺乏准确的规范。从规定的内容来看，考核的主要 是路线运行是否按计划执行， 而对于补贴取得的实际效果则基本没有考虑， 最多就是限制减班与停驶而已。 应当侧重检查服务质量是否得以提高，如果发现出现下滑就应分析原因：是经营环境变化影响，还是企业 经营不善所致。如果是企业的原因，可以限制、取消其申请补贴的资格。这样才能使补贴的效果显现出来， 达到推动公交企业改进服务的目的。4、服务质量评价制度补贴制度规定，补贴有 25%不是取决于亏损状况，而是配合服务质量评价的成绩发放。这就需要具备 一个完整的公交服务质量评价制度。激励效果好、
10、操作性强的奖励制度必须能够客观衡量服务水平，同时 对改善服务有非常明确的导向作用。台北市交通局制定的公共交通运营服务指标及奖惩办法从 1990 年 度开始至今已实际执行了 6年 12期，并曾以此为依据计发服务奖金。四、公共交通补贴机制的分析 事实上，亏损补贴并不能达到公平性，也不能改善公交企业的工作，只不过是在一定程度上满足企业 维系正常运转的需要， 关键是通过适当的补贴激活促使公交企业努力提高经营能力和改善服务业绩的机制。1、补贴的意义与目的狭义的补贴指政府对企业予以财务上的支持；广义的补贴则是指补贴者（如政府）为达到某一特定的 目的而给予受补贴者（如公交企业）财务的支出，但不要求受补贴者以
11、价值相同的物品和服务作为回报。 补贴不是市场交易，而是一种经济上的“转移性支付” ，即将纳税人所交的税金收入转移给接受者，而接受 者不必提供物品或服务来交换，当然通常会附有相关条件或规范。由于公交企业必须注重社会效益，不可能完全按照市场原则运转，因此造成经营上的困难。再加上私 人小汽车所支付的费用并未达到真实而完全的社会和外部成本。所以使公共交通在与私人交通的竞争中处 于劣势，以至广大居民无法享受到高品质的“行”的权力。那么，从社会发展和进步的角度来看，对能够 满足大众需要，有利于改善城市环境、提高生活质量的公交企业，由政府给予一定补贴显然是合情合理、 无可厚非的。2、补贴的程度和范围 基于以
12、上的理由，可以将补贴的对象和补贴的程度划定一个范围。补贴对象以“有存在必要”和“有 改善希望”的公交企业为主。补贴程度以“恰好能够抵偿运营成本”或“企业内部管理刚刚可能得以改善” 为恰当。因为补贴只能是辅助性的工具，仅能提供维持运营的基本条件，真正的改善和发展还要靠企业自 身的努力。补贴过度过滥会造成社会资源的浪费，必须以制定合理的条件限制加以避免。3、补贴方式的合理架构大多数学者基本同意补贴方式可分为“非金钱的补贴方式”与“金钱补贴”两部分，本文根据这个思 路对补贴方式进行大的架构分类，并分别进行说明。A 、非金钱补贴。 非金钱补贴指政府不需要直接支付金钱给企业，而是从政策、 TRANBBS
13、 规划等方面予 以支持。通过非金钱补贴方式改善公交企业的经营环境，增强公交企业在市场上的竞争力，鼓励公交企业 通过本身改善经营提高服务质量的努力。许多学者认为非金钱补贴的方式在实际中切实可行，效果显著， 在一些场合往往能够起到金钱无法起到的作用。首先，公交运营面临着私人小汽车的严重竞争，使公共交通大容量、高效率的优越性难以发挥出来。 小汽车大量占用和消耗社会资源如道路、停车场、燃料等，但不能提供高效率的运力，还产生许多外部成 本和社会成本，如噪声、污染和道路拥堵，却在税费上没有真实的反映出来。政府部门采取增加小汽车牌 照税及燃料税、增加小汽车高速公路通行费、提高停车场费率和在相应路段限制通行等
14、措施，这样可以使 小汽车的使用和总量增长受到抑制，从而使公交企业的运行条件得到改善。第二，政府部门可以采用行政手段给予公交企业营造有利的经营环境，这可以从两方面着手：一是制 定或修改法令法规，使之有利于公交企业的运转与发展；二是制定有预见性的、全面的城市公共线网场站 建设规划。这是十分重要，可能是非金钱补贴措施中比较重要的一条。完整的规划不但可以提高公共交通 的运行效率和经营效果、改善交通状况，也可以吸引更多出行居民转向公共交通。B 、金钱补贴。 金钱补贴可以再细分为“资本补贴”和“运营补贴” 。资本补贴是对公交企业大的资产成 本（如车辆、场地及新 TRANBBS 技术设备投入等）给予直接的资
