《“问责官员”复出机制研究.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《“问责官员”复出机制研究.doc（15页珍藏版）》请在三一文库上搜索。
1、“问责官员”复出机制研究2008年被称为中国的“官员问责年”,随着襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件、深圳特大火灾事件等一些重大责任事故的发生,各地一批重量级官员失去了其原有职务。然而,正当公众对我国官员问责制度充满期待的关口,那些曾被问责的官员又纷纷悄然复出,重掌大权,这无疑成为时下备受质疑的焦点问题。问责官员的非正常复出,对政府的公信力提出了极大挑战,党纪、法治权威也受到了严重威胁,官员问责制的威慑力大为减弱。近年,我国出台了一系列法律、法规、政策,对官员的问责作出了较为详细的规定。2002年中共中央发布的党政领导干部选拔任用工作条例,2004年4月发布施行的党政领导干部辞职暂行规定,2006年1
2、月1日起施行的公务员法,2007年6月1日起施行的行政机关公务员处分条例,2009年7月中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的关于实行党政领导干部问责的暂行规定等,对官员问责的情形、形式、程序都作出了越来越明确的规定,操作性日渐成熟。但纵观其中,有关问责官员复出的规范却较为少见,尤其是针对被问责官员复出所应具备的条件、复出决定机关、时间、程序等虽有所涉及,但大都较为原则,不够明晰,学界对这类问题的研究也略显薄弱。因此,尽快完善问责官员复出机制,对于官员问责制本身来讲具有不可否认的意义和价值。 按照现代汉语词典的解释,“复出”指的是“不再担任职务或停止社会活动的人又出来担任职务或参加社会活动”。
3、“被问责官员复出有广义和狭义之分。狭义的复出指官员辞职、被撤职或免职之后重新任职广义的复出指官员受到警告、记过、降级等党纪政纪处分,但之前已经或之后很快平级调任甚至升任他职”。本文主要讨论的是狭义的复出。那么,官员问责后能否复出?什么样的问责官员可以复出?公众在问责官员复出中处于什么样的法律地位?这些问题亟待理论上的突破与界定。 一、官员问责后能否复出 这是一个应然的问题,还是一个实然的问题?无论如何,多数研究者和公众都能够以一种较为宽容的态度平和看待这一现象,认为,本着“惩前毖后,治病救人”、“发挥余热”的原则,对待问责官员不能一棍子打死,对于那些已经认识到错误,并有执政能力的问责官员应该给
4、他们以出路,允许其复出。“对一个本身颇有才能而偶然犯下错误的官员永不重用,这无论对本人还是社会都是一种浪费。让德才表现突出却因突发事故引咎辞职的官员适时、以适当方式复出,用人之长、给人出路,从某种意义上说,可以视为一种政治理性”。这种观点是时下很多人心态的反应。 在法律层面,立法者为问责官员的复出也相应地作了铺垫,党政领导干部辞职暂行规定第29条就规定:“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部,根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”党政领导干部选拔任用工作条例第62条更加明确地指出:“引咎辞职、责令辞职、降职的干部,在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,
