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1、城中村改造探讨以汉阳区城中村改造中的问题与对策为例摘 要城中村问题是在我国城乡二元体制的特殊国情下，由于快速城市化而出现的一种现象，目前在各大、中城市中普遍存在。近年来，城中村在建筑、规划、管理、治安、消防等方面暴露出了很多问题，引起了政府、学者和社会各界的广泛关注。国内多个城市都先后启动了城中村改造工作。但是，城中村改造是一项复杂的工程，存在着管理体制、资金筹措、利益分配及观念转变等诸多方面的难题，从而导致改造进展缓慢。目前，武汉市城中村改造的各项工作正在稳步推进中，但是由于经验不足，因此实际上是靠“摸着石头过河”。选取武汉市汉阳区城中村作为研究对象，是基于汉阳区作为武汉三镇之一，区域内城中
2、村类型丰富，且改造工作走在武汉市前列，其面临的问题具有较强的代表性。首先，结合各地城中村改造实践，对城中村相关概念做出了界定，梳理了城中村改造的相关理论。其次，通过深入到汉阳区城中村，了解了城中村改造的现状。再次，通过对十里铺村、磨山村等典型城中村的案例分析，归纳了汉阳区城中村改造中存在的问题。进而针对城中村改造中存在的问题从利益博弈、可持续发展、政府失灵等方面进行了深层次的原因分析。最后，从协调改造各方利益、完善失地农民的社会保障、拓展改造资金筹措渠道等方面，对完善汉阳区城中村改造提出了较为系统且操作性强的对策和建议。关键词：城中村；城中村村民；城中村改造；集体土地；利益；拆迁安置一、城中村
3、改造的相关理论 (一)城中村的概念及内涵我国对于城中村的研究时间并不长，目前学术界对于城中村的概念和提法还没有达成共识。早期研究把城中村称为都市中的村庄、都市中的乡村、城市里的乡村等，近年来的研究逐渐统一于城中村的说法。城中村有着丰富内涵，但是归纳起来，城中村的内涵至少应包括以下几方面：(1)从地域空间范围上来看，城中村应该在城市总体发展规划所划定的城市范围之内。(2)从土地的所有权属来看，城中村的土地是集体所有制而非国家所有，这一点是城中村的核心特征之一，也是城中村问题的核心所在。(3)从行政体制上看，城中村的基层组织仍然是村民委员会，在行政隶属上仍然是乡镇体制。(4)从居民的户籍上看，城中
4、村的居民仍然是农业户口，因此在理论上他们仍然拥有耕地，虽然耕地的数量实际上往往很少甚至已经没有，居民的收入也往往来自非农业生产。(5)从生活方式上来看，伴随着职业转变、收入提高和城市文化熏染，村民的生活方式逐渐远离传统农业社会模式，城市化倾向越来越明显。武汉市对城中村的界定是这样的：城中村是指武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图（19972010年)确定的城市建设发展预留地范围内，因国家建设征用土地后仅剩少量农用地、农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的行政 村。主要分布在江岸、江汉、桥口、汉阳、武昌、洪山等6个区，共有147个行政村和 15个农林单位，土地总面积为21831
5、.82公顷。涉及总人口35.66万人，其中农业人口 17.10 万人。 (二）相关理论基础 1.城市化理论城中村概念的提出是与城市发展及城市化进程有着密切的联系，根据美国学者诺瑟姆（R. M. Northam)的观点，一个国家或地区的城市人口占总人口比重的变化过程可以概括为一条稍被拉平的“S”形曲线, 个国家或地区城市化的进程分成3个阶段：（1)城市化发展水平较低的起始阶段；（2)城市化进程的加速阶段；（3) 城市化进程的后期阶段。根据这一理论，一个国家或地区在城市化发展过程在经过第一个拐点之后将会出现一个城镇人口比例高速增长的时期。在此阶段，由于城市化的速度快于城市设施建设和城市开发的速度，
6、常常会产生许多“城市病”。结合我国国情，我国的城市化主要伴随着改革开放30年的巨大变化而来。从1980 年以来的20多年间，我国城镇化速度明显加快，城市化水平已从1978年的17. 9%提高到2006年末的44%。按照以上理论，这段时期正处于从“起始阶段”向“加速阶段”过渡的转轨时期，也就是“城市病”高发时期。正是在这一时期，城中村在我国众多城市里“四面开花”，成为城市建设中的不和谐音符。2.产权理论新制度经济学认为，只要产权界定是清楚的，交易各方都将力求降低交易费用，使资源流向成本最小而产出最大的领域，从而实现社会资源的最优配置。当制度非均衡出现以后，制度就可能被创新，产权会得到修正。企业是
