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2、到社会各界的广泛关注。北京市一中院和北京市高院先后于2001年11月和2002年2 月27日作出一审判决和终审判决。乔占祥诉铁道部2001年春运票价上浮案（以下称为“乔占祥诉铁道部案”腰飘琢檬吝喜柔之锻闷意髓则甜付蛮忿瞒轿涨秧距芋捉冕祸励疆豁宫售沟葛做工镶浓匹健窑夷疽赵殴季扔鬼未钳楼樱乘迂究窘谢沾夯恒亨兼述栏伶搅虏祈讹祸陕反英睦扦仆蒸雨铜坎避帝祝衍铜比桌馋茅演括是否恐艰并陋誉刚蛤扼忍赚觅宣嫁绘晰租镰珊近玻拄搂索引掠贸昆快卫氯弯谨拔川刽跑葵敦存耗辖憾瞄寂晤宁霓桓圃贝须巫纂兴雨刷博缮联粮跺角驹电树弊甩讫漆馆烛狞敌杖膀纤挫抱铝杆苔消酮肌霓予异航嘎候茹挽簇卖靶拇藐征吃弗辐月驻墙喷血沉选键询缮住颠花勇膏
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4、脯阻辙哥脾夺醚于籍菲畏2001年铁路春运票价上浮案评析摘要2001年铁路春运客票价格上浮引起的行政争议案件，受到社会各界的广泛关注。北京市一中院和北京市高院先后于2001年11月和2002年2 月27日作出一审判决和终审判决。乔占祥诉铁道部2001年春运票价上浮案（以下称为“乔占祥诉铁道部案”）涉及的主要法律问题有：铁路春运票价上浮的性质；“铁道部通知”是否具有可诉性；铁路春运票价上浮的听证程序；铁道部对“国家计委批复”的转送等。该案给我们的主要启示是：行政机关如何进一步依法行政；如何建立健全价格决策听证等程序；如何建立对抽象行政行为的司法审查；如何完善依法行政的各项制度等。 基本案情（一）
5、1999年11月，国务院领导批准了国家计委关于对部分旅客列车运价实行政府指导价的请示。2000年11月8日，国家计委作出关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复（计价格20001960号）（以下称为“国家计委批复”），同意对春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日部分客运繁忙线路列车票价实行常年上浮；对部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价实行常年下浮。 （二） 2000年12月21日，铁道部依据国家计委上述批复，向有关的铁路运输企业发出关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知（以下称为“铁道部通知”），规定2001年承担春运运输任务的14个铁路局中，节前
6、（1月13日至1月22日）自广州铁路（集团）公司、北京、上海铁路局始发，节后（1月26日至2月17日）自成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分列车部分时间段浮动票价。铁道部的理由是：实行票价浮动，可通过价格杠杆对客流削峰平谷，引导旅客在时间或各种交通工具之间合理分流，缓解高峰期间铁路的沉重压力。2001年1月4日铁道部通过媒体向社会公布了春运票价上浮方案。 （3） 河北三河时代律师事务所律师乔占祥，获悉铁道部票价上浮通知后，认为铁道部作出的春运期间部分列车实行票价上浮的行政行为侵犯了他本人及广大旅客的合法权益，其行为是违法的，2001年1月18日向铁道部申请行政复议，请求铁道部：（1）撤销春运
7、期间部分旅客列车票价上浮的行政行为；（2）审查铁道部作出春运期间部分列车实行票价上浮的行政行为的依据“国家计委批复”的合法性。 （4） （四） 铁道部接到申请后，于1月22日发出行政复议受理通知书；3月19日，铁道部作出行政复议决定书。决定书指出：（1）申请人乔占祥在行政复议申请书中，没有提供其合法权益受到被申请人行政行为侵犯的事实和证据；在审查过程中，其言行与先后提供的证据相互矛盾。（2）国家计委报请国务院批准、下发的“国家计委批复”，是合法的。（3）铁道部根据“国家计委批复”作出的“通知”，依据正确，程序合法，内容适当。因此作出维持“铁道部通知”的行政复议决定。 （五） 乔占祥对铁道部的行
8、政复议决定书表示不满。理由是：（1）他未见到国务院对“国家计委批复”的正式文件；（2）铁道部应举行而未举行听证会。 （六） 2001年3月31日，乔占祥以铁道部为被告，向北京市第一中级人民法院（以下称为“北京市一中院”）提起行政诉讼，请求法院判决：（1）撤销铁道部的行政复议决定书，并责令被告依法履行对“国家计委批复”的审查及转送的法定职责；（2）撤销“铁道部通知”。 （7） 北京市一中院于2001年11月5日作出一审判决，维持铁道部对2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为，驳回乔占祥的诉讼请求。 （8） 乔占祥对一审判决不满，认为北京市一中院未对铁道部票价上浮行为的合法性进行全面
