第章城市管理理论.ppt

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1、第 3 章 城市管理理论,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,重 点 问 题,公共部门与私人部门的概念 中国城市公共部门的种类 市场失灵的含义和表现 政府失灵的含义和原因 城市管理的理论发展 公共产品的主要类型 公共产品的多元供给机制,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.1 私人部门与公共部门,1.私人部门的概念 所谓私人部门，即私人领域的行动主体，是指参加市场交换活动的各种组织和个人。具体地讲，私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。 私人部门以市场的自愿交易和自发秩序为核心机制来组织社会行动，私人部门并不排斥政府干预。,城市管理可分为私人领域和公共领域两个场域。私人领域

2、以市场机制作为资源配置的基本形式，而公共领域以公共选择机制作为资源配置的基本形式。相应地，各种组织也可分为私人部门和公共部门两类。,3.1.1 私人部门的含义,3.1 私人部门与公共部门,2.私人部门的特征 （1）行动主体的自主性（行动主体有独立意志，以自身利益最大化为行动目标。企业，市场交易中拥有自主经营权，对自身的财产拥有占有，使用，处分和收益） （2）行动主体的平等性（社会地位的平等；市场交易的平等；） （3）私人行为的互惠性（双赢） （4）市场交易的竞争性（从自身的利益出发，商品和服务的价格与质量等方面展开竞争。竞争迫使经营者改进技术、提高质量） （5）私人行为的契约性（交易双方在相互

3、信任的基础上共同遵守的规则）,由于私人部门主要是基于市场机制进行活动。,3.1.1 私人部门的含义,3.1 私人部门与公共部门,首先，私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。 其次，市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置合理性。 最后，市场主体的利益驱动有利于激励创新。,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.1.2 私人部门的优势,3.1 私人部门与公共部门,1.公共部门的概念 公共部门是以公共权力为基础组织起来的，其行动对社会成员具有强制性的社会组织体系。公共部门一般是指政府及其附属机构，它们主要负责提供公共产品和公共服务。公共部门负责管理公共事务，谋求公共利益，不以营利为目的

4、。 在传统的意义上，城市政府是城市公共部门的唯一主体，政府垄断了公共事务的管理权，是公共产品的唯一供给主体。随着社会的发展，一些非营利组织和非政府机构也尤为公共管理的重要主体。这样，政府作为公共部门唯一主体的地位和合法性就受到挑战，但政府仍是公共部门中最重要的行为主体。,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.1.3 公共部门的含义,3.1 私人部门与公共部门,1.公共部门的概念 政府在矫正市场失灵方面，具有一些得天独厚的优势：（1）政府具有征税权、禁止权和处罚权。它可以凭借公权力，强行获得政府收入，禁止某些社会活动，对违法者实施处罚；（2）政府可以通过产权等强制性制度安排，对经济主体

5、的活动提供激励约束机制，对经济活动的负外部性进行管制；（3）政府可以采取措施对消费者提供信息以及其他必要的支持。,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.1.3 公共部门的含义,3.1 私人部门与公共部门,2.公共部门的特征 （1）公有产权（P50） （2）公共利益（公共利益最大化约束机制是公共预算，受制于社会资源的总量。） （3）集体行动（公共部门建立在公有产权的基础之上，其决策权只能通过一定的公共选择过程来行使，所以有一定的强制性，个人有可能接受不喜欢的公共产品，支付不情愿支付的税收和费用） （4）非市场化（公共部门通过非市场的政治过程进行社会活动，产权让渡是无偿进行的。）,21世

6、纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.1.3 公共部门的含义,3.1 私人部门与公共部门,中国城市公共部门主要包括： （1）政党（中共市委在城市管理中居于核心地位，领导城市各项公共事务，制定城市政策。市工会、妇联、团市委等人民团体，各民主党派受其领导） （2）政府（广义：行政、立法、司法） （3）事业单位（是政府履行公共服务职能的一种延伸，科教文卫体环等） （4）国有企业 （5）其他公共部门（行业协会、社区组织）P51,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.1.4 城市公共部门,3.2 市场失灵与公共管理,1.需求满足功能（最有效地满足人们多元化的社会需求。） 2.情报传递功能（