7、对市场的替代，即通过组织行为来代替价格机制配置企业内部资本，以降低市场交易费用。公司制企业就是通常人们所说的现代企业制度，是一个独立于出资者的自然人形式的经济、法律实体，从理论上讲, 它有永续的生命；其股份可以自由转让；其出资人承担有限责任。因此，城中村改造要进行制度创新，就要进行产权改革。3.科学发展观科学发展观的内容简要地说就是：全面、协调、可持续发展。1987年世界环境与发展委员会（WCED)正式提出了 “可持续发展”的概念，自此，可持续发展不仅成为经济学、生态学、管理学、社会学、地理学等学科研究的焦点，而且成为指导社会经济发展的基本原则，被运用到人类社会各个领域。1996年6月，联合国
8、在伊斯坦布尔召开的第二次世界人类住区会议上，确立了21世纪人类奋斗的两个主题，即人人有适当的住房和城市化世界中的可持续发展的人类居住区发展。早在1995年我国政府颁布的中国 21世纪议程中，已明确把可持续发展战略作为国民经济和社会发展中长期计划的重要指导方针。可持续发展是当今世界发达国家与发展中国家共同追求的理想模式，它是指 在不断提高人们生活质量和环境承受能力的同时，既满足人们当前的需要，但又不损害下一代生存和发展的需要，以最小的自然消耗取得最大的社会效益和经济效益。作为人类最主要的聚居地和经济活动中心，城市可持续发展直接关系到人类可持续发展。城中村改造既是房屋形态的改造，也是社会形态的改造
9、，必须以科学发展观为指导。二、汉阳区城中村改造现状(一）汉阳区城中村概况 1.汉阳区城中村分布情况汉阳区位于武汉市城区的西南部，武汉长江大桥的北端，东濒长江，北临汉水，西南与蔡甸区相连，呈三角形地带。汉阳区土地总面积为108.41平方公里，其中农用地 6399.2公顷，占全区土地面积的59.0%,建设用地3994.2公顷，占36.8%,未利用地 447.8公顷，占4.1 %。由于农用地有57.5%的土地是水面，扣除水体后的农用地仅占土地总面积的25.1%，因此其主要地类是建设用地，其次是农业用地，未利用地很少。汉阳区人均土地和耕地面积分别为0.029公顷和0.0066公顷，属于人多地少，土地资
10、源紧张的地区。2.汉阳区城中村分布特征(1)沿交通干线及城市环线分布出于我国城市化采用了“摊大饼”式的发展模式，主要特征就足依赖于城市交通干线进行城电扩张。汉阳区城中村主要以汉阳大道、鹦鹉大道、龙阳大道、滨江大道、城市二环线、三环线等交通十线为轴分布。以汉阳大道为例，其两侧就分布有铁桥村、五里墩村、汉桥村、十里铺村、燎原村、磨山村等十几个城中村。通过观察，在通车较早的汉阳大道和鹳鹉大道两侧.城中村成熟度较高。同时.城中村建筑密度随城市坏线呈现逐步递减的趋势，而且分布于二环线以内的城中村耕地数最明显少于三环线附近的城中村所拥有的耕地数量，这与当地的城市化程度相吻合。(2)沿城市工业点、商圈分布城
11、市对外扩展中总是伴随有大型工业园区的建设。汉阳区及其周边分布有武汉经济技术开发区、汉阳经济发展区、黄金口工业园、洲头工业园以及众多的乡、村级的工业园区。将大量农地纳入城市建设内，农用地在工业区的辐射作用下转变为城市建设用地，但保留了大多传统村落居住用地，形成遗留下的城中村。如汉阳经济发展区周边就分别有龙阳村、汉城村、陶家岭村、汤山村等多个城中村。值得注意的是，由于土地获得的廉价性，加上产业安排上合理，导致工业园区内的土地浪费现象十分严重。汉阳区还拥有目前已经成熟的钟家商圈和人气渐旺的王家湾商业圈，在积聚效应外，拉动了城中村的经济的发展。如十里铺村属的建材市场毗邻好美家家居广场，目前已经具有一定
12、的知名度。3.城中村经济发展状况在城市发展过程中，集体经济发展也出现了起伏波动的变化。通过调研发现，几乎所有的城中村都有过大兴企业的历史，经济也一度出现了跳跃式的增长，但是由于种种原因，这些乡镇、村级企业都先后纷纷倒闭，致使城中村经济面临负债危机。城中村经济的新一轮发展源自城市化带来的城中村土地大幅升值和产业结构的调整。如十里铺村在90年代中期时还处于负债状态，随着十里铺商业区的兴起和产业结构不断调整，经济逐步发展，2007年村集体收入预计突破2000万元。龙阳村则由于毗邻东风汽车基地，因此该村集体经济收入主要靠出租土地、修建汽车展销中心等，由此城中村产业表现了明显的产业依托特点。在村民方面，