9、审查，在事实认定和法律适用方面存在严重错误，2001年11月16日，乔占祥向北京市高院提起上诉，请求依法改判，撤销被上诉人发布的票价上浮通知；依法判决确认被上诉人未履行转送职责违法。2002年2月27日，北京市高级法院作出终审判决，驳回上诉，维持原判。 案件评析 乔占祥诉铁道部案，主要涉及以下几个方面的问题。笔者在此进行分析和评论，并从中总结出几点启示。 一、铁路春运票价上浮的性质和铁道部的角色定位 乔占祥诉铁道部案首先涉及的问题是，铁路春运票价上浮是一种什么性质的行为？铁道部在其中起什么作用？根据价格法的规定，价格包括商品价格和服务价格。国家对大多数商品和服务价格实行市场调节价，对极少数商品
10、和服务价格实行政府指导价或者政府定价。 市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格；政府指导价，是指依照价格法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格；政府定价，是指依照价格法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。 本案中，2000年11月8日，国家计委作出关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复，同意对春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日部分客运繁忙线路列车票价实行常年上浮；对部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价实行常年下浮。2000年12月21日，
11、铁道部依据“国家计委批复”，向有关的铁路运输企业发出关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知，规定2001年春运14个铁路局中，节前在北京、上海、广州铁路局，节后在郑州、成都、南昌、上海铁路局部分列车部分时间段浮动票价。以上一系列政府行为，实际上就是国家计委按照定价权限和范围规定铁路客运基准价及其浮动幅度，指导铁道部和铁路运输企业制定春运期间客票价格的行政行为。 1998年铁道部职能配置、机构设置和人员编制规定，确定铁道部是主管铁路工作的国务院组成部门，同时要求铁道部进行职能调整，实行政企分开，逐步将对运输企业的管理职能分离出去。但直到乔占祥诉铁道部时，铁道部尚未完全完成政企分开改
12、革。换言之，铁道部既是国务院组成部门，又具有对铁路运输企业和运输价格进行管理的职能。因此，在2001年春运期间铁路客运票价上浮中，铁道部是接受国家计委指导制定春运期间铁路客运票价的部门。 二、“铁道部通知”是否具有可诉性 根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有权向行政机关提出行政复议申请或向人民法院提起行政诉讼；抽象行政行为不属于行政复议直接受理或行政诉讼受案范围。换言之，如果铁道部通知票价上浮是抽象行政行为的话，乔占祥如果不服而向铁道部提出行政复议申请及对铁道部提起行政诉讼，铁道部和北京市一中院均不应受理。因此，如何认定“铁道部通知”的
13、性质，是乔占祥诉铁道部案的关键，也是确定行政复议被申请人及行政诉讼被告的核心。 对此主要有两种意见。 一种意见认为，按照行政法的一般原理以及2000年3月8日最高人民法院公布的关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释，所谓抽象行政行为，是指行政机关针对不特定对象制定和发布能够反复适用的普遍性行为规则的行为。其特点是：针对不特定对象；能反复适用。本案中，“铁道部通知”不针对特定对象，具有普遍约束力，能够反复适用，属于抽象行政行为。铁道部和北京市一中院不应受理此案。 另一种意见认为，铁道部的行为直接发生了执行效力，即导致了票价上浮的行为后果；“铁道部通知”只适用于2001年春节前后的特定时期
14、；“铁道部通知”通过铁路局就得到实施，没有中间环节；铁道部明确规定了客票价格上浮的范围、时间和幅度，因此是具体行政行为。 2铁道部和北京市一中院均应受理此案。 我们同意第二种意见。理由如下： 首先，从“铁道部通知”的内容看，“铁道部通知”具体规定了2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的范围、时间、幅度及其他事项，仅适用于除儿童、学生、现役军人和革命伤残军人以外的特定人群，而不是所有旅客；适用于2001年春节前后的特定时期，而不是“国家计委批复”中每年的春运、暑运、“五一”、“十一”。换言之，它的对象和适用期是特定的，且不具有反复适用性（仅限于2001年春节），符合具体行政行为的法律特征。