7、市场通过价格变化、供求关系、产品质量、竞争情况等市场信息，帮助生产者、经营者和消费者了解市场行情，从而作出理性选择） 3.检验评价功能（一种商品或服务是否能满足消费者的需求，通过市场检验） 4.资源配置功能（价格杠杆、供求关系） 5.激励创新功能,私人部门的运行和资源配置主要通过市场机制发挥作用。近代以来的经验表明，市场机制是迄今为止最有效率和最富有活力的资源配置方式。,3.2.1 市场机制的功能,3.2 市场失灵与公共管理,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.2.2 市场失灵问题,1.市场失灵的含义 所谓市场失灵，是指由于内在功能缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领

8、域运作失灵，单纯靠市场机制难以实现资源最优配置的一种状态。 内在功能缺陷是指由于市场机制的自发性、滞后性和不确定性引起的市场失灵。外部条件缺陷是指市场发挥最佳功能所要求的理想外部条件难以满足。,3.2 市场失灵与公共管理,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.2.2 市场失灵问题,2.市场失灵的表现 （1）公共产品问题（这类产品如国防、安全、道路、桥梁、法规、制度、教育等。从本质上讲，生产公共产品与市场机制的作用是矛盾的，生产者是不会主动生产公共产品的。而公共产品是全社会成员所必须消费的产品。 ） （2）外部效应问题（外部负效应实际上是生产和消费过程中的成本外部化，但生产或消费单位为

9、追求更多利润或利差，会放任外部负效应的产生与漫延。如化工厂，这样就可减少治污成本，增加企业利润。从而对环境保护、其它企业的生产和居民的生活带来危害。社会若要治理，就会增加负担。 ） （3）市场垄断问题（大体分为资源性垄断、技术性垄断、经营性垄断、自然性垄断和行政性垄断）,（4）信息不对称问题P55 （5）分配不公问题 （6）宏观经济问题（市场经济的建立在经济主体分散决策基础之上的自发秩序，个人理性的选择的结果却可能导致集体性的非理性行为。容易引起市场总供求失衡，市场虽也调节，但是具有滞后性，需要宏观调控） （7）公共秩序问题（市场经济的运行需要一套制度体系来监督和保障。如界定产权、解决冲突，维

10、护公共秩序）,3.2 市场失灵与公共管理,市场失灵问题为公共管理提供了正当性和合法性。当市场机制不能发挥有效作用时，公共管理作为一种代替市场竞争的治理机制，就会成为经济和社会管理的重要手段。,3.2.3 公共管理的使命,1.提供公共产品和公共服务（道路、路灯、公园、广场、机场、车站、码头、公立学校等基础设施，提供警察、消防、公共卫生、基础教育等公共服务） 2.纠正外部效应的不良影响（正外部效益还是负外部效益，都可以产生不良影响：如正外部效应具有利益外溢的特点，挫伤私人部门的积极性，对见义勇为的奖励） 3.消除市场垄断的不利影响 4.矫正信息不对称的不良影响（通过行政规制，依据法律法规，加强对商

11、业广告和产品质量的管制；通过公共政策，强制生产经营者向市场提供真实信息。加大产品质量检查、检验等）,5.维护社会公平正义（保护弱势群体的利益，福利、收益设置最低公共服务标准） 6.保障宏观经济稳定（治理市场总供求失衡的问题，依赖于一定的财政、税收、货币等政策工具。中央政府掌控着宏观经济调节的政策制定权，城市政府只是执行） 7.推动发展和进步（推进“帕累托改进”，是指一部分人福利改善的同时，并没有损害另一部分人的福利。） 8.提供制度和规则（制定公共政策）,从今年7月1日开始，全国部分城市的最低生活保障标准作了调整，这次公布的标准最高的城市是深圳市290-344元，最低的是南昌市143元，北京为

