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1、论我国高校跨境教育质量保障体系的构建 摘 要 在 WTO 教育服务贸易背景下构建和完善我国的高等教育质量保障体系， 是一项任重而道远的任务。本文首先分析了世界各国目前关于跨境高等教育的一致问题，其次根据我国独特国情，了解到我国高校跨境教育质量保障的困境，然后提出要从政府、社会、学校等多方面共同构建我国多层次的高校跨境教育的质量保障体系。 21世纪以来，高等教育成为跨境教育的主要推动力量。联合国教科文组织定义的跨境教育，因其可贸易性被归纳为跨境支付（Cross-Border Supply）、境外消费（Consumption Abroad）、商业存在（Commercial Presence）、自然
2、人流动（Movement of Personnel）四种形式。商业利益的存在极大地刺激了高等教育在全球范围内的发展，跨境教育成为当今高等教育服务贸易的重要内容。跨境教育是全球化的结果，也是全球化的必然。然而，在这样的背景下，跨境教育暴露出一些值得关注的问题，特别是质量和风险问题。质量是跨境教育健康和可持续发展的重要条件，控制质量风险是各国政府关注的重要问题。关注跨境教育国际化的健康发展，建立完善有效的质量风险控制体系，必须对跨境教育质量保障体系进行深入分析和研究。 一、世界各国跨境高等教育质量保障的特点 概括而言， 目前各国跨境教育质量保障的情况呈现以下几个特点： 1、按世界贸易组织标准， 教
3、育出口国制度和机制相对完善， 而进口国的教育质量保障机制建设缓慢， 仍然处在“幼稚产业”阶段。事实上的确如此，一个国家的教育水平如果上不去， 它的教育机制也必然是不完善的。因此， 国家需要保护， 应该给他们时间， 通过国际交流与合作， 给他们机会促进其发展。 2、教育出口国国内的质量保障机制相对完善， 而在海外教育质量保障机制发展缓慢。因为学校既要满足本国学生的需要， 又要满足海外学生的需要。为了保障本国学生的需要， 相关机制就会建立得比较快比较好。但当这个机构到了国外， 情况就不一定如此了。比如说， 人们觉得美国的教育机构都好，所以美国政府对海外教育机构的关注就相对较少。 3、公立教育部分的
4、质量保障机制相对完善有力， 而私立、非公非私部分的质量保障机制欠缺、秩序欠缺。 4、在传统的面授教育中， 质量保障机制相对完善， 而远程、网络教育的质量保障机制常常缺失。远程、网络教育是新现象， 我们不知道怎么去处理，很多过程都能轻易作假。如在上海或澳大利亚的远程教育， 都不知道到底是谁在参加考试。因为注册者要的是文凭， 所以他完全可以请“枪手”替考。相对于传统教育而言， 远程教育有自己的优势， 必须发展，但保障机制尚需完善。 二、我国高校跨境教育存在的质量风险 虽然我国高校跨境教育在各方面的推动下积极发展，取得了巨大的成就，但与世界其他各国相比，也因本国独特的国情，面临着各种质量风险的挑战，
5、也受到了各种影响。 一是西方文明范式对中国传统文化的颠覆。在文化价值观念方面，我国出国留学人员在学习过程中会直接接受国外的历史、文化教育，甚至有些学校还会开设宗教课程，一些宗教组织也会在留学生群体中发展宗教组织。在中外合作办学中，虽然要求学校要开设一定的我国历史、法律课程，但因无法监管而难以保证落实。在政治意识形态方面，跨境教育的实施可能含有隐性的政治目的和后殖民主义威胁，成为西方国家传播其民主思想，推行民主政治方式，对其它国家青少年实施渗透和影响的重要途径。这也是 WTO 在服务贸易谈判中我国对是否开放教育都十分谨慎的原因。 二是市场开放造成西方教育品牌对我国知名民族教育品牌的冲击。开放教育
6、市场带来的教育资源流失不仅仅表现在对外支出的费用和人才的流失上，还表现在教育资源的丧失上。一些地方和学校背离中外合作办学的公益性原则，追逐经济利益；特别是某些重点高校举办国外大学预科教育性质的课程班，有意混淆了中外合作办学的政策界限；还有一些院校对合作办学的中方主权重视不够，合作办学机构或合作办学项目的中方管理权不到位，淡化甚至削弱了应有的领导权和决策权。这种合作办学造成的不仅仅是质量难以保障，更重要的是，国内一些重点大学，利用自己在国内的品牌优势，与国外一些低层次大学合作办学，这也对我国知名民族教育品牌构成了冲击。 三是学位互认对我国学历学位制度的冲击。我国从改革开放后，建立了有中国特色的学