5、可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务。”这里“予以适当安排”、“重新担任或提拔担任领导职务”可以理解成问责官员复出的法律依据。此外,行政机关公务员处分条例第6条、第7条分别就行政机关公务员处分种类:如警告、记过、记大过、降级、撤职的法律期间作了规定:警告,6个月;记过,12个月;记大过,18个月;降级、撤职,24个月。行政机关公务员处分条例第9条规定:“行政机关公务员受开除以外的处分,在受处分期间有悔改表现,并且没有再发生违法违纪行为的,处分期满后,应当解除处分。解除处分后,晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。”这意味着问责期限一旦届满,相应职务和级别就可以恢复,尽管在随后的
6、“但书”中强调“解除降级、撤职处分的,不视为恢复原级别、原职务”,但并没有完全否定问责官员以另外的方式、异地重新任职的可能。 很明显,从实然的角度看问责官员复出既有社会基础,又具备法律依据,但从应然的角度讲,并不代表问责官员复出就是顺理成章的,这里需要做一个价值上的判断。诚然,如人们所理解的那样,国家培养一个官员是需要花费很大成本的,国家需要官员用自己不懈的工作回馈国家与社会,其间因为一次工作失误而使这一过程中断,从经济学成本与回报的角度讲不成比例。况且,人无完人,不可能不犯错误,所以,给问责官员复出的机会于国、于官员自身都具有合理性、必要性。但问责官员复出带给我们的最大冲击就是模糊了“权”、
7、“责”统一的法治理念,有权必有责,权需要责加以控制,责保证了权的正当行使。在当今社会,官员的责任意识还远没有树立起来,权的滥用饱受诟病,我们继续赋予官员“权”的同时,更应该加大官员对于“责”的尊重与畏惧。“责”即“责任”,是“没有做好份内应做的事,因而应当承担的过失”,“问责”亦即“追究责任”。“责”于“权”,是继通过权力分离实现权力制衡的实体控权理念和程序控权模式之后的又一条控权途径,必须把“责”的功能上升到这一高度加以认识,才能让人们对“责”予以切实重视并真正落实。在问责官员复出的问题上,“责”即是代价,是问责官员失去或暂时失去对“权”的掌控,以及一系列随之享有的精神与物质上的利益。“责任
8、的第二层含义指若某人没有采取应当采取的行为而应对自己的行为负责,这种负责可以是对他人即受损失者的补偿,也可以是行为者受到相同的物质或精神的折磨。”因此,承受代价本身就决定了问责官员不可以不加任何限制和条件的顺利复出,否则,官员手中的权力就成了没有任何约束的权力。从这个角度讲,不是所有问责官员都可以复出,代价一定要有人来承受,这就意味着一部分问责官员可能要降级复出,一部分可能就不能复出,要根据不同情况区别看待其不同的复出几率。所以,我们要解决的不应当是一个笼统的问责官员可不可以复出的问题,而应该是什么样的问责官员可以复出,什么样的问责官员不可以复出的问题,尽量避免粗放型的立法模式是今后改革的方向
9、。 二、什么样的问责官员可以复出 既然并非所有问责官员都可以畅通无阻的复出,那么以什么标准判断是否可以复出?复出的门槛是什么呢?时下公众对问责官员复出的不满也主要集中于此,指责问责制度成为了官场游戏。从现有法律规定和学界的研究看,标准是有的,且是多维的,只是不够明晰,原则化倾向较强,不易操作。如党政领导干部选拔任用工作条例第62条规定:“引咎辞职、责令辞职、降职的干部,在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务。”党政领导干部辞职暂行规定第29条规定:对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部,根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况
10、予以适当安排。我国问责官员的复出主要参照以下标准。 1.问责官员在新的工作岗位上“实绩突出”,符合提拔任用条件的,可以重新复出 这是问责官员复出的实质性要求,重点在于问责后的业绩考察,干得好,可以复出,干得不好则另当别论。业绩是问责官员复出最首要、最核心的条件,然而,这也是最不好把握、不便衡量的。何谓“实绩突出”?具体的标准是什么?谁来判断实绩是否突出?这本身就是一个有弹性的问题,无法用一个确切的标尺加以评价,故实际中极易被操控,成为一些问责官员非正常复出的挡箭牌。过于主观性的复出标准的设定是当前问责官员复出机制面临的最大问题,这种标准随意性较大,难有说服力。 2.根据辞职原因、个人条件、工作