13、其经济收入也发生了显著变化。随着城市化进程的不断加快，城中村农民已经脱离了传统农业的生产方式。大部分村民凭借稳定的房租收入就可以过着衣食无忧的生活。但是也有一部分思想进步的村民，在获得稳定的收入之余，另外在城市从事着其他工作。此外，不同城中村之间在经济实力上也表现出了较大的差异性。其中，地理位置和人口是主要的因素。部分城中村由于缺乏资金，改造迟迟不能启动。(二）汉阳区城中村改造政策及进度自武汉市2004年正式启动城中村综合改造以来，汉阳区城中村改造工作也在市相关改造政策的指导下随之开展。1.城中村改造政策要点武汉市城中村综合改造的原则是：依法行政，有情操作，改制先行、改造跟进，统筹兼顾，属地管
14、理。目标任务是：促进城中村集体经济的管理模式转变，使其成为符合 社会主义的市场经济体制和现代企业制度要求的企业；改革户籍管理制度，将城中村村民农业户口改登为城市居民户口；依法撤销村居民委员会组建社区居民委员会；逐步将城中村改登为城市居民户口的人员纳入城市社会保障体系；依法将城中村的集体土地转变为国有土地；按城市规划和建设的标准及要求，改善城中村的公共设施，建设文明社区；按照城市管理规范要求，提升城市整体功能。2.汉阳区城中村综合改造的进展情况武汉市城中村综合改造主要分为两大方面，即改制和改造。改制是改造的前提和基础，改造是整个城中村综合改造工作的重点和关键。(1)改制情况改制工作包括集体经济组
15、织改制、村民户籍变更、撤销村民委员会组建社区居民委员会、劳动就业和社会保障以及计划生育等内容。在改制过程中，村民户籍变更、组建社区居民委员会、计划生育政策的执行都是比较容易的事情。而集体经济组织改制中由于面临村集体资产的清核、量化及明确量化对象等复杂细节导致难度很大。劳动就业和社会保障等方案的实施受村民观念和经济实力的影响也未能完全实施。由于每个村的具体情况不一样，所以改制的进度也不一致。从总体的实施情况来看，集体经济实力雄厚，人口构成简单的城中村改制进行的相对顺利。(2)改造情况改造建设的实施是城中村综合改造的关键所在。由于在改造建设过程中涉及到对土地利用的处置和个人宅基地及房屋的处置，不仅
16、涉及众多部门、人员的参与，而且由于背后的产权关系和补偿问题十分复杂，再加上巨大的拆迁量所需资金数额庞大，因此进度缓慢。目前，汉阳区完成改造规划编制的有铁桥村、鹦鹉村、前进村、十里铺村、江堤村、龙阳村、陶家岭村、汉城村、燎原村、汉江村和磨山村等11个村，其中，仅十里铺村（一期)、鹦鹉村和铁桥村3个村进行了土地挂牌出让。三、汉阳区城中村改造中存在的问题 (一）政府方面存在的问题政府在城中村改造中占据着不可替代的主导地位，不论是改制，还是改造都离不开政府的政策引导、审批、监督和调节。政府作为宏观层面上的决策者，必须从全局的角度出发，对城中村改造进行整体部署。政府方面一旦出现政策和管理漏洞，将会造成重
17、大的社会问题。武汉市城中村改造政策借鉴了各地的先进经验，并结合自身情况进行了一定的完善，但是仍旧存在一些问题。1.城中村改造管理体制不够完善城中村综合改造工作包括集体经济组织改制、农业户口改登为居民户口、撤销村委会组建居委会、村改居人员的就业和社会保障、村和村民的土地房产处置及建设规划管理等。这些工作涉及到城市的国土、规划、建设、园林、教育、公安、消防、民政等众多职能部门的工作范围。由于没有相对独立的权利机构，在城中村综合改造过程中，很容易发生“政出多门”的现象。由于城中村综合改造在不同阶段的工作重点不一样，涉及的相关部门及其所隶属的系统也不一样。因此，协调者难以进行全面把握。此外，各个职能部
18、门之间并未建立起有效的联系机制，改造的信息也得不到及时共享，由此引发了一系列问题。武汉市城中村综合改造实施方案报批程序如下：由区城中村综合改造领导小组办公室制定综合改造工作计划，经区委、区政府研究同意后，向市城中村综合改造领导小组办公室报备；列入试点的村其综合改造方案报市城中村综合改造领导小组批准。市城中村综合改造领导小组办公室将审查批准的批复下达相关区，抄送市相关部门和市专项工作专班。城市国土部门和规划部门是城中村改造中的两个重要职能部门。随着机构改革，武汉市规划局与国土资源局分开后，虽然实现了权力上的相互制衡，避免了一方说了算的局面。但是由于土地利用规划和城市规划在编制程序、技术上都存在较
