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1、“两型社会”构建中的政务公开问题探究武汉城市圈获批全国资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革试验区（简称“两型社会”下同），武汉将被推向资源节约和环境保护的最前端。根据2008年5月30日武汉市第十二届人大常委会第九次会议通过的武汉市人大常委会关于大力推进武汉市资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验工作的决议相关内容，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策体制，实现重大决策的规范化、程序化，做到依法决策、科学决策和民主决策，这些工作无不跟政务公开制度息息相关。而在2008年5月1日开始实施的中华人民共和国政府信息公开条例为我们的政务公开工作指明了方向的同时，在“两型社会”的构
2、建中，也有很多特有的问题亟待解决。 一、“两型社会”中的政务公开之界定 1.“两型社会”概况 2005年3月，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上首次发出了建设环境友好型社会的号召。2005年10月，党的十六届五中全会明确提出了“建设资源节约型、环境友好型社会”，并首次把建设“两型社会”确定为我国国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。2007年10月，党的十七大再次强调，要“加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力”，并提出必须把建设“两型社会”放在深入贯彻落实科学发展观及工业化、现代化发展战略的突出重要位置。可以说，建设“两型社会”，是我国经济、社会、环境协调发展的战略
3、选择，这为推动中国经济社会新一轮发展指明了方向。而武汉城市圈就是在这个大背景之下获批全国资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革试验区，共有包括武汉在内的九座城市，同时获批的还有长沙城市圈。此次国家批准的武汉城市圈综合改革试验区，与浦东和滨海新区相比，国家没有给予政策和资金上的倾斜。而是给予了创新权，即改革可以“先斩后奏”。 2.“两型社会”中政务公开的内涵 根据中华人民共和国政府信息公开条例第二条：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。第三十六条：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例”。第三十七
4、条：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定”相关之规定，政府是采广义概念，即政务公开，就是指除属于国家规定保密以外的党务、行政事务、社会公共事务等都要向社会和群众公开。1在“两型社会”建设探索过程中，就政务公开的范围来讲，所有关涉到公共事务、公共服务的事项都应该依法公开，接受社会和群众的监督。同时根据“两型社会”的特点，政务公开应更全面，更强调行政主体义务性，更具人性化，有创新性。 二、政务公开在“两型社会”中的价值 深入推
5、行政务公开，能够扩大公民有序的政治参与，不断促进行政机关依法行政；能够妥善协调和正确处理人民群众的利益诉求，推动社会公平和正义的实现；能够推动政府进一步完善社会管理和公共服务的职能，改善公共服务质量，不断提高依法管理社会的能力和水平，做到社会秩序良好，人民安居乐业，社会保持安定团结。这是事关社会公平正义的一项制度。对公平正义的追求，绝不能无视追求它的价值。2 1.政务公开是“两型社会”服务型政府建设的基础 “两型社会”的建设是一个探索，需要一系列的创新与改革，特别是一些制度的制定，更加需要的是集思广益，政务公开在体现宪法赋予的公民知情权的同时，也为这种需要提供了一个平台，使得全民参与到“两型社
6、会”的建设中，而这个过程，也推动了政务公开制度的完善，两者相辅相成。在震惊世界的“5.12”汶川大地震之后，政府就在政务公开方面做得比较好，召开新闻发布会，在最短的时间内向外界公开实际情况，而不再去掩盖事情的真相，赢得了世界的好评，同时，也为救援与重建工作提供了有效途径。但近期出现的“奶粉事件”，政府在政务公开方面做得就不好，没有及时向公众及上级通报，造成恶劣的社会影响。 2.政务公开提高“两型社会”政府制定政策的质量 现代法学的焦点正在从规范重心转移到行为重心，并通过观察，解释法律行为来解释法律现实。3在宪法权利中，言论行为是最珍贵的权利之一。即使在极端的情况下，它也值得保护，因为言论行为使