11、需要决定问责官员可否复出 这一标准相对前一个标准而言似乎稍显客观一些,它不仅强调问责后的表现,更把考察重点前移,根据不同类型的问责形式,决定问责官员可否复出。之所以说它更客观,主要在于这个标准把“复出”与“问责”结合了起来,以官员的“责”作为“复出”的参考依据,这与我们前面所讲到的不是所有问责官员都可以复出的观点不谋而合,有些“问责”后根据表现可以复出,有些“问责”作为官员必须承担的惩罚性后果而使其失去复出的可能。但这个标准最大的问题是,它仅是针对“引咎辞职、责令辞职以及自愿辞职”的官员讲的,对于受到其他涉及职务变更的问责官员的复出之路则没有提及。“复出”标明的是“职务”的运行变化轨迹,是“职
12、务”从有到无、再重新有的过程,因此,问责官员复出的对象应是所有问责中“职务”发生变化的官员。2003年至2006年,我国问责官员的处理形式主要包括:撤职、免职、责令辞职、引咎辞职、降级、停职、记大过、记过、警告、批评检查、党内撤职、党内严重警告、党内警告、党内批评、其他。其中涉及职务变更的就包括撤职、免职、责令辞职、引咎辞职、降级、停职、党内撤职多种形式。这样一来,在现有法律框架内,被撤职、免职、停职的问责官员复出就成为了法律规范的盲点。事实上,我国在官员问责的多项规定中缺乏统一性,党政领导干部辞职暂行规定第15条关于多种情形下导致引咎辞职的规定与行政机关公务员处分条例第20条关于降职、撤职、
13、开除适用的情形虽存在着重叠,但却适用不同的问责形式,而这种区别也最终导致其复出的途径和机会的不同。 3.根据官员被问“责任”性质的不同,决定问责官员能否复出 当前有一种观点为更多人接受,即引咎辞职是官员承担的道义上的责任,象征性的责任,或归结为一种政治责任,对敢于承担政治责任的官员是要给其复出机会的。这个标准就是要根据官员不同的“责”、“咎”决定官员不同的复出机会与可能,“责”轻,形式性的,可以复出;“责”重,实质性的,复出就很难。法理上讲,思路是对的,这是责权利的统一。但问题是何谓“政治责任”、“道义责任”、“形式责任”、“失职责任?标准如何确定?谁来确定?近年来,学界对官员责任类别的研究投
14、入了很大热情,但各种观点间还很难形成一个较为统一的被认可的说法。由于划分标准的不统一、不明确,官员责任的划分被大致分为政治责任、行政责任、法律责任、道德责任(道义责任、伦理责任是官员对自己良心和灵魂拷问的结果,是最高级别、最为严格的责任)、刑事责任、违宪责任、经济责任等。标准的不确定性决定了责任划分的不确定性,问责官员复出的随意性便大大增加。如果将党政领导干部辞职暂行规定中规定的存在诸多重大失误,造成重大影响,应承担“主要领导责任”的官员,其“引咎辞职”仅仅作为道德责任、象征责任而区别于其他责任,成为顺利复出的理由的话,那么,我们要问,还有什么责任能够阻止问责官员在权力舞台上的重新亮相呢? 事
15、实上,法律层面对于官员责任的性质认定也存在模糊不清的问题,如公务员法第55条规定:“公务员因违法违纪应当承担纪律责任的,依照本法给予处分;违纪行为情节轻微,经批评教育后改正的,可以免予处分”;第56条规定:“处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”由此,列入问责形式的“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”又归入了“纪律责任”的范畴。而与“撤职”在结果上难以区分的“免职”却在多处场合被忽略,甚至没有被归入公务员处分的内容,只在公务员法第90条中将“免职”与“处分”作为“人事处理”的一种形式,与“处分”平行适用。在党政领导干部选拔任用工作条例第55条关于“免职”的规定中,用语更是较为中性