19、大的差别，缺乏沟通的条件下，使得城中村改造规划在审批上困难重重，同时也增加了改造成本，制约了城中村改造的进度。由于城中村改造不仅对区域内经济社会的发展产生一定的影响，而且对整个城市的发展都有影响。因此，改造的所应遵循的法律、法规很多，仅城中村综合改造规划的规划依据就高达十多种。各种规划编制的部门不同、时间不同、编制的目标也有区别，这就造成了工作程序的不明。以磨山村为例，武汉市城市总体规划（19962020)规划其用地性质为居住用地、文娱用地和绿地等。武汉市中心城区控制性详细规划（19982010)规定用地性质为市场用地、旅馆业用地、村镇建设用地和绿地等。武汉新区总体规划（2004 2020)规
20、定其用地性质为工业用地、文化娱乐业用地、商业金融业用地和绿地等。2.忽视了对房地产市场的影响首先，在城中村改造过程中，一部分村民无法享受还建安置的待遇，因此不得不面临重新置房。另一方面，大量的流动人口也因拆迁必须重新租房，这就形成了城市房地产市场的刚性需求，从而推动了房价的上涨。事实上，面临居高的房价和不高的补偿款， 很多人并不会做出购买商品房的决定，他们或是到偏远的郊区去继续“种房”，或是到尚未改造的城中村及旧城区租住。这就意味着房地产市场存在需求的泡沫性，一旦开发商做出盲目乐观的预期和决策，就极有可能导致房地产泡沫的出现。其次，由于城中村改造享受了政府提供的一系列优惠政策，因此在土地出让中
21、地价通常会大打折扣。以鹦鹉村为例，该村于2007年底进行了土地挂牌出让，虽有四家单位竞标，但最终以3. 81亿元成交，2216元/平方米的楼面地价让在场人士大跌眼镜。而就 在同年9月份的一次拍卖的同片区地块，楼面价达到3712元/平方米。该地块与武汉豪宅项目世茂锦绣长江相隔不远，土地价值并没有显现出来。由于地价偏低，对周边地块的开发造成了一定的影响，形成了不公平的竞争环境。最后，为了维护自己的既得利益，很多城中村改制企业都拥有自己的房地产开发公司，但是由于缺乏经验，其产品难以在品质上得到保证。此外，为了方便城中村改造的顺利实施，满足村民的需求，在还建房设计上多以大户型为主。从长远来看，这部分房
22、屋也有可能会在市场上流通，从而对城市住房结构造成一定的影响，这和当前国家对房地产宏观调控政策也是相违背的。3.对外来流动人口关注不够外来流动人口是城中村人口构成的重要组成部分，在数量上往往数倍于本村的常住人口。外来人口为城市提供了丰富的劳动力资源，缓解了城市劳动力的结构性矛盾。随着城市居民物质文化水平的不断提高，对于某些强度大、报酬低的工作或是脏、累、险的工种，城里人不愿意去做，以至于某些行业出现了劳动力短缺的结构性矛盾。大量外来人口正好为这一矛盾的缓解提供了可能性的转机。大部分流动人口由于收入水平不高，所以选择租住在城中村。城中村优越的地理位置、廉价的房租大大降低了这部人的生活成本。城中村人
23、口的流动情况可按居住和工作的处所分为两类。一类是居住在城中村、工作在城中村外的人口。这类人口在城市其他的区域工作，从收入上讲，多属中低收入的阶层，但也有部分具有较高收入的白领人士。收入较低的这部分人由于收入限制，只能租住在城中村，居住状况视收入状况和所在城中村的房租水平而定。收入较高的部分白领大都因为刚刚工作不久，很多是毕业不久的大学生，既没有足够的积蓄购买商品房，又没有在城中村外找到合适的住房，虽然他们不喜欢城中村的出租房，但也只能暂时居住在城中村内。这类人在城中村的住房一般较为宽敞，居住环境和条件也相对好些。另一类是居住在城中村，工作也在城中村的人口。这类人口多在城中村从事饮食、商业、劳务
24、、美容美发等服务工作。他们以城中村作为谋生的主要场所，除非改变生计，他是城中村的忠实居住者。因此，城中村改造必定对这些人的居住、工作产生重大影响。政府作为公共产品的提供者，并没有完全照顾到流动人口的切身利益。这也是目前社会上讨论的热点话题之一。武汉市城中村改造也并未在政策上对流动人口做出合理的安排。如果不能从根本上解决弱势群体生存的问题，这些外来人口还会在城市中寻找适合他们经济条件的住房，从而在城市发展的边缘地带形成新的城中村。因此，在城中村改造过程中最主要的不是推翻影响城市面貌的建筑，而是能使改变生活环境和生活方式的人们实现“居者有其屋”，能够针对弱势群体的生存状态给他们提供住宅和生存、生活