7、对其他权利的侵犯更有可能得到报道。与它的许多心理、道德、艺术、宗教以及经济职能相比，表达自由是民主自治的实质前提。它有助于确保政治责任，肃清政府腐败，曝光权力滥用，并且通过向官员以及公众以外的专家充分征求意见和批评，从而提高制定政策的质量。4政务公开正是为公民言论行为的实施提供了一个有效的途径，对于政府制定的政策，公民通过政务公开平台，发表有助于提高政府政策质量的言论，可以有效促进“两型社会”政策的质量。 3.政务公开是“两型社会”中创新权运用的法治保障 创新权是“两型社会”的一个重要政策，政务公开是让这个过程法治化的保障，政府信息披露制度可以在“阳光下”行使。过去凡涉及“钱”和“人”等敏感事
8、项的政务信息大多不够透明和公开，由此产生诸多“暗箱操作”，甚至滋生腐败，群众对此颇有意见。湖北在全国首开财政与编制政务公开网，被称为“敏感政务”阳光下行使，网站开通以来受到人民群众的好评。这些是创新，这些也必须要为公众所知。 4.政务公开有利于提高“两型社会”政府的服务水平 服务型政府是十七大报告的要求，同时也是“两型社会”政府工作的必然趋势，所谓“服务型政府”，“它是在公民本位、社会本位理念指导下，整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”5武汉市政府信息公开条例于2004年生效实施，2007年年报显示，市人民政府的行政规章及非
9、涉密文件已全部公开。全市各政府信息公开责任部门和单位依法向社会主动公开的政府信息共1600项计58万余条，同意公开的政府信息共11830条，部分公开的政府信息共60条，按国家有关保密规定不予公开的政府信息共45条。 6在这些具体的分工之下，服务型政府的建设才能够依照程序逐步提高服务水平。 三、“两型社会”中的政务公开存在的问题 1.环境与资源工作公开力度不够 根据”两型社会”“环境友好、资源节约”的要求，实时对环境及资源情况对社会公众公开是重中之重，现在的情况是，各行政机关自行公开，体系不健全，公众很难得到直观的判断，且增加了公开成本，不利于对二者的监督。在武汉大学与武汉市政府关于武汉市珞狮路
10、上高架桥的博弈案件中，就充分暴露了这一点，武汉市政府二环改造缓解交通压力要修高架桥，而这所高架桥经过武汉大学侧门，问题的关键在于这个工程，武汉大学又是被涉及的最大的单位，事先没有征求该校意见，按照中华人民共和国环境法和环境评价法规定，一个大型市政项目需要经过环评才可上马。而环境评估要求所涉及单位的法人代表发表意见。涉及的单位范围为，生态评估需要纳入项目周边300米内单位的意见，而噪音和大气污染应纳入周边200米内单位的意见。这座高架桥其中的一段，与武汉大学杨家湾校区几乎擦身而过。武汉大学曾多次向武汉市规划局申请查看环境评估报告，但“对方一直默然处之”。 2007年3月2日，湖北媒体长江商报刊发
11、了武汉二环路建设规划方案详情。武汉大学方面称，这是他们首次得知高架桥的具体情况，和大多数市民一样。“一旦高架桥建成，百年老校风貌不再。”在这所著名高校反对下，2008年6月4日，工程被叫停。7同样的，在武汉市地铁2号线与4号线规划过程中，在是否拆除2000年才建好的洪山广场问题上，引发了一系列争议，政府如果在制定方案的时候进行信息公开，增加公众参与度，就不会出现后来公布确定方案后的争议了，而且可能还会制定出更好的方案，毕竟，损失的都是纳税人即公民的钱。 2.申请公开收费不合理 根据中华人民共和国政府信息公开条例、武汉市政府信息公开暂行规定及财政部、国家发展改革委日前发布关于提供政府公开信息收取
12、费用等有关问题的通知（财综200844号）之相关规定，行政机关依公民、法人或者其他组织的书面申请，向其提供本机关主动公开信息范围以外的政府公开信息时，可以收取检索费、复制费和邮寄费。而公民本来参与政务的程度就不是很高，设置了这个规定，虽然收费只是成本费，但会在一定程度上阻碍公民参政议政的进程，况且这项费用并不高，行政机关完全有能力负担。从上文武汉市2007年年报显示，政府信息公开规定的实施并未导致公众大规模地申请“运动”，特别是没有导致针对政府公务行为的申请“运动”，多数申请是为了寻求个人或集体的切身利益所作的申请。事实上，几个地区的申请数量都在政府可以承受的范围之内。这显示出中国的公众与西方
13、实行政府信息公开法的地区一样，多数是比较理性及自我的，以公益为目标申请公共信息的情况属于少数。 3.“两型社会”的服务型政府理念有待提高 以国家安全以及保护政府拥有的敏感资料为由，可以对信息自由进行限制，或者以一种限制性的方式界定信息自由。8以违反保密法等为由对应该公开的信息不予公开，成了政府的一块“挡箭牌”。政府的服务理念并不是只做在表面，而是要在公民需要的时候，积极作为，只有理念提升了，服务型政府才能得到完善起来。 4.“两型社会”中的政务公开形式化分析 中华人民共和国政府信息公开条例第16条规定，各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民