7、位学历制度，实践证明是行之有效的，但我国目前仍未建立统一的教育文凭框架体系，还未解决学历学位两个体系并存和职业教育资格证书与学位不衔接的问题。虽然我国已与世界上 34 个国家和地区签订了互相承认学位学历的有关协议，但是所有协议均为框架性的，主要解决的是两种学位制度下不同学位之间的衔接问题， 协议并不涉及学校的办学行为，如教学方式和办学地点等，也没有涉及中国的学历。 因此，只解决了我国教育证书与其他国家类似证书的部分可比性问题。 即学位之间的可比性。 大部分协议也都没有限制国外院校进入中国市场的准入资格。 而这些内容正是一些国家在 WTO 机制下利用的漏洞。因此，这种协议就构成了对我国学历学位制
8、度的冲击。 四是教育发达国家的质量标准和评定方式对我国教育质量标准和评定方式的影响。在质量标准方面，我国虽然已经建立了自己的质量标准体系，但是目前仍然不完善。在跨境教育中，由于各国教育服务质量标准的多样性，加上学生由于自身能力有限，而且信息来源不充分，难以充分全面了解其他国家教育服务质量标准的意义，这就导致了对学习结果预期的不确定性。在一国看来是高质量的学习成果，到另一国却出现了不适用问题。我国出现的“海归”变“海待”的根本原因也在于此。制定适合自身发展需要的标准，是一个国家主导自己发展模式的重要体现。在跨境教育中，教育输出国的标准体系影响了我国标准的制定与质量评定， 严重情况下会使我国丧失在
9、国际交流与合作中的主导权。 三、我国高校跨境教育质量监控存在的缺失 高校跨境教育存在的问题，与我国教育开放和参与全球化历史进程的经验相关，管理层认识不一致，管理的政策法规不完善给监管带来难题。 一是跨境教育质量监管手段和方式不足。目前国内对跨境教育质量控制标准还未建立，评估体系和方法尚不完善，监控手段和方式不足，偏重于单一的政府行政手段和政策性措施，监控职能过于集中，多层次的监控体系特别是市场机制的监控没有形成，办学主体和中介组织的自律和参与作用没有得到发挥。当前，通过跨境教育，国际教育质量标准和评价模式快速进入中国，我国在自身质量标准和评价体系还不完善的情况下，将被动地接受国外教育质量标准和
10、评价模式的冲击，政府无法运用符合国际惯例的做法，即通过办学主体和市场中介组织对教育质量评估、对跨境教育质量实施监管。 二是跨境教育的质量监控机制尚未建立。教育发达国家的教育质量监控普遍具有独立性、公正性、系统性和权威性特点，对规范跨境教育行为、促进教育事业的发展起到积极的作用。我国由于教育质量管理还没有形成相应的技术标准以及监控机制，只能靠政府通过行政方式确定标准和监控，难以对每个项目的质量状况作出具体衡量和给出客观公正的监控评价。现有评价未得到社会公众的广泛认同，随意性较大，企业和社会难以采信，国际上难以认同，影响了跨境教育质量的符合性和一致性的实现。 三是跨境教育的法律法规、监管政策体系滞
11、后。我国的跨境教育立法和政策制定不适应形势发展和变化的要求，现有的法律法规表现为：一是管理性立法多，服务性立法少；补救性立法多，前瞻性立法少；部门立法多，统一立法少；干预性立法多，保护性立法少的情况。在税收、外汇、就业、出入境管理以及来华留学、国际远程教育、聘请外籍教师、境外学位授予等许多领域还缺乏相应的法律法规和政策规范，使得质量监管各自为政，互不协调，信息反馈不畅。 四是跨境教育质量意识引导不足。各办学主体和国外大学或机构赢利性目的突出，与我国跨境教育“公益性目标”背离，办学主体内部质量观念淡漠，质量标准被动服从国外要求，监管职责不明，监控机制缺失，方式简单粗糙。 四、构建多层次跨境教育质
12、量保障体系 （一）构建多层次质量风险监控体系。 多层次质量风险监控体系由国家监管控制层面、地方监管控制层面、社会监管控制层面和学校机构控制层面构建。各个层面职能不同，各司其职、相互协作一致，使跨境教育质量风险控制体系的构建落在实处。 第一层面是国家层面控制，即国家教育部相关机构、国家留学基金委、国家汉办和国家其他相关部门等共同组成控制平台，即国家跨境教育质量监管中心。其职能是完善跨境教育立法、制定质量监控指标、公开监控操作程序，健全质量监控机制、协调相关部门之间的管理，对跨境教育的需求做出导向监控和适时监管等，形成国家最高监控层级，代表政府全面统一对全国跨境教育质量进行监控管理。国家层面控制监