15、金援助。由于这些大的投入一般情况下 公交企业本身无力负担，政府可以采用低利贷款或编列预算的方式给予适当的补贴。资本补贴一般用在以 下三个方面：1、车辆更新补贴；2、租赁购置停车场地；3、新技术推广应用。 运营补贴是指考核公交企业的经营情况，根据实际需要予以适当、合理的经济援助。运营补贴也分为 绩效补贴与亏损补贴两项。考核的主要内容是公交企业的投入产出比，主要是对由于公交服务的社会效益 造成过高成本，超过合理收入部分给予的补贴，也就是所谓的“亏损补贴” 。另一方面，奖励的方式主要考 核公交企业的服务质量和管理水平，也就是以工作绩效当作补贴的依据，也就是所谓的“绩效补贴” 。公交 企业的管理者一般
16、比较重视亏损补贴，而很多学者认为绩效补贴才有激励作用。事实上，这二者可以并行 不悖而同时分别进行。如果说亏损补贴是给予公交企业“量的满足” ，则绩效补贴就是要求公交企业“质的 提升”。二者配合发挥各自长处，可以对公交企业的全面进步产生巨大的推动。4、考核制度建立和完善考核制度。主要目的是确保各项补贴能切实有效地发挥作用。非金钱补贴部分要建立一套 完善的考核制度是十分困难的，因为这种补贴方式多为无形效益，或需要经过时间来验证，仅能以人为判 断方式进行监督与核查。六、几点建议私人小汽车数量说明城市居民经济收入增加、经济活动频繁，但这并不说明生活品质得到同等程度的 提高。例如大家都开私人汽车，表示大
17、家都有能力买车，然而市区道路严重拥堵，目的地停车位难寻，私 人小汽车迅达、方便、舒适的优越性就被抵销了。因此，决不能片面强调小汽车发展代表经济能力的提高， 而忽略实际生活品质、外部效益与社会福利层面的问题。公共交通的发展，目的就是为大多数人服务。发展公共交通可以降低小汽车的使用量、减少车流延滞、 降低空气及噪声污染。一个有一定规模的城市，其私人小汽车数量的增加，会造成使用效率降低。小汽车 持有量的增加代表居民经济能力和生活水平的提高，对汽车工业的发展也是有力的促进，所以不需要抑制 购买小汽车，但一定要抑制小汽车的使用。抑制方式应从不同的出行目的入手。如上班上学这种经常、大 量而且集中的出行，对
18、城市道路和交通流量影响极大，所以要严格控制，引导大众多使用公共交通工具。 而休闲旅行，出行的目的和时间都比较分散，因此可以适当放宽限制。当然，从长远利益来考虑，仍应鼓 励使用公共交通来从事休闲出行为上策。为解决公共交通企业面临的困难，使社会整体资源得到更有效的运用台湾省当局通过了促进公共交通发 展方案并制定了公共交通补贴办法，以此作为对公交企业进行补贴的依据，台北市也制定了公交服 务路线运营亏损补贴的补充规定。但是要看到，补贴只是鼓励公共交通发展的一种手段，并不能达到改善 交通环境的目的，也无法解决公共交通萎缩的问题。严格的说，公共交通企业虽是社会福利事业，但经营公交企业也要赢利。从市场经济的
19、角度来看，公 交企业应当与私人小汽车以及其它交通经营单位开展竞争，以满足不同层次乘客的需要。目前公共交通企 业在竞争中处境被动困难，原因是私人和其它部门车辆没有承担相应的社会职责，未真实反映其社会成本 与外部成本。政府的责任就是要维持社会公平，停放小汽车应支付车位费、提高小汽车牌照税、开征燃料 税等等作法，使各种交通工具的外部成本内部化，以间接减少私人汽车的使用量，自然有助公共交通企业 竞争力的加强。还要看到，改进公交企业状况的最简单有效的方法，其实是减少对公交企业的直接行政干预、推动公 交企业以积极的态度参与市场竞争。台北市即将实施路线竞标制度，具体作法是：政府负责交通路网规划， 由各交通企
20、业提出自己的运营计划竞标。况标可以采取“最低补贴法”，把路线经营权优先给予能够达到服务标准、要求补贴最少甚至不要补贴的企业。这样，政府能够站在考虑整体性、长远性的规划者的角度来 构思城市交通发展的全局，以达到整体社会最佳效果。总之，对公交企业的补贴，要兼顾到社会公平与效率原则，不能成为短期的救急方案，甚至还没有完 整构思出整体发展的基本轮廓，就急于发放补贴费用，这样会使补贴的效果大打折扣，而起不到促进服务 质量提高的作用。政府对公交企业要适当地放开，把公交企业推向市场，通过适度竞争，让有效率者生存、 经营不善自然淘汰，整个公交企业的服务质量必然得到提高。而补贴内容，也应将外部成本详细计入，以 减少社会成本的浪费，让有限的资源能够发挥更大的作用。