25、的环境。(二）村集体方面存在的问题 1.集体资产难以处置（1）法律依据不足城中村改造中最复杂、最关键的是集体土地上房屋拆迁及相应补偿问题。目前还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法。拆迁是在城市规划区内还是城市规划区外，其法律意义是不同的。比较棘手的问题是，城市规划区内城中村的集体所有土地上的房屋拆迁活动，是适用拆迁条例还是适用土管法的规定存 在争议。适用的法律不同，补偿标准、当事人的权利和义务也会不同。此外，尽管相关政策对非法建筑的补偿标准做出了相关规定，但是实际上随着社会发展，在实际操作中不得不提高这一标准，从而才能顺利进行改造。（2）产权不清城中村大量违法建筑的存在
26、为拆迁带来一定的难度。虽然已经出台很多政策来杜绝违法建筑。但是在调查中发现，越是临近拆迁的地方，抢建风气就越重。如果不承认产权的合法性，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对已经存在的违法建筑难以强制拆除，令改造无所适从。如果承认了其合法性，则抢建风气势必更重。（3）资产量化对象不明确村集体经济组织经营性净资产在适当扣除社会保障和公共事业管理资金后，原则上全部作为股权量化的资产。谁拥有股权就意味着谁今后可以获得企业的分红。然而在股权量化对象的确定上却存在相当大的难度，因为这受到户籍、劳动年限、贡献、管理者要素等诸多因素的制约。2.土地零碎化，不利于改造实施从整体上看，武汉市城中村的改造是以村
27、为单位安排各类用地，这样做的好处是便于操作，节约了协调的成本，有助于城中村改造的推进；不利的一面是难以形成土地的综合开发利用，不利于与周边环境的协调开发建设，容易形成新一轮的“城中村”现象。各自为政的用地布局难以实现区域的功能分区，不利于土地价值的提升，同时也容易造成基础设施的重复建设。从个体上看，部分城中村在经历多次征地之后，只剩下宅基地和很少的难以利用的零星地块，使城中村中改造面临土地资源的紧缺的难题。由于土地资源太少，在编制规划时往往是靠提高还建房和商品房的容积率来达到平衡，这样不仅影响了环境的改善，而且加大了中心城区的开发强度，给将来的城市管理带来很大压力。如邓甲村现有总用地面积62.
28、01公顷，其中规划控制用地为21.09公顷，可利用地为 40.92公顷。但是除去储备用地12.13公顷外，还建用地、开发用地、产业用地仅剩下28.79 公顷，这些土地又由12块大小不一的地块组成，每块10005000nf，由于过于零碎，有些畸零偏小地块甚至根本无法利用，这不仅给规划带来一定难度，开发商也无兴趣对此 地进行开发。3改制后的企业处境尴尬改造前，城中村实行的是农村管理体制，由村委会和村党支部负责处理村里的日常事务。改造后，撤销了村委会成立了居民委员会，并将村集体经济组织改制成公司制企业，这意味着职能分工也将发生转变。方面，城中村改造并不是一朝一夕的事情，存在较长的过渡期。村湾改造没有
29、完成前，己改制的企业还将履行拆迁、公共事业、公共设施建设等职能。如果担负了这些日常事务的管理工作，则“名不正，言不顺”，也难以集中精力去搞经营。如果不担负这些事务，城中村改造将面临困难的境地。另一方面，改制企业的经济压力增大。一般而言，城中村的产业主要是物业。改制前，村集体的物业租赁享受了很多涉农税收优惠政策，改制后一律按城市企业对待，物业税达到收入的17%以上，村民受惠大幅减少。村集体经济改制后，股民的期盼是分红, 并希望能逐年提高，过去是给村民发福利，表现为“施予”，现在是分红，表现为“贡献”，经济压力陡然增大。(三）村民个人方面存在的问题1.村民观念难以改变在都市文化的冲击下，城中村村民
30、的观念也不断发生改变。但是，这主要体现在物质文化上，比如说音乐、饮食、服饰等方面。在思想观念方面，仍然显得比较保守。固有的陈旧观念为城中村改造增加了难度。首先，法制观念十分淡薄。在界牌村调查的过程中，发现违建现象随处可见，越是拆迁即将开展的地方，风气越是盛行。虽然政府三申五令地禁止违建，但是出于“法不责众”的思想，抢建、违建现象屡禁不止。在拆违过程中，部门村民更是发生了不理智 的抗法行为，并导致了多起流血事件。其次，城中村是以血缘、宗族为纽带聚居而成的熟人社会，通过拆迁还建，村民将改变现在独门独户的居住形态，甚至面临分散居住。在强烈的“恋土情结”、“恋乡情结” 作用下，部分村民对改造产生抵触情
31、绪。再次，封建思想观念犹存。资产量化由于涉及到集体资产的重新分配，是村集体改制过程中的一项重要内容。对村民身份的界定一般是以户口为依据进行的，但是一方面，某些村干部由于思想作怪，以权谋私，在对待男女、性别，老幼等问题上不能做到客观、 公正。另一方面，一些村民在利益的驱动下，翻出陈年旧帐，提出无理的补偿要求。最后，多数改制后的股份公司的领导仍由原村干部担任，由于缺乏先进的管理经验和模式，这对改制后的股份公司发展十分不利。同时，广大村民并未意识到村民转变为股民所带来的变化，缺乏风险意识。长期以来村民依靠的是出租经济，习惯了稳定、保险的做法，而缺乏经营意识。例如在土地开发过程及招商引资中，不能很好地