12、290元、上海280元、天津241元、重庆185元、广州为300元。 据了解，最低生活保障金一般以家庭为单位每月发放一次，对无生活来源、无劳动能力、无赡养人的孤老人员按照低保标准全额发放低保金；对有一定收入的家庭则按照低保标准与家庭人均收入的差额发放低保金。,3.2 市场失灵与公共管理,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.2.4 政府失灵问题,1.政府失灵的含义 所谓政府失灵，是指由于政府干预导致资源配置低效率。在一些社会经济领域，人们期望政府能够办理市场办不好的事情，结果却发现政府干预不仅不能弥补市场失灵，反而进一步降低了资源配置效率。在现实中，人们经常能看到，一些政府干预行为不

13、但不能达到矫正市场失灵的目的，而且浪费了大量的公共资源,3.2 市场失灵与公共管理,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.2.4 政府失灵问题,2.政府失灵的原因（P58） （1）信息误识 （2）决策低效 （3）利益冲突 （4）能力有限,3.2 市场失灵与公共管理,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.2.4 政府失灵问题,3.政府失灵的表现 （1）政府部门扩张（政府要履行对经济的干预，要一定的机构和人员，必须有财政支持。当政府官员为了追求自身利益的最大化时，通过预算最大化来实现，自然扩张的倾向） （2）公共决策失误（政府不能全面了解市场运行的真实状况，而且政府所掌握的公众

14、偏好的信息常带有随机性和片面性，从而导致决策失误；决策者的决策水平和个人素质也会导致） （3）政策执行低效（即使作出了正确有公共决策，执行起来也会走样，如传统习惯的阻力，宣传的不力，利益受损者的不配合，执行人员的素质等。）,（4）行政成本高（政府部门的很多活动缺少成本意识，甚至不计成本。） （5）再分配不公（利益集团与政治家、官僚形成勾结，政治家批准项目、官僚执行项目，利益集团从中得利） （6）政府设租（政府及其公职人员为谋求经济租金，通过合法或非法手段滥用权力。在经济学概念中，“租”是指在要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的一部分，也即要素收入减去要素的机会成本之差

15、。） 定义:只要政府行动超出保护财产权、人身和个人权利、保护合同履行等范围，政府分配介入经济活动，导致寻租活动的行为。,此前有消息称,“酒钢号”游船是兰州市列重点项目,总投资1700多万元,由酒钢集团全额投资,兰州市交通运输局负责建造船。建成后将是兰州市最大、最豪华的游船,船舶总长32.4米,最大航速22公里/小时,载客量可达80人。,3.3 城市管理的理论发展,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.3.1 从单中心管理走向多中心治理,在传统城市管理理论看来，城市政府是城市公共事务的唯一管理主体。在城市公共产品和公共服务供给领域，城市政府占据垄断性地位。 在新公共管理（new pub

16、lic management）理论看来，城市政府的基本职责在于“掌舵”而不是“划桨”，尽管政府有责任提供公共产品和服务，但不必亲自承担生产职能。私人部门和非营利组织也可以参与公共管理，负责生产公共产品和公共服务。,3.3 城市管理的理论发展,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.3.1 从单中心管理走向多中心治理,供给生产职能的区分 公共产品和服务的多样化选择： 内部生产 协调生产 共同生产 政府间合作生产 私人合同生产 特许生产 凭证生产 城市治理主体的变化（政府部门外，企业组织、非营利组织以及广大市民。降低成本，提高公共经济效率）,3.3 城市管理的理论发展,21世纪城市规划与管

17、理系列教材 城市管理学,3.3.2 从全能型政府走向有限型政府,城市政府的基本职责在于纠正“市场失灵”和“社会失灵”，市场机制在资源配置中的基础性作用应该在城市治理中充分发挥。 当前，中国城市政府运行仍受制于全能政府模式，其职能配置与市场经济的规范性要求还有很大差距。一些城市政府在过多地参与企业管理的同时，对于需要政府发挥作用的市场监管、社会管理和公共服务等领域，有关政府部门还没能充分履行职责。 从全能政府走向有限政府的过程，就是要规范行政管理权力，促使一些政府部门“自断其臂”。 改革阻力 市政部门内部,3.3 城市管理的理论发展,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.3.3 从管制

