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1、“官办”与“民办”农民资金互助组织发展模式的比较分析0 引言 2008年7月,笔者所在的课题组采用问卷调查与访谈相结合的调查方式,对安徽省太湖县农民资金互助组织的发展状况进行了一次专题调查。太湖县现有两种农民资金互助发展模式:一种是在安徽省扶贫办和财政厅扶持与指导下创办的村民生产发展“互助资金”,即带有“官办”色彩的农民资金互助组织;另一种是在当地已有20年发展历史的“银山农村资金互助社”,即“民办”性质的农民资金互助组织。本文试图探寻和比较这两种发展模式,以期对农民资金互助合作经济组织的发展得出一些有益的启示。 1 背景资料 1.1 村民生产发展互助资金 2006年安徽省财政厅和扶贫办将太湖
2、县列为全省村民生产发展互助资金试点工作县之一,并于当年四月正式启动。据了解,建立互助资金,主要目的是为了更大限度地发挥财政资金的引导和带动作用,提高扶贫资金使用效益,促进村民自主管理、自我发展,建立扶贫资金持续使用的长效机制。 其主要做法:首先,县、乡(镇)、村(试点组所在村)自上而下地建立领导小组,统筹领导和管理试点工作;其次,通过招标的方式,选择确定试点村民组;第三,由财政按每户1000元标准安排试点村民组专项扶贫资金,村民按每户50-500元不等的标准(村民缴纳配套资金标准:2006年为50-200元;2007年为200-500元)自愿缴纳配套资金(不计息),共同形成所有权为组内村民共有
3、的互助资金;第四,互助资金实行“民有、民管、民借、民还,持续使用,滚动发展”的模式。第五,县、乡(镇)、村逐级监督,跟踪核查,并实行借款合同向村委会报送备案制度。 据了解,截至2007年12月底,太湖县共招标选定试点村民组158个,占全县村民组总数(5389个)的2.9%;入股农户7156户,占全县农户总数(129956户)的5.5%;项目本金总计848.5万元,其中财政扶贫资金721.1万元,农户入股资金122.34万元,其他资金5.01万元;已借款农户数2987户,累计借款3284笔,累计放款额1145.5万元,其中最高借款5000元,最低500元。已累计回收到期本金649.2万元,收取资
4、金管理费20.11万元,到期本金、管理费收取率均达到100%,互助资金扶持的生产项目共11类,受益人口人均新增纯收入190多元,较好的体现了互助资金的生产性1。 1.2 银山农村资金互助社 “银山农村资金互助社”地处安徽省太湖县小池镇银山村(由原杨埠和海形两村合并而成),前身为杨埠救灾扶贫互助储金会,成立于1988年初,距今已整整20年。其间大体经历了:组建濒于倒闭改制地下状态规范等几个关键阶段。 1988年初太湖县民政局拨款2000元作为启动资金,筹建杨埠救灾扶贫互助储金会,其主要目的是通过储金会吸纳闲散资金,帮助受灾群众自力更生,生产自救。主管单位为县民政局,性质为村集体所有。原始股371
5、股(其中:个人股271股,村集体股100股),每股10元,共吸收资金3 710元。储金会实行村管,运行不畅,到1990年底,全部资金只剩800元,濒于倒闭。 1991年村两委和股东会议讨论决定,对储金会实行改制。将村级所有改为股份制企业,村级行政力量正式退出储金会。1992年储金会采取按银行同期、同档存款利息吸收新股金(只付存款利息,不参与分红)2000股,每股50元,计10万元;按略低于银行贷款利率借出资金9万元,当年净收益4000元,实现起死回生。 1999年国家金融政策调整,统一取缔农村合作基金会。储金会采取打击时转入地下,政策放宽时浮出水面的应对策略,经营得以持续不断。 2007年4月
6、,他们依据银监会制定的相关规。定,对储金会进行了规范,并将材料逐级上报至安徽银监局,遗憾的是至今未获批准,目前仍处于“非法状态”。 截至2008年3月31日止,资金互助社原始股共629股(其中:农户529股,村集体组织100股),每股100元;资产总额为355.19万元,其中权益资金18.8万元;2006年和2007年的净收益分别为3.13万元和5.29万元;成立20年来只发生坏帐一笔0.82万元,不良借款2万元2。 银山农村资金互助社在帮助农民解决生产和生活中资金不足的难题以及促进当地经济发展等方面发挥了显著作用:一是期内累计借出资金1000余万元,帮助受重灾生大病、子女上学和困难群众脱贫解