32、根据市场做出正确判断，导致土地的低产出，从而损害了集体利益。2.就业出路还不确定长期以来，土地及房屋被当作城中村村民最重要的经济来源。城中村改造后，村民变成了居民（股民），身份上的变化将对其经济结构产生重大的影响。通过改造，大部分人获得了一笔可观的补偿金，有的还能够获得长期稳定的分红。然而即使在今天,无论是既有的补偿金，还是稳定的分红收入，都不能满足人们急剧膨胀的物质需求，更不用说以后了。因此，还必须要有其他的经济收入来源。尽管政府出台了相关的就业优惠政策，但是现实中城中村村民的再就业仍面临诸多难题。首先，村民的文化素质不高导致其就业面很窄，市场竞争力低下。以十里铺村为例，村民以初中文化为主，
33、其次是高中文化，而全村仅有几个大学生。其次，村民长期以来养成的懒散的生活态度，缺乏学习的兴趣，这导致其在择业上面临重重障碍。(四）开发单位方面存在的问题资金来源是城中村改造的“瓶颈”问题。城市的不断发展导致了城中村资产日渐增长。一个村动辄上千万乃至上亿的改造资金，由谁负担或如何分担？无疑是改造的重点难点。从武汉市的改造情况来看，除了为村民交纳社会保障金外，更重要的是对大量高 密度的房屋进行拆迁补偿。而从武汉市目前的财力来看，仅仅依靠政府或者村集体是难以完成的。以前进村为例，该村改造的建设成本包括五大部分：还建住宅建设费、还建住户超出面积重置补偿费、拆除住宅重置补偿费、企业收购费和保留村湾整治费
34、用。改造的收 益主要来自开发用地收益、还建住宅应补足的成本、规划控制用地征地补偿费三部分。 通过测算，前进村的改造资金缺口为1897万元。值得注意的是，前进村资产总量并不是很大，通过初步估算，磨山村的改造成本竟达到了 63357.74万元。由此可见，因为改造资金数额巨大，城中村必将是一个循序渐进的过程。为了确保资金到位，顺利实施改造，必须合理安排各项建设的空间和时间顺序。四、汉阳区城中村改造中问题成因的理论分析 (一）政府失灵与市场失灵是改造难以成功的最大障碍汉阳区城中村改造离不开政府和市场的共同参与。然而无论是政府还是市场都存在着一定的缺陷。通过对城中村改造中的政府失灵分析，有助于明确政府应
35、该在城中村改造中发挥怎样的作用，作用的边界又是什么。对市场失灵的分析则帮助 我们明确城中村改造中政府干预的重点和边界。只有克服城中村改造中的政府失灵和市场失灵才能实现改造的目标。1.政府失灵政府本身是由理性的政府官员组成的，他们也有自身利益的追求，事实上城中村的形成很大程度上与政府本身追求自己的利益有关，他们的利益同公众的利益之间存在着 目标上的差异。因此，在城中村改造过程中没有科学的政府决策或政府干预，就不能避 免不同群体在利益博弈过程中的行为冲突和扭曲，从而导致公共部门缺乏效率。首先，城中村形成和改造过程中政府的行为目标与社会公共利益之间存在着巨大差异，从而使政府干预活动的有效性受到了影响
36、。“摊大饼”式的城市扩张和政府追求快 速城市化导向目标下的只求征地便利行为是城中村形成的客观原因。从深层次讲，根源是唯GDP为上的政府官员追求任期内的政绩、形象和面子工程所致。政府官员追求自身利益最大化，在没有完善的监督约束机制的不成熟的市场经济环境下，往往利用掌握的城市规划信息和房地产开发商合谋，置公共利益不顾而追逐私利。许多城中村己到了积重难返的地步就是因为每一届政府都将易于开发的农民土地许以开发商，而剩下的“骨头”留置下一届政府，如此反复，村民们长期处于公共设施缺乏、环境卫生恶劣的生活状态。改造又被政府机构认为是可以扩张财政预算的好机会，为其自身的利益目标提供了可能性，所以就有了改造机构
37、膨胀、要求财政增加公共投入和排斥其他市场主体参与 改造的强烈冲动，其结果必然是资源配置的低效率或无效率。流动人口的居住解决本来应该纳入城中村改造时城市政府考虑的范围，但由于流动人口没有参与当地选举的权利和表达利益的渠道，这些少数人的利益政府往往漠不关心。其次，寻租活动导致政府失灵。寻租活动的规模和政府干预的范围、途径和程度有 着直接的关系，政府的经济干预职能会诱使有关利益集团争相采取各类寻租活动或避租活动去影响政府决策。许多房地产开发商在参与城中村改造过程中，经常利用政府官员的寻租腐败冲动，使用金钱或礼品进行游说和疏通，影响政府的规划决策，使改造规 划指标有利于自己获得更大的利益，结果往往造成