13、控的重点是跨境教育的目标、动机和宗旨，国家教育主权和教育安全，国家教育需求、布局和导向，许可及准入条件、质量标准制定，教育成果质量评估监测和风险预警等。国家层面控制的依据和对象是根据我国相关法律法规分别对跨境教育的形式、内容进行监控；具体对象为，有关跨境教育法律法规的监督执行，质量指标执行，监管体系的运行，许可审核与评估，对下一层级运行进行督导等。 第二层面是地方控制，即地方政府所属行政职能部门进行的控制。加强跨境教育质量风险监管离不开地方政府部门的参与，或者说地方政府监管是跨境教育质量监管成败的关键。地方政府监控的主管部门是教育行政的主管部门，同时工商税务、金融物价、公安司法和人力资源与社会
14、保障部门等共同协作，在这些机构和部门之间设置一个协同一致的监控平台地方跨境教育质量监管中心，这个中心可设置于地方政府教育主管部门内进行日常监管。中心的任务是国家政策法规执行，合同协议条款内容执行、投资实施执行、资源配置实施执行，专业设置和专业结构，组织方式、组织结构和组织管理，学生权利保护，办学运作、管理方式等。地方控制的对象与内容是对中外合作办学项目与机构，留学机构或涉外资源，对境外教育投资和教育输出的运行实施监控，对国外来华工作的教师、教辅人员的资质条件实施监控。 第三层面是社会控制，除国家和地方政府监控外，动员社会力量参与跨境教育的质量监控是一项重要工作。发挥各类中介机构、新闻媒体的参与
15、，由政府授权组建跨境教育行业协会、组建信用或质量评估机构，共同对各类跨境教育进行质量监控。鼓励社会机构参与对跨境教育质量评价体系和各项评价指标的建设，扩大社会对跨境教育质量指标、评价成果的认知和认可，形成强大的社会监督网络。监控平台授权于跨境教育行业协会，由协会进行日常的监控管理。社会监控的参与部门由行业协会、社会咨询机构、国内评估机构、新闻媒体和用人单位共同组成。 第四层面是办学主体或学校机构的自我控制。跨境教育质量风险监控的重点是跨境教育的参与者，质量风险监控的对象是消费者所获得教育资源和教育实施过程的满意程度，因此，办学主体对质量的自我监控作用重大。办学主体或学校机构自我控制的重点是投资
16、项目和投资规模、财务结构与财务管理；培养方案、教学目标、教学计划、教学内容、课程结构、课时保障，教学资源、设施设备、生源和师资力量等。自我控制的对象是课程设置与结构、学分学时，实践、实训能力和素质培养，合作内容实施和目标实现，全程质量管理等方面的监控。 综上四个层面的质量监控是一个完整的质量监控体系，层层把关，缺一不可，共同作用于跨境教育的各项质量指标，形成完整的质量控制体系，这是中国跨境教育质量监控的重要保障。 （二）完善质量保障机制。 加强跨境教育参与国政府和大学的行政能力建设。因为政府与学校要涉及到管理别国的学生，而他们本国有自己的教育教学法规。中国现在要面对各国来华的教育机构， 可以说
17、， 我们的行政能力仍然是薄弱的。加强教育出口国与进口国的信息交流与沟通， 创造和利用可能的机会， 经常互相研讨相关的问题。加强政府和学校间的合作。不仅是为了把合作办学发展起来， 也是为了把教育质量保障制度完善起来。学校常常会开设许多项目， 而很少来关心的进展和质量保障， 这一点需要有根本性的改变。加强质量保障机构在制订标准方面的协作。因为很多标准各国不同， 所以要加强国际合作。加强教育出口与进口国之间的政策衔接。因为进口国和出口国都会从自己的利益考虑， 因此，政策的衔接非常重要。加强跨境教育多种功能的并举。跨境教育有服务贸易的成分， 但不能仅仅为了贸易而存在， 它的各方面功能应该是并举的。只有
18、这样， 跨境教育才能繁荣， 才能更好地为人类服务。 （三）建立学生学费保护政策。 如指定银行、设立风险保证金、学费分段缴付、实施违规强制退费等。与购买其他物品先取货后付钱不一样， 教育是先付了钱再接受服务， 并且很难保障服务的质量。衡量教育的好坏的确很难， 因为不同的人接受相同的教育， 他的收获会不一样， 而且教育周期又很长。另外， 跨境教育的师资、课时、教育教学设备达不到承诺的水平， 都可能会影响教育质量。因此， 要建立学生学费保护政策， 包括可以将学费放到银行， 分批发给学校， 以及对违规机构进行强制性退费等。过程评估和认证机制已经在上海尝试性地开展。 （作者：中南民族大学公共管理学院2011级教育经济与管理专业研究生）