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1、“增量民主”视野下的大部制改革2008年3月15日，新一轮国务院机构改革方案经十一届全国人大审议通过，30年来的第六次国务院机构改革正式启动。作为社会期待的政府深度改革迈出的第一步，此番改革呈现出前五次改革没有的明显特点。过去的改革要么是对经济的适应，要么是对社会的部分回应，此次大部制改革则是对行政管理体制改革进行的顶层设计和远景规划。中国的改革采取的是渐进式的方式，每次改革的结果或者说效果往往会让国人以及国际社会觉得不解渴，这不是因为结果太差或者是没有效果，而是国人以及国际社会对改革的期望度过高，中国的改革是在缓慢的进行，是在不断的进行量的积累，也就是俞可平教授所提出的增量民主过程。毫无疑问
2、，这次的大部制改革依然是在俞可平教授“增量民主”的范围内进行的。 一、关于“增量民主”的概念 “增量民主”是政治学家俞可平提出的一个概念，特指一种渐进性的民主制度改革。这种改革和民主建设，既已现有的制度“存量”为基础，符合现存的政治法律框架，又力求在原有的基础上有新的突破，形成一种新的增长。俞可平认为，对中国社会来说，不进行重大的政治改革经济体制就很难有实质性的变化，而且被称为改革开发标志的中共十一届三中全会本身就是一次政治变革，中国的经济多元化进程是由政治改革启动的。 二、我国大部制改革进程 我国进行大部制改革是市场经济不断完善、公民社会不断成熟、民主政治不断发展、信息社会不断发展、政府管理
3、组织与方式不断创新的必然结果。由于市场经济的发展，各种“特殊利益集团”已经形成，很多部门机关实际上已经不在服务于公民，而是蜕变为各种利益集团的代言人，加上各种部门的重叠、功能的交叉以及利益的冲突，导致了我国政府机构之间矛盾的激化，行政效率低下，严重损害了党和国家的形象和信誉，危害到了党的执政基础，所以以理清政府职能、废除行业主管部门为导向的大部门制，必然会得到执政者的大力推行。 “增量民主”下的政治改革即为增量改革，这种改革是一种“路径依赖”，它不能离开先前的历史轨道，就是说它不可能以无中生有的方式产生，中国的改革无论是经济还是政治方面的都是经过局部的试点才可大面积实施，这在一方面可以减小改革
4、的代价，但在另一方面继续让不合时宜的制度实施，一定程度上增加了行政成本。大部制的出现不是一夜之间的事，而是时代发展到了新的阶段，有了一定的社会经济和制度基础以后的顺势而为，当我们梳理改革开放以来的历次机构改革轨迹，可以发现，大部制改革肌理相通，脉络暗合。十一届三中全会之后的5次机构改革，重点是在精简机构，提高机构效率。事实证明，没有以职能转变为精神内涵的精简，就不能真正巩固其“成果”。当部门精简与职能转变成为行政体制改革的一币两面，机构调整就不再单纯是物理意义上的减量，而是属于化学反应的转型。伴随部门之间的权力消长、职能整合、机构重组，隐约中潜伏大部制的灰线，如2003年设立的商务部，就是将原
5、外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建而成，这明显就含有大部制的思路。不仅如此，有些地方政府在此次大部制改革之前已经根据自己的经济发展情况，在相关职能部门的调整上做了尝试，他们提前迈出了探索性的一步，比如为了解决水管理的矛盾，2005年11月，成都市委市政府撤消了水利局，成立了水务局，把成都市所有和水相关的职能部门都归口到水务局。2000年随州出台的随州市直党政群机构设置及人员编制方案不搞上下对口，不搞横向看齐，基本思路是“合并同类项”，于是统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室和台湾事务办公室合并成一家，市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套
6、班子，文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为“文体局”。 三、西方发达国家大部制实行情况 大部制并非我国首创，它是我国在改革开放中积极汲取外国优秀政治文明的成果，西方进行大部制改革的时间长、实践经验丰富，积极汲取西方改革之精华，有利于我们更好地探索我国政治体制改革之路。最早推行“大部制”的西方国家当属英国。“大部制”作为一种体制在英国推行，是在1970年由英国首相希思领导下的保守党政府完成的，实行决策和执行权相分离。澳大利亚是西方国家中的另一个典型，相对于英国经常变来变去的做法，澳大利亚部委的数量和名称都相对比较稳定。美国实行的大部制是比较成功的一个。美国的大部制涵盖领域内一切职能，也就
