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1、我国学前教育均衡发展的实现困境与对策探析 【摘要】 【关 键 词】随着经济社会发展与人民生活水平的提高，目前我国学前教育资源供给不足与人们对学前教育需求旺盛之间的矛盾日益突出，学前教育发展不均衡的现象十分明显。作为基础教育的基础，学前教育理应成为教育均衡发展的起点，应从立法、财政投入、师资配置、管理制度等方面，切实保障学前教育的均衡发展。 一、我国学前教育发展不均衡的现实困境 （一）教育机会方面 1. 入园率较低。2010年若干意见要求各地以县为单位编制实施学前教育三年行动计划，尽快缓解“入园难”问题，计划实施以来颇见成效。2011年，全国共有学前教育机构16.68万所，其中民办幼儿园约11.
2、5万所，公办幼儿园约3.1万所，学前三年毛入园率达到62.3%，这已超出规划纲要中学前教育事业发展2015年要达到的目标值，提前4年实现了规划目标，尽管如此，但在我国现阶段，相比于接近大众化的高等教育和基本普及的义务教育，学前教育仍正处于各级各类教育中十分薄弱的环节。 2. 城乡间、区域间差距较大。我国学前教育事业发展，目前表现最突出的问题是学前教育需求和供给失衡。1现有的学前教育资源质量和办学水平已不能满足人民群众对优质学前教育资源日益增长的社会需求。如今已进入各地学前教育三年行动计划实施陆续截止阶段，我国农村幼儿约占全国幼儿人口总数的2/3，然而2011年，农村幼儿园数量仅占全国幼儿园总数
3、的35.19%，入园和在园幼儿比例分别仅为35.28%、29%，2并且北京、上海、浙江、天津等地毛入园率都已超过90%，而同时河南、山西、四川等地毛入园率接近全国平均水平，吉林、甘肃、西藏等地毛入园率则仅为40%左右，可见我国学前教育在地区、城乡之间发展仍然很不均衡。 （二）公共财政投入少，分配不均 我国学前教育经费占全国教育经费总量的比例，一直徘徊在1.2%1.3%之间，而世界各国对早期教育的投入占教育总投入的平均水平大约为3.8%。长期以来，政府对学前教育投入的欠账太多，在2010年学前教育三年行动计划开始实施之前，国家对学前教育接近“零投入”，即使有投入也都倾向于公办幼儿园，占学前教育主
4、体的民办幼儿园仍然非常缺乏国家各种形式的补助。公办园不足，民办幼儿园充斥着市场，市场供给和家长需求的不平等，这便使得民办幼儿园面向市场，以市场的竞争机制和经营方式运营，普遍以营利为目的，家长则成为学前教育的最大买单者。政府对学前教育所承担的责任逐渐仅限于对大约占幼儿园总数1/3的教育部门办园的投入与管理，占幼儿园总数70%以上的非公办幼儿园基本上得不到国家和地方财政的支持。3 （三）公共学前教育资源配置方面 公共学前教育资源包括人力资源和物力资源。4 1. 人力资源的质和量均严重不足。在学前教育教师资源配置方面，我国幼儿教师严重不足是不可争辩的事实。尽管在发达城市比如北京、上海等地，拥有相对充
5、足的幼儿教师资源，但我国大部分地区，尤其是中西部地区，幼儿教师资源非常匮乏，农村幼儿园由于长期以来教师工资待遇低下，缺乏应有权益保障，难以吸引高质量人才安心从教，师资水平低，流失现象严重，导致专任教师缺口越来越大，造成很多省区生师比超过全国平均水平。5另外，幼师结构不合理更是一个突出问题，这主要体现在专任教师的学历、职称结构方面。根据教育部2011年的教育统计数据，城区、镇区幼儿园专任教师的学历均以专科及以上学历为主（城区约占70.85%，镇区约占59.13%），尽管最近几年农村幼儿园专科及以上学历专任教师不断增加，但其主体学历仍以高中阶段及以下学历为主（约占57.39%），远远低于城镇水平。
6、另外全国有约达67.57%的幼儿园专任教师未评职称，这是一个相当大的比例，其中，在城乡结合区（约占82.21%）、镇乡结合区（约占71.36%）及乡村地区（约占76.19%）幼儿园专任教师未评职称现象更为严重，再加上其培训和进修的机会少，这都在很大程度上难以保障学前教育的质量。 2. 物力资源远远不够充分。我国学前教育的受重视、发展程度一直相对较低，人们在为幼儿入园做选择时，更加看重幼儿园的“软件”，其次才会关注作为学前教育教学质量基本保证的办园条件。20052010年，我国农村幼儿园与城镇幼儿园生均园舍建筑面积、生均活动室面积、生均户外活动面积、生均图书数量之间的差距分别由3.48平方米、1
7、.21平方米、1.44平方米缩小到2.89平方米、1.05平方米、0.53平方米，二者生均图书数量差距从2.42册增加到2.7册。6尽管我国城镇和农村幼儿园办园条件之间的差距有逐渐缓慢减小的趋势，但差距还很明显，农村地区办园“硬件”得不到满足，则无法提供幼儿良好的教育保育环境，这都非常不利于学前教育的长远发展。 二、促进我国学前教育均衡发展的建议和对策 （一）通过立法强化学前教育的公益性质和地位 接受幼儿园教育是学前儿童的基本权利。发达国家如美国、英国、法国、葡萄牙等国立法的有效实践经验，以及近些年我国北京、江苏、青岛、云南等省市，已先后制定实施了学前教育条例，都为我国全国性的学前教育立法工作