7、困等近千人,全村80%左右的村民受益,当地农民已经把资金互助社当成自家的银行。二是在资金互助社58万元的资金支持下,银山村相继成立了养猪专业合作社和蚕桑专业合作社,形成一社带多社,合作共发展的良好局面。三是促进了农民收入的增长,2007年银山村人均纯收入3280元,高出太湖全县平均水平800元3。 2 两种模式的比较分析 太湖县村民生产发展互助资金和银山农村资金互助社已成为所在地农民资金融通的主要方式,在支持和服务“三农”,解决农村经济发展的资金瓶颈问题和促进农民增收等方面都发挥了重要的作用。比较而言,二者之间既有共同点,又有不同点。 2.1 两种模式的相同点 1995年的国际合作社联盟第31
8、届代表大会对合作社做出了最新的最权威的定义:合作社是人们自愿联合组成的自治性的协会,以通过共同所有和民主控制的企业来满足其经济、社会和文化方面共同的需求和渴望。而信用合作是合作经济的重要组成部分,也是现代合作运动的主流,它既继承了合作经济的基本思想和基本理论,又依据资金合作的特殊性,形成了相对独立的理论和实践。从经济学含义上讲,合作金融是指一切以国际通行合作社原则为标准,以股金为资本,以基本金融业务为经营内容,以入股者为主要服务对象而形成的金融活动以及随之发展起来的金融合作组织。按以上合作金融的标准判断,我们可以看出,太湖县现有的两种模式都具有合作金融的基本特征。 首先,两者都遵循国际通行的自
9、愿与开放、民主管理、自治和独立等合作社的基本原则;其次,两者都是以参与者的股金为资本,在资金互助社的资本结构中,股金都占有很大的比重;第三,两者都以基本金融活动为经营内容;第四,两者都是以入股者为主要服务对象。 2.2 两种模式的不同点 尽管村民生产发展互助资金和农村资金互助社都属于合作金融的范畴,但两者在资金的来源、具体的组织形式和运作方式等方面存在着程度不同的差异。 2.2.1 资金来源不同 村民生产发展互助资金的资金主要来源于财政投入的扶贫专项资金,占资本总额的85%;农户缴纳的股金在资本总额中所占比重较小,仅占14.4%(另有0.6%的其他资金来源)。而银山农村资金互助社的资本金主要依
10、靠村民入股资金,农民个人股占总股本的84.10%,集体股(由1988年民政部门投入的扶贫资金2000元演变形成)仅占15.90%。从资金的构成成分来看,村民生产发展互助资金具有明显的“官办”色彩,是由政府主导的。而银山农村资金互助社则是由本村村民依靠自身的力量发展起来的,具有明显的“民办”特征,为当地的草根合作金融组织。 2.2.2 经济组织形式不同 村民生产发展互助资金属于比较典型的合作金融。首先,它符合“民办、民管、民受益”的合作社基本原则;其次,以参与者的股金为资本,虽然资本金的绝大部分来源于财政拨付的扶贫资金,但扶贫资金本来就应该无偿发放给贫困的村民,现在只不过是换了一种形式,形成所有
11、权为组内村民共有的互助资金;再次,主要服务对象是互助资金社社员。同时,又以基本金融活动为经营内容。 而“银山农村资金互助社”则带有明显的股份合作制特质。这是因为它是在原有合作经济组织的基础上,先进行股份制改造,后又按合作制来规范而形成的。首先,内部治理结构是按社员(代表)大会、理事会和监事会的合作制模式组建的;其次,在股权设置上有农民个人股和集体共有股两类,体现了股份合作经济谁投资、谁所有、谁受益的产权机制;再次,分配上实行按股分红的股份制分配原则。 2.2.3 经营方式不同 村民生产发展互助资金实行封闭式的经营方式,即主要为社员服务,并以资本金为限封闭运行。而“银山农村资金互助社”采取的是开
12、放式的经营方式。这主要体现在两个方面:一方面,服务对象不仅限于社员,非社员(限本村村民)除了不能参与分红外,在其他方面与社员享受同等的待遇,也就是说,社员与非社员的界限已不是十分明显。其依据是股权设置中仍保留有集体股。据了解,他们设置集体股的目的之一就是为了解决非社员的参与问题。这样,既可以增加资金来源,促进合作社的发展;又兼顾了非社员的利益,扩大了受益面。这也是“银山农村资金互助社”一个比较独特的地方。另一方面,除股本金(可参与分红)外,股东和本村其他村民,均可按银行同期、同档存款利息将钱存在互助社,同样,也可以略低于同期、同档信用社贷款利息从互助社获得贷款。 前者受服务对象和资金总量的限制
13、,借贷规模难以扩大,一定程度上制约了其发展和壮大。后者通过增加负债可以筹集更多的资金,随之带来资产总量的增长,并可获得更多的盈利。可以说开放式经营方式对于其发展和壮大起到了很关键的作用。 2.2.4 内部治理结构不同 首先,从组织构架看,村民生产发展互助资金由于社员比较少,没有建立完整的组织结构,借贷资金的审批、发放、回收、公示和日常管理主要依靠由组长、会计、出纳、监督员(两名)组成的5人资金共管小组;而“银山农村资金互助社”已建立了完整的组织结构,包括社员代表大会、理事会和监事会。 其次,从决策机制看,两者在决定重大事项时都遵循一人一票的合作制原则。日常管理中村民生产发展互助资金主要依靠资金