16、,涉及免职的法定情形也不具有责任追究的内涵。在2009年7月施行的关于实行党政领导干部问责的暂行规定中,“免职”又成为党政领导干部的问责方式之一。鉴于我国当前对于问责官员复出的标准在法律、政策以及学理上还没能充分厘清的情况,问责官员的复出一定要慎之又慎,否则,不仅使问责制度的责任追究功能大大降低,失去对问责官员的震慑作用,也不能以此作为其重新履新后的约束力量。更重要的是,法治、政策的权威性会严重受挫,于建设法治社会、树立法治观念极为不利。当务之急是尽快在法律层面统一现有官员问责的诸多规定,特别是将问责官员复出的标准进一步明确,使问责官员的复出更具合法性与合理性。 三、公众在问责官员复出中的法律
17、地位 问责官员复出机制中该不该有公众的一席之地,其法律地位如何界定,是我们必须予以正视的问题。理论上、法律中,公众作为“行政相对人”在行政法中的地位已得到基本认可,各项法律、法规、规章中其各项权利的规定已不鲜见,尤其是在立法、行政处罚与行政许可、价格决策等活动中作为公众参与权的听证制度早已为人们所熟知。公众在诸多社会管理领域已经发挥着越来越重要的作用,公众不再仅仅以被管理者的身份参与社会生活,而是扮演着更加能动的角色,成为公共事务管理的参与者、监督者。因此,我们没有理由在关乎公共利益、本应对公众负责的问责官员复出机制中忽略公众的存在价值,公众对问责官员复出的考核、评价以及知情权的行使应当成为问
18、责官员复出机制不可或缺的组成部分,这需要一系列程序规范加以保证。 自我国官员问责制产生以来,随着整个社会法制观念的不断增强,官员问责的情形、方式、适用,特别是程序制度建设日渐完备,基本涵盖了问责主体、问责事项、问责对象、问责方式、问责程序等各个环节。然而,在所有现行规定中,大多是以问责官员的救济规范作为该程序的终结的,在涉及问责官员复出的程序上,公众几近被忽略,这正是问责官员复出备受诟病的原因所在。探讨公众在问责官员复出机制中的作用应明确下列几方面内容。 1.“公众”概念的界定应该是辩证的、相对的 并非在所有场合“公众”都指全体公民,这里是特指不同种类的问责官员复出所面对的那部分特定的公众,亦
19、即问责官员复出所关乎的特定利益的享有群体,亦即利害关系人。如受到非职务变更形式的问责官员(警告、记过、责令公开道歉)的复出就无需向整个社会作出公告,进行解释和说明,只需要在本单位内履行相应的法律程序即可,而凡是涉及重大案件,社会影响强烈,关乎撤职、免职、引咎辞职、责令辞职等职务变更的官员复出,就需要向整个社会作出交代,由社会全体成员按程序参与其中。这样,既满足了问责官员复出的公开、公正,也于提高效率十分有益。同时,“公众”的外延还应是广泛的。他可以是个人、组织,可以是人大、政协、民主党派这样的机构,更应包括媒体及社会舆论等。法国在2003年夏天的“热灾”中,医院和社会救助部门频频告急时,卫生总
20、局未能及时准确地向卫生部通报情况并采取有效措施,依然上报说局面已经被控制。对此,法国新闻媒体及公众舆论形成强大的攻势,迫使法国卫生总局局长引咎辞职。由此可以看出,问责官员复出要接受的是社会立体式的监督与检验。 2.公众对于问责官员复出的介入时机应当前移,而不能仅定位在知情权的实现上 当人们将研究重点放在满足公众知情权的层面,就等于认可了公众在该问题上的被动地位。在现有的问责机制中,多数观点都在强调问责官员复出应公开、透明,让公众知晓,明晰问责官员复出的依据、理由、去向,而不能如现在般悄悄地进行。这一点固然重要,但远远不够,公众对于问责官员复出的参与决定权、监督权、质疑及获得解释权等均应受到足够