8、提供了重要的借鉴和参考。目前，教育部已全面启动学前教育法起草工作并开展立法调研，学前教育逐渐受到前所未有的关注和重视，学前教育立法面临着良好的发展契机。我们应加快进程，从立法上重点明确学前教育的公益性质和地位，保障幼儿的合法权益，并从各级政府责任、经费投入、管理体制、办园体制、师资建设、监督机制等方面确保学前教育事业在法律的保障下科学健康发展。 （二）建立并完善以公共财政占绝对主导地位的投入机制 1. 继续投入发展公办幼儿园。公办幼儿园作为正规学前教育机构，人们普遍认可其办园质量和规范程度，保持学前教育的公益性很大程度上要依赖公办幼儿园的力量来实现。长期以来，政府对学前教育的财政经费投入大多集
9、中在公办幼儿园，未来应重点投入能够提供普惠性服务的幼儿园，各地应在政府统筹下，因地制宜，合理规划，通过多种途径，大力发展公办幼儿园，尤其是提高在农村、欠发达地区的覆盖率，并不断完善办园条件，使学前教育对广大农村、城市低收入家庭、边远贫困地区及民族地区等弱势学前儿童的补偿功能得到正常发挥，以提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。 2. 提高对非公办幼儿园的投入比例。当前，公办幼儿园的数量无法满足我国适龄幼儿入园需要，政府必须鼓励多样化的学前教育形式，并逐步将其纳入公共财政体制内。一方面要提供经费资助，对非公办幼儿园优质资源采取购买服务，委托管理的方式；在土地规划、税收征收、贷款等方面予以优惠
10、；对合格的非公办幼儿园提供定额补助等等；另一方面要拓宽经费来源，确定科学合理的家长分担比例，充分调动社会各方面力量投资或捐资学前教育的积极性，协助均衡配置学前教育人力、物力资源，扶持建立面向大众、收费较低的普惠性幼儿园，提高更多适龄幼儿的入园机会。 3. 重点对弱势幼儿专项投入。基于城乡学前教育发展失衡、差距过大的现状，政府应从大局着手，合理调整城乡学前教育二元结构，确定重点支持地区和项目。中央和省级政府应设立学前教育专项经费，建立专项支持和转移支付制度，重点扶持农村、欠发达地区及少数民族地区学前教育发展；县级政府新增教育经费要向学前教育倾斜，根据当地实际财政能力，加大对边远贫困地区学前教育经
11、费投入，保障留守儿童入园。此外，可以启动中国式的“开端计划”，逐步加大学前教育资助力度，鼓励有条件的地区对特殊困难儿童实施免费学前教育。 （三）不断优化幼儿教师队伍，均衡师资配置。一方面，针对学前教育对象的特殊性，国家应严格限制幼儿教师准入制度，建立一体化的学前教育教师的培养模式，可以通过多种渠道扩充幼教师资队伍规模，在师范院校增设学前教育专业或者免费定向培养农村幼儿园教师等，输出更多的学前教育专业人才。制定职前和职后培训方案，针对园长、专任教师、保育员、保健医生等教职工建立业务培训、进修的长效机制，鼓励幼儿教师投入学前教育教研工作，优化师资队伍。以学前教育的性质来确定幼儿教师的身份，明确其应
12、享有的权利，改善教师工资待遇和职称评定条件，切实保障教师的合法权益，以此吸引更多学前教育专业人才从事幼儿教育工作，逐渐缓解学前教育师资不足的问题。 另一方面，针对农村学前教育师资长期处于弱势地位，国家应尽快实现农村和城市幼儿教师对等的福利和社会保障，制约农村教师的趋利性流动，可以打破以往单一的政府计划配置方式，实现幼儿教师配置方式的多元化，重新组合幼儿教师资源。从目前国内外的理论和实践探索来看，实现幼儿师资均衡配置的教师流动主要有弱势补偿（园际间互派教师任教，或者优质幼儿园对口支援弱势幼儿园）和全员流动（制度性的园际间定期轮换执教）两种模式。7前者涉及范围小，实效短；后者较为根本，见效快。我国
13、可将二者结合，以定期轮换流动制度为主，齐头并进，促进幼儿师资均衡配置。 （四）科学管理，建立健全配套制度 政府在增强公共财政提供能力的同时，重在管理，必须完善财力保障机制，建立健全配套的审查、协调、督导、评估等机制。可以借鉴上海、广州、湖北、四川等省市确立的教育行政部门为归口管理的学前教育管理制度，健全学前教育管理机构，规范办园资格审查制度，统一协调各地教育、发展规划、民政、工商、交通等部门，合理管理各种形式办园行为，加强办园条件、教师素质、教育质量的动态监管和考核评价。各地政府和教育行政部门不仅仅要在思想观念上强化学前教育的公益性，提出“政府主导”或是“明确政府责任”等等，更多的是对政府发展
14、学前教育的主要责任给出明确、具体的规定。比如，在不断增拨的学前教育财政经费使用方面，建立健全经费使用问责制，明细在园所建设、人员工资和公用经费等各方面投入使用资金，追踪资金去向和资金支出效果，提高教育经费使用效率；在完善幼儿园收费管理办法方面，加强民办幼儿园收费督导和监管，根据各地区的经济发展水平和幼儿园的办园水平核定收费标准，实行收费公示制度，接受社会监督等等。 综上所述，实现学前教育的均衡发展，政府扮演着至关重要的角色，应逐步建立并完善学前教育公共服务体系，加快制定学前教育立法进程，以公共财政投入为主，使公办幼儿园占优势比例，多渠道筹措经费，大力举办普惠性幼儿园，加强师资建设，完善管理制度，不断促进学前教育的均衡发展。