38、中低收入人群的住房供给严重不足。此外，他们还可以在由于改造地块资金自我平衡不够而争取政府补贴或政策优惠时贿赂政府官员。这些腐败行为使得改造的效果大打折扣。最后，政府低效率导致政府失灵。政府机构自身必具有效率是其对经济活动进行有效干预的必要条件之一。所谓有效率，是指能以更少的投入获得更高的产出。然而，现实中的政府机构由于其公共部门的行政垄断性往往是投入高而产出低，具有明显的低效率特征。目前许多城市包括武汉市都成立了城中村改造的领导机构，这些管理机构大多是非市场机构，即使是市场主体却仍有国有性质，其收入主要来自于通过税收而形成的政府财政，完全背离市场的要素报酬原则，其支出则用于房屋拆迁、工程建设等
39、公共开支，缺乏硬约束机制。政府完全控制下的改造活动的收入与 成本的分离，导致缺乏降低成本的动力和压力，产生改造行为的低效率。2.市场失灵城中村是在中国经济快速发展、体制转型背景下由于快速城市化所形成的特有现象，形成的原因多重又复杂。利用市场机制解决城中村问题在很多方面具有效率，但是也有很多环节是市场解决不了或解决不好的。第一，科斯认为，权力的界定是市场交易的前提。产权的界定对于经济体系的运行 效率有着极为重要的作用，它是对资源使用进行选择的排他性权利的分配，而不是对资 源的可能的使用所施加的人为或强制的限制。在一定的条件下，法定权利的初始分配对经济运行的效率没有影响，即在市场机制充分发挥作用的
40、条件下，无论初始的法定权利如何分配，经济运行总能达到帕累托最优状态。也就是说，如果定价制度的运行没有成本，最终的结果是不受法律状况影响的。但是，无成本交易只是一种理想的假定，现实生活中是不存在的。因此，产权交易费用的大小限制了产权界定和实施的充分性程度， 当交易费用十分高昂时，经由市场界定与调整产权、配置资源成为一种代价高昂的方式 时，由政府直接分配排他性权利、使资源实现优化配置，变成了合理的选择。我国法律规定，农村土地实行集体所有制，政府因为公共利益的建设需要，可以强制性地将农地征用为城市建设用地，但是对于农地所有者来说，所得的补偿远低于被征用土地的市场价值，原因就在于农村集体土地产权的不完
41、整性。土地产权的不明晰，农地向城市建设用地的转换由于政府通过征地垄断而缺乏流动性和竞争性，过低的征地补偿费用降低了土地资源配置效率，也导致了土地资源的闲置浪费。城中村的形成从深层次上来说土地产权的不明晰就是主要的原因之一。改造城中村就必须首先对农民的宅基地和集体用于流转建设的土地进行产权明晰。而土地产权的明晰是无法通过市场机制来解决的，政府应该凭借其暴力潜能强制性地作出明晰调整。同样，目前城中村内的许多违章建筑成了改造城中村的一大障碍，对这些违章建筑的拆除或补偿就必须对其产权作出界定。这是当前城市政府最为头痛的问题，但无论怎样都不可能通过市场机制来解决, 必须由政府对其作出承认其合法或强行依照
42、法规进行拆除。第二，市场分配机制会带来收入分配不公和贫富两极分化。一般地，市场能促进经 济效率的提高和生产力的发展，但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。由于城中村村民和流动人口绝大多数受过的教育有限，工作经验缺乏和工作技能很差，无法适应城市的许多专业化工种，再加上所处地位的社会资源很少，造成其就业水平低，收入水平差，产生了与其他城市市民事实上的不平等，而市场经济的无情竞争、优胜劣汰的竞争规律往往具有强者愈强，弱者愈弱，财富越来越集中的“马太效应”，导致收入在贫富之间的差距越来越大。市场调节本身不能保障充分就业，而失业现象更加剧了贫富悬殊，这对经济持续增长的危害极大。更严重的是，过度的贫富分
43、化不仅削弱了社会的内聚力，而且培养了不公正，因而不可避免地破坏了维系社会和谐的纽带。这也是城中村村民因为目前主要依靠房屋租金维持生活的利益格局不易被打破的原因。 (二）对改造后的可持续发展考虑不足党中央提出的树立“以人为本”的科学发展观，核心就是要统筹社会、经济、环境 的可持续发展。城中村的改造就是要在落实科学的发展观和构建和谐社会的框架下确立 明确的方向和目标，只有统筹城市经济、社会和环境的城中村改造才能真正地担当起有效引导和控制城市发展和建设的作用。可持续发展在城中村改造中不仅体现在改造中突出规划作用，使城中村改造纳入城市整体和长期发展规划中来，避免在改造后又出现“二次拆迁”和新的“城中村