14、、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。条例所规定的法定公开场所包括各级国家档案馆和公共图书馆（简称“两馆”）。笔者前往湖北省图书馆调查发现，各级政府对“两馆”的开辟和建设尽管有所投入，但结果并不尽如人意。受制于种种困难，其最为典型的做法，是仅仅在图书馆设置若干台可以连接政府网站的电脑，以此证明已将其辟为政府信息公开场所，以“满足”公开条例的要求。同样的，根据武汉市政务公开工作的相关要求，很多部门设立了信息公开窗口，专门设岗接待，但后来又因前来申请的公民很少，后来慢慢就撤销了，只留下个空窗口，公民申请信息公开，仍旧不能很快找到相关部门得到解决，信息公开在形式上成了空话。 四、“两型社会”中的政
15、务公开之完善 1.创建环境与资源政务公开网 “两型社会”突出体现在环境友好与资源节约上，而电子政务既是政务信息化的具体体现，也是政府信息公开的标志，还是城市竞争力提升的途径之一。我国绝大多数关系生态环境和自然资源开发法律，都没有公开程序规定，这与国际通行的环境与资源保护程序形成巨大反差，环境与资源与人类的基本生存有重大关系，其公开性也就成为正当基础。所以，笔者认为应创建环境与资源政务公开网，可以参照“湖北财政与编制政务公开网”，隶属人大，把环境和资源相关工作统筹起来，突出公开，利用人大的作用，进一步加大监督力度，让公众可以很直观的看到这两方面工作的进度。同时，设立网上交流平台，由专门工作人员对
16、公众提出的问题给予解答，并结合激励机制鼓励公众实名参与，给予相应奖励。 2.增设服务型政府的义务性规定 服务型政府是十七大报告的要求，同时也是“两型社会”政府工作的重心。行政主体法律义务性，是构建服务型政府的核心，法律义务性规则在规范人的行为上有强制性和有效性。政治的“公开性”原则，如果不作强制性的义务规定，其性质仅仅是政治伦理的，而不是法律的。也就是说“政务公开”的行为规范若仅仅建立在公民“知情权”的价值认同基础上，那它就不是法律规范，而属政治道德规范。因为它确立的标准是根据政治道德的良知与正义，而不是根据能否“被禁止”、“被命令”从事的行为标准。9因此，只有强调行政主体义务，树立行政主体义
17、务观念，才能强化公共服务职能和公共服务意识。“两型社会”中的政务公开制度必须增设行政主体义务性规定。法国政务公开中在诸多方面为行政机关设定了程序性义务。包括咨询程序、行政程序中的告知义务、先契约公告义务、行政处理决定形式上的公开、行政处理决定的公开等。10武汉城市圈在增设服务型政府的义务性规定的时候，可以据此参照。 3.取消依申请政务公开的相关费用 如密尔所说，“评价一个政府的好坏。应该根据它对人们的行动，根据它对事情所采取的行动，根据它怎样训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使公众进步或使公众堕落，以及它为公众和依靠公众所做工作的好坏。政府既是对人类精神起作用的巨大力量，又是为了公共事
18、务的一套有组织的安排。在前一种职能上，它的有益的行动主要是间接的，但并不因此是较不重要的，而它的有害行动则可以是直接的。”11这项费用虽然不多，而且申请的公民也不多，但却能在一定程度上提高公民的知情意识，行政主体为作为纳税人的公民有义务提供这项服务，这项费用免费并不会给行政主体带来很多经济上的损失，反而会提升本机构在公众当中的形象。自2004年武汉市信息公开条例至今，武汉市的行政复议案件相对比较少，大约22件，诉讼案件同样比较少，大约7件。这也说明，依申请公开的信息给政府增加的成本，政府是完全可以承担的，不用把这个成本再转嫁到申请人身上，更何况这个成本并不高。 4.建立政务公开监督激励机制 当
19、政府出现以后，它便成了公共利益的代表，并向公民提供公共物品的服务。这样，原来个人与个人之间的关系便“外化”为个人与政府的关系，并分别承担着私人物品和公共物品之间的供给。私人物品的交易依赖私人契约来治理，而公共物品的交易则需要有社会契约。于是，人类社会便有了公共领域和市民社会的分割，并适用于不同的法律规则。引入法经济学的观点，对社会公众的监督给予一定激励措施，可以提高公众的参与性，这点可以作为“两型社会”创新改革的一个方面，在人大监督机构设立专门监督激励实施机构，制定一套激励体系，对在公众监督过程中，提出共性问题和建议的公民或单位，给予一定奖励。作为综合配套改革试验区，武汉市政府可以在这方面做有益的尝试。 好社会就是一个追求最大化幸福总量的社会。在我国和谐社会建设促进社会全面发展的大框架下，“两型社会”的构建是一个探索的过程，需要全民的参与，政务公开制度的逐步完善，将会加快“两型社会”建设的步伐。