18、型政府走向服务型政府,管制型政府坚持官员本位，政府成为经济和社会活动的绝对主导者。 服务型政府坚持以人为本、公民本位。“公民本位”意味着普通民众是公共服务的决策主体，民众的满意度是评价政府绩效的最终标准。,建设服务性政府，需要推进政务公开建设，完善政府新闻发布制度和信息公布制度，提高政府工作透明度，拓展公民参与渠道，健全价格听证等。,3.3 城市管理的理论发展,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.3.4 从预算型政府走向绩效型政府,在传统城市管理模式下，城市管理缺少绩效评价和约束机制，各个市政部门奉行预算为本，并不注重财政支出的实际成效。（各个市政管理部门都想办法扩大自身的预算基数

19、，如果某个部门领导人能够从上级或本级财政争取到更多的项目和预算，被认为行政领导能力突出。） 绩效型政府注重进行成本收益分析，坚持结果为本，它以治理绩效作为安排财政预算的基本依据。绩效评估是改进政府治理的重要环节，它有利于降低行政成本，提高行政效能，改进城市管理流程，提升公共服务质量。,3.3 城市管理的理论发展,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.3.5 从封闭型政府走向透明化政府,政务信息在社会信息中占据着极其重要的地位，政务信息公开是公民参与和完善政策过程的前提条件。阳光是最好的消毒剂，信息公开是促进政府敬业和防治腐败的一剂良药。 2007年4月，国务院公布了政府信息公开条例。

20、该条例规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。,中华人民共和国中央人民政府网站：http:/ 中华人民共和国人力资源和社会保障部网站：http:/ 中华人民共和国统计局网站：http:/ 联合国公共管理网：http:/www.unpan.org 美国公共行政学会网站：http:/aspanet.org,3.3 城市管理的理论发展,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.3.6 从学习型政府走向研究型政府建设,为了提高各级政府的科学管理水平和政策驾驭能力，政府运行需要从“学习型政府”走向“研究型政府”，即通过完善决策咨询制度、建立政府与学者互动机制，建构具有前瞻性和预见性的政府运行新

21、体制。 研究型政府能够根据管理情境和管理对象的新变化，广泛地收集、获取信息并进行分析，及时调整公共政策和政府行为，从而能够与时俱进，不断地开拓政府管理的新境界。研究型政府将公共政策的决策权授予最有信息优势的管理和研究部门，能够减少信息不对称导致的决策失误，提高公共决策的科学性和准确性。,伍德罗威尔逊是美国第二十八任总统。少年时代就醉心于政治，他曾获霍普金斯大学政治博士学位，是美国“学术地位最高”的一位总统，是一位杰出的资产阶级政治家。他被认为是美国历史之最杰出的六位总统之一，近代史上是具道德使命的政治家、“联合国”组织的启蒙者、诺贝尔和平奖的获得者。他首先承认了“中华民国，,王荣 1958年4

22、月生，江苏滨海人，1976年10月入党，1975年7月参加工作，南京农业大学农业经济系农业经济管理专业毕业，研究生学历，博士，教授，研究员，博士生导师。,3.4 城市公共产品的供给,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.4.1 城市公共产品的概念,公共产品（public goods）是相对于私人产品（private goods）而言的。 所谓公共产品，就是所有成员集体享用的集体消费品。社会成员可以同时享用该产品，每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。 凡是不能适当地将那些没有付费的人排除在消费之外的产品，就是公共产品（奥尔森） 城市公共产品的显著特征在于，具有消费