14、共管小组集体决策,如借款按照“户主申请担保人签名资金共管小组审批公示签订合同发放贷款”的程序办理。而“银山农村资金互助社”则是个人决策与集体决策相结合的决策模式。如:1000元以下由出纳自主放款;10003000元由理事长审批;300010000元由理事会集体研究,理事长批准;10000元以上的由理事会和监理会集体研究审批。 第三,从约束机制看,村民生产发展互助资金采取联户担保(一户借款几户联保)、公示、限定额度(一般5000元及以下)、控制借款户数(同期借款户数控制在49%以下,形成多数人监督少数人的局面)等约束措施,以防范风险,保障资金的安全性。而银山农村资金互助社3000元以上才实行集体
15、审批,并且5000元以上的才须提供抵押物产权证明书或担保人担保,更多地是依靠责任制办法,即小额贷款(3000元及以下)由出纳和理事长个人负责,大额贷款(3000元以上)实行集体负责制。以上可以看出,前者更多地依靠制度建设来防范风险,但也存在交易成本较高的问题;后者是制度保障与个人负责制相结合,既可以防范风险,又能减少交易费用。 3 两种组织的产生的理论分析 太湖县的村民生产发展互助资金和银山农村资金互助社的产生都存在着理论上的必然性。根据新制度经济学原理,如果一项新的制度安排能使创新者获得潜在的利益,并且创新者支付的成本小于潜在的利益,制度创新就会发生。制度创新是对原有的制度安排的突破,太湖县
16、现有的两种农民资金互助发展模式就是对原有的农村金融制度的突破,是内生于农村实际的非正规农村金融。 我国传统的农村金融制度安排主要依靠正规的金融组织,包括商业性的金融组织中国农业银行、政策性的金融组织中国农业发展银行和合作制性质的农村信用社,这三家组织在我国农村金融制度结构中占据主导地位。而现实的状况是:农业银行“回城”,农业发展银行“封闭运行”,农村信用社“非农化”或“去农化”趋势明显。致使农村金融资源越来越匮乏,农民的生产和生活普遍受到不同程度的信贷约束。在正规金融服务不能满足农村发展和农户需求的情况下,非正规金融就成了农民家庭融资的主要渠道。据估计,中国农村大约有50%60%的家庭,其70
17、%的借款都来自非正式渠道4。 由于农民的金融需求一般都存在金额较小,周期较长,风险较大的特点,这与占据农村金融主导地位的农发行、农行、信用社提供的服务不匹配,且这三家正规金融组织都在积极追求商业利益,没有意愿变通相应的服务,这样就导致了农村的资金需求受到的严重的抑制。这样,金融创新的动力也就产生了,且创新的主体不会是正规的金融机构。 同时,农村的金融市场还存在着严重的信息不对称,外部人员很难了解贷款的使用情况和还贷的可能性;贷款的对象一般也局限于一定圈子内的人群,不愿向圈子外的人员贷款,这就说明如果想要满足农民的贷款需要,必须有一个来自于农村内部的组织来提供。德拉吉布?瑞(2002)认为,可以
18、通过两个渠道向农村提供金融服务,一是将正式部门的资金注入非正式信贷市场中,二是以创新性方式在微观市场上设计信贷组织,从而充分利用当地的信息5。太湖县村民生产发展互助资金和银山农村资金互助社正好体现了这两种途径。村民发展互助资金将国家有限的扶贫资金注入农村金融市场,循环利用,使农民的资金需求得到了一定程度的满足;银山农村资金互助社发挥了自己在农村金融创新的微观主体的作用,依靠自身的力量发展壮大起来,为新农村的建设发挥了主要的融资作用。 由此可见,太湖县的村民生产发展互助资金和银山农村资金互助社,虽然体现着不同的“身世背景”一个“官办”,一个“民办”,但都是根据当地农村的实际需要产生和发展起来的,是由当地的经济环境内生而来的草根金融,具有较强的生命力,为解决农村发展的资金困局提供了有益的探索。 同时,我们也应看到这两种模式背后的隐患,如村民生产发展互助资金的所有权没有明确界定,农民存在私分资金的冲动;银山农村资金互助社吸收村民储蓄,违反了国家的相关规定等,这些问题都可能影响这两类模式的后续发展,解决这些问题的关键仍在于发挥农民的主体作用,给农民更大的发言权,让他们选择自己合适的组织模式。只有最了解自身的农民才能真正创新出自己需要的制度。太湖县的村民生产发展互助资金和银山农村资金互助社只有更加依靠农民,才能取得更大的发展。