7、是说美国的大部并不存在决策与执行相分离的安排，而是全方位地涵盖某个领域的一切职能，并且在国内没有其他政府机构分担相近的职能，从联邦到各州只有这么一个部门，而且大部门的人员数量相当庞大，就我国目前而言实行大部制也不是意味着部门数量的减少和人员的裁剪，在有必要的情况下甚至会出现不减反增的现象，即使是这样也是大部制的客观要求。以美国1977年成立的能源部为例，它的使命是促进国家经济和能源安全，促进科技创新，保障核武器场地的环境清理。围绕完成这一使命，该部确立了如下5个战略主题：能源安全、核安全、科学发现与革新、环境职责和卓越管理。根据这些主题又确定了16个战略目标。能源部的年度预算超过230亿美元，
8、联邦雇员和合同雇用人员超过10万人，然而依然能保持工作的高效率，并没有出现人员冗杂。 我国在未来条件满足时可裁撤部分地方机关，例如国务院各部门不设下属机关，各部门一竿子插到底，彻底打破条块格局，地方政府不再拥有各种特权，对经济发展中出现的问题则与各部门进行协商合作。 四、以“增量民主”看大部制改革的困境 “增量民主”理论认为必须厉行法治，杜绝人治，才能推进我国政治文明进程。大部制并不是万能的，更不用说在我国这个有几千年的人治传统的国家，所以在目前条件下我国的大部制将要在艰难中碎步推进。 第一，观念上的不理解。大部制强调了权力的制约与平衡，并逐步接受了“三权分立”学说，这主要是大批年轻学者和官员
9、的推动，对于部分老共产党员和老学者来说，观念的转变还需一段时间，然而在我国目前的政治体制下，这部分人往往对政治拥有巨大影响力，此次大部制改革之所以大打折扣的原因还应考虑此处。 第二，利益的纠葛。各部门要交出实权，或者减少权力，对于普通人来说是轻而易举之事，但对于久在官场之中的官员来说，就不是简单的一个“交”字了。同时各部 门背后有强大的利益集团的支持，改革牵涉到的不仅仅是几个官员了，而是社会的实力集团。 第三，机制的整合困难。大部门的初次建立，内部的各种分工与其他部门以及地方部门的各种工作安排需要重新来构建，在这方面将要耗费改革中较大的精力。我国行政体制条块格局根深蒂固，短时间内不可能有大的调
10、整，而大部制则旨在打破条块模式，构想与实际的差距太大，改革困难大幅度增加。同时打破条块现状，会涉及到党政、政社权力机制的重新设计，然而党政机制的设计问题仍然是我国目前政治体制改革的一大疑难杂症，尚未找到良方，这又迫使大部制的触角向后缩了一步。 第四，监督制约的空虚。实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。但有人担心，大部制改革可能把分散
11、的部门利益，积聚为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难。像规划、国土、城建这样的部门，原来相互独立，彼此还存在一种权力的制衡，甚至有时现实中表现出来的步调不一致，某种程度上也是因为对违规违法行为的不认同和抵制。比如有的地方违规征地，国土部门开了绿灯，规划部门就不一定放行。如果“三合一”之后，外部制衡变成了内部协调，那就更难约束了。因此，而如何建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是最为关键之举。 五、以“增量民主”推进我国大部制改革 大部制此前呼声较高、各界期盼的一些部委如铁道部、国土部均未进入此轮调整，能源部尚未成立
12、，部门数量仅仅减少一个。如果单从这方面说此次改革是无效果的，但在“增量民主”下来看待这个问题，这次改革的结果又是符合常规的，增量改革道路强调的改革是动态的平衡而不是静态的平衡，政治改革必须具备充分的经济和政治基础，必须与既定的社会经济体制和经济发展水平相一致，尤其是必须拥有现实的政治力量而毋需完全地重新培植。这次改革面对的阻力毋需再说，关键是它所拥有的现实政治力量并没有强大到彻底推行大部制的程度。 机构的完善不可能一蹴而就，它是一个长期的、动态的过程。“大部制”改革，牵一发而动全身，这次国务院机构调整只是今后一系列改革的一个新起点。它预示着未来中国政治改革风暴的到来，“增量民主”道路的终极目标也是追求改革的质变，中国的改革不可能总是以此次的慢速进行，当各种条件成熟之时，大型的改革浪潮就将到来，新一届领导人执政的头一个五年往往寻求的是稳健，在深层次的改革方面不会太多的触及，总之，这些设想中的改革是不能在最近得到实施，遵循“增量民主”之路，此次改革在中国政治文明进程中将是承上启下，继往开来。