23、的非竞争性（nonrival）和受益的非排他性（nonexclusive）。,额外增加一个人消费该公共产品所增加的成本接近于零。如公共交通、公共照明等。,共同受益,3.4 城市公共产品的供给,根据城市公共产品的技术特性，可以将公共产品划分为纯公共产品和准公共产品，后者介于私人产品与纯公共产品之间。准公共产品分为俱乐部产品和公共资源。,3.4.2 城市公共产品的类型,1.纯公共产品：能够严格满足非竞争性和非排他性条件的产品。比如：警察、路灯。 2.俱乐部产品：一种在消费上具有非竞争性，但却可以轻易地做到排他的产品。（比如：收费制高速公路、游泳池、供水、供电、供气、保安、电影院、博物馆，图书馆。这

24、些产品的消费具有共享性质，没有出现拥挤状况前，每增加一个消费者的边际成本为零，当出现拥挤状况后，每增加一个消费者都会带来新的负面效应。生产成本和消费成本都会增加。因此收费） 3.公共资源：一种在消费上具有竞争性，但无法有效地做到排他的产品。比如：公共草坪。,在经济学和金融学中，边际成本指的是每一单位新增生产的产品（或者购买的产品）带来的总成本的增量。 这个概念表明每一单位的产品的成本与总产品量有关。随着产量( Output)的增加，边际成本会先减少，后增加： =总成本的变化量除以产量的变化量,比如，仅生产一辆汽车的成本是极其巨大的，而生产第101辆汽车的成本就低得多，而生产第10000汽车的成

25、本就更低了（这是因为规模经济）。 但是，考虑到机会成本，随着生产量的增加，边际成本可能会增加。,3.4 城市公共产品的供给,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.4.3 公共产品的供给机制,1.城市政府的职能定位 政府最为本分的职能就是组织和执行公共产品的供给。在市政管理中，一方面，城市政府通过强制性的征税权获取资金；另一方面，它又将税收资金用于城市公共产品供给。 在市场经济体制下，城市政府只能是有限政府而不能是全能政府。城市政府的基本职能在于提供公共产品，而不是提供私人产品。,3.4 城市公共产品的供给,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.4.3 公共产品的供给机制,2

26、.区分“供应”与“生产” 由于私人部门不愿意提供公共产品，因此公共部门（特别是政府）有责任提供公共产品。需要明辨的是，政府需要“供应”公共产品，并不等于政府应直接“生产”公共产品。 公共产品和服务的“生产”既可以由私人部门承担，也可以由公共部门承担，要允许在生产这些产品和服务的机构之间开展最大限度的竞争。,3.4 城市公共产品的供给,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.4.3 公共产品的供给机制,3.公共产品的多中心供给 （1）政府提供公共产品 1）政府直接生产；2）政府间接生产 （2）私人部门参与提供公共产品 1）私人部门独立提供；2）私人部门与政府 联合提供；3）私人部门与第三

27、部门联合提供 （3）第三部门提供公共产品（P68）,3.4 城市公共产品的供给,民营化研究的著名学者萨瓦斯，总结了公共产品供给的十种不同方式，展示了公共产品供给的多样化制度安排,3.4.4 公共产品供给的制度安排,1.政府服务（government service） 2.政府出售（government vending） 3.政府间协议（intergovernment agreements） 4.合同承包（contracts） 5.特许经营（franchises）,3.4 城市公共产品的供给,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,3.4.4 公共产品供给的制度安排,6.政府补助（grant

28、sP70） 7.凭单制（vouchers） 8.自由市场（free market） 9.志愿服务（voluntary service） 10.自我服务（self services）,关 键 术 语,城市管理 公共部门 私人部门 市场机制 市场失灵 公共产品 私人产品 外部效应 信息不对称 政府失灵 多中心治理 有限型政府 服务型政府 绩效型政府 透明化政府 研究型政府,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,复 习 思 考 题,1.简述公共部门的主要特征。 2.试论市场失灵的含义和表现。 3.试论城市公共管理的基本使命。 4.试论政府失灵的含义和具体表现。 5.试论现代城市管理的理论发展。 6.简述城市公共产品的含义和类型。 7.试论城市公共产品的多中心供给机制。 8.试论城市公共产品供给的具体制度安排。,21世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学,