44、”现象, 并保证资源的可持续利用；而且体现在改造中要切实保障村民的长远利益，使村集体和村民个体具备长久发展的条件和能力，使村民的生产生活条件得到逐步改善和提高，还要注重城中村历史文化的延续性。1.城中村村民的可持续发展当前，城中村村民素质普遍不高，要实现村民的可持续发展，就必须提高村民的素质。一般地说，农民素质包括思想、文化和技能素质三个方面。一是思想素质，普遍存在“小富即安”的心理，缺乏干大事、创大业的开拓进取精神。二是文化素质，城中村村民的文化程度偏低但择业要求又偏高，这是造成其难以再就业的一个十分重要的因素。不高的文化素质又直接造成了其淡漠的法制意识。从根本上否认和抵制国家的征地制度和土
45、地公有制度。更多的是幻想能通过征地尽快富起来，有的还奢望在征地过程中谋求合法利益之外的额外利益。三是技能素质，城中村村民技能单一，种地、收租成为他们的谋生手段。随着经济的发展，劳动力市场正逐步又单纯的体力型向专业型、技能型转变，这导致了城中村村民再就业的难度将越来越大。城中村村民后代的可持续发展是城中村改造不能忽视的问题。城中村改造前，他们通过家业的子承父遗所得的稳定收入常常使他们衣食无忧，因此，年轻人普遍缺乏学习热情。而年轻人正是处于人生中最佳的学习阶段，通过接受教育可以帮助他们树立正确的观念。此外，在计划生育方面，由于城中存改造中村民两年内还可以享受生育二胎的政策，因此，每年都会又大量新生
46、儿出生，在城市生活压力倍增的情况下，家庭人口规模偏大不利于孩子的成长。2.城中村文化的可持续发展45从根本上说，城市化是以“人”为对象的，以“文”化“人”，实现城市居民、村民、外来流动人口文化整合和发展，使村民和流动人口（外来村民）在思想价值观念和行为方式上成为真正的城市居民，是城市化的最基本内核，也是城乡协调发展的最高境界。-城中村与城市的“街道小区”和“单位小区”，都有很大的差异，它既不是一个由陌生人构成的生活共同体（如街道和物业小区），也不是一个仅仅由业缘关系而构成的 熟人小区（如单位宿舍大院)，而是一个由血缘、亲缘、宗缘和地缘关系结成的互识社 会，形成了独特的“村落单位制”或“公司村落
47、制”组织形态。城中村拥有村民历经多年甚至许多代人建立起来的社会关系网络，以及他们之间密切融洽的感情和友谊，因此，城中村的城市化还深刻地受到这种社会组织关系重组的制约。城中村的演变过程就是多种文化相互交流、冲突、融合的一个历史过程。城中村的多种文化主要由传统的农业文化、外来文化（外来人口带入的文化）以及现代都市文化构成。外来文化的精华、现代都市的文明与城中村优秀传统农业文化的创造力，是以多样的复杂的方式结合在一起的。文化是一个社会群体的根系，各社会群体的差异、经济发展的差异，无不体现出文化的差异。哪种文化发展得快，其影响和地位就越重要，在文化竞争、较量中就会主动。都市文化是一种强势文化，它对城中
48、村农业文化的影响远远大于后者对它的影响。传统农业文化主要影响着村民的日常生活、生活习惯、文化心理、意识形态及道德领域，都市文化则渗透在各个领域。不同的文化不仅有排它性，也有融合性，特别是当多种文化的主体杂居在一起时，它们总是相互吸收、调和，发生内容和形式上的变化，逐渐演进为一种新的文化。一般来说，是农业文化融合都市文化， 再对自身加以改变。城中村丰富的文化内涵，决定了城中村的改造必须要处理好整合与传承本土文化之间的关系，一方面要利用城市主流文化整合其他文化，全面提升城中村的综合文明程度; 另一方面，也要看到在城市边缘，具有特色的传统村落文化并没有完全消失，因此要注意本土文化脉络的延续，使城中村
49、成为传承本土文化最后的物质场所。3.城中村经济的可持续发展目前，城中村经济主要是以租赁活动为主，并依托租赁市场形成了大量的低端服务 型产业，具有明显的封闭性特征，实际上与城市经济形成了 “二元结构”。从城中村经济主体来看，大体包括三个部分：一是集体股份公司的经营活动；二是原村民的经济活动；三是居住城村中的流动人口从事的经济活动。对于参与改制的村而言，新组建的公司不能因为是企业，就把所有的农村社会事务抛开不管；过渡期内村委会的牌子继续保留，村委会与公司同时并存，一套班子两块牌子，农村社会事务的管理在一套班子中分工负责。所以，城中村改制组建的新公司，不是真正意义上的能够独立参与市场竞争的主体，公司的包袱很重，社会事务在短期内无法甩开，需要一