21、的尊重。当我们大谈建立官员异体问责制度的时候,没有理由忽略在官员复出环节上“异体”参与权、决定权的功能和价值。“按照问责的主体划分,问责可分为同体问责和异体问责。同体问责是执政党系统或者行政系统对其党员干部或行政官员的问责。异体问责是人大、民主党派、新闻媒体、司法机关和社会公众对于执政党组织和政府的问责”。“当前我国的行政问责浪潮中,主要是同体问责,异体问责则比较缺乏。行政问责制作为一整套的问责体系,尤其应当注重异体问责。由于异体问责缺位,导致很多弊端,如问责不公、问责不实等。”比较“同体”问责,“异体”决定问责官员复出更有意义,也更具操作性。首先,如前所述,我国在官员责任界定方面不够明晰、细
22、致,“异体”很难准确判断问责对象和问责范围,除非一些重、特大案件,由于社会影响大,能够为“异体”辨别,因此,“异体”问责往往是在党政部门的“同体”问责基础上展开的。但“异体”在决定复出的问题上,则更主动一些,由于对象特定,能迅速锁定审查目标,行使决策权。其次,在举证责任方面,“异体”需要拿出确凿的事实依据才能启动问责程序,这个过程对于“异体”来讲并非易事,实践中“异体”查找官员违法违纪证据时,可能会遭到权力部门的阻挠,甚至面临人身威胁。而在决定复出问题上,举证责任倒置,由复出官员所属部门提供其复出的法律依据、事实依据,论证其合法性、合理性,“异体”更多的是分析、判断,作出决定。这不仅符合举证责
23、任分配的基本法律原则,对处于强势权力对立面的“异体”来说也有相当的可行性。最后,对于公共利益来说,官员能否复出比问责本身更具影响价值。问责针对的是官员过去工作过失的评价,复出则关系到公众利益的未来,过去的“责”尽管已经对公共利益造成了侵害,但经过问责侵害已经被控制,而一旦复出,可能意味着侵害将持续下去,这种可能性最可怕,最需要竭力避免,也就最需要“异体”的参与。 第一,问责官员复出的程序启动后,应向公众通报,满足公众的知情权。从一开始就应该将问责官员复出的每个步骤置于阳光之下,接受来自各方面的质询。这里需要公开的事项应包括拟复出官员的姓名、原单位、问责的缘由、种类、问责后的岗位、履职情况介绍、
24、拟任新职的岗位设置。公开的具体形式可以多样,目的只有一个,就是让有利害关系的公众尽早获知相关信息。 第二,公众对拟复出的官员进行评价,并最终作出准予复出或不准予复出的建议,该建议将成为官员能否复出的重要参考依据。公众获得的此参与权远比知情权更重要,这表明公众在问责官员复出机制上不再仅是一个接受者,而转身成为决策人,这一点必须给予充分强调。当前面所讨论的官员“实绩突出”便可复出的标准难以细化的时候,公众参与的程序设置可以在相当程度上弥补这个缺憾。技术上,公众对官员予以评价已不存在任何障碍,时下,很多党政机关、事业单位都已经建立了下级对上级的评价机制,其结果的科学性正在逐渐被认可。这一程序的适用不
25、仅解决了公众对官员复出的所有质疑,也在根本上体现了主权在民的法治理念。 第三,问责官员复出后应继续接受公众的监督。这时的监督应区别于对一般官员的日常监督。法律最好设立一个考察期限,在该期限内复出官员经考察符合任职的各项条件,可以继续任职。反之,若在考察期限内,再次被问责,将按法定程序不再任用,以维护问责制的法律尊严。 注释 参见“潘多拉专栏”:被问责官员复出的“病根”在哪里,重庆日报2009年5月8日。 李松:问题官员凭什么东山再起 厘清官员复出机制是关键,决策探索(上半月)2008年第10期。 关保英:权责对等的行政法控制研究,政治与法律2002年第1期。 宋涛:中国官员问责发展实证研究,中国行政管理2008年第1期。 韩志明:当前行政责任制研究述评,云南行政学院学报2007年第2期。 唐铁汉:我国开展行政问责制的理论与实践,中国行政管理2007年第1期。 刘晓伟、宋晓梅:对以责任为核心的官员问责制的反思,行政与法2007年第6期。 转引自韩志明:当前行政问责制研究述评,云南行政学院学报2007年第2期。 责任编辑:思 齐