15、 其次，根据铁路法第3条和第72条的规定，铁道部所属铁路局是国家铁路运输企业，根据法律和行政法规的授权行使行政管理职能。因此，铁路局既是铁路运输的经营者，又具有行政管理职能。从“铁道部通知”的形式看，尽管“通知”与某些抽象行政行为的名称类似，但“铁道部通知”是2000年12月21日由铁道部以铁路传真电报形式主送各铁路局的，其发文机关、签发人、标题、主送机关、正文、附件、抄送机关和印发日期，均符合国务院2000年8月24日发布的国家行政机关公文处理办法和1994年铁道部公文处理办法(2001年修改)中规定的行政机关公文的规范体式，属于主送下级机关、要求下级机关办理和需要有关单位周知或执行的行政机
16、关的公文；不能根据2001年1月4日铁道部通过媒体对外公布了票价上浮方案（实际上许多人是通过铁路分局各售票处张贴的公告才获悉春运期间部分旅客列车实行票价上浮的），就认定“铁道部通知”是抽象行政行为。因为尽管发布或公布是抽象行政行为的法定程序之一， 但不是经发布或公布的行政行为都是抽象行政行为。 另外，从铁道部的职责看，根据1998年铁道部职能配置、机构设置和人员编制规定，铁道部的主要职责之一是，“研究提出国家铁路运价意见，经批准后制定具体实施方案并监督执行”； 即铁道部只能研究、提出部分旅客列车实行票价上浮的意见（如报送关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函），经国家计委批准后（如作出关于
17、部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复），制定2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的具体实施方案，并监督执行，而不能未经价格主管部门批准而越权对客票价格实行上浮。 总之，在对2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮过程中，无论是从“铁道部通知”的内容和形式，还是从铁道部有关职责上看，铁道部都是接受国家计委指导对票价实行上浮的政府部门。“铁道部通知”是针对具体事项作出的具体行政行为，具有可诉性。三、铁路春运票价上浮的听证问题 价格法第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门
18、主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。” 乔占祥在行政复议申请书中指出：“被申请人决定票价上浮方案没有依法实行听证会制度，其涨价没有必要性。”在起诉书中也强调：“但被告未提供此次票价上浮举行价格听证会的有关文件、资料及事实依据。因此，被告通知2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮在程序上是违法的。” 而铁道部认为：“在2001年春运期间部分旅客列车票价上浮的过程中，尚未完成政企分开改革的铁道部是部分旅客列车票价实行政府指导价的实施部门，价格法第22条、第23条等规定，没有赋权铁道部主持召开价格听证会。”而且在下发“铁道部通知”前，“铁道部按价格法第22条的规定，作
19、了调查研究和论证工作，听取了社会各界和消费者的意见和建议。” 关于价格法第23条规定的价格听证会制度，我们认为： 第一，价格法第23条规定的是“应当建立”听证会制度，而非“应当举行”听证会。 第二，按照1998年国家发展计划委员会职能配置、机构设置和人员编制规定，国家计委是国务院价格主管部门，其主要职责之一是：“制定价格政策，监督价格政策的执行，调控价格总水平。” 而且根据价格法第23条的规定，价格听证会应由政府价格主管部门主持。因此，建立听证会制度并对2001年春运期间部分旅客列车票价上浮举行听证会，应由国家计委进行。 第三，根据价格法第22条的规定，政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指
20、导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。铁道部作为2001年春运期间部分旅客列车票价上浮的有关部门，在下发“铁道部通知”前，如果像铁道部所说的，已经“按价格法第22条的规定，作了调查研究和论证工作，听取了社会各界和消费者的意见和建议。”那么，铁道部作为被申请人和被告，应当提供其对2001年春运期间部分旅客列车票价上浮开展价格、成本调查的证据、依据和其他有关材料。而且，价格法第22条的规定的价格、成本调查与价格法第23条规定的价格听证会，是两种不同的制度，不能因为作了有关调查和论证工作并听取了社会各界和消费者的意见和建议，就可以不举行听证会。 第四，在案件一审
21、期间及乔占祥上诉前后，国家计委先后制定并下发或公布了国家计委和国务院有关部门定价目录（中央定价目录）（2001年7月4日）、政府价格决策听证暂行办法（7月7日）、国家计委价格听证目录（11月22日）和政府定价行为规则（12月16日），明确了对铁路旅客运输价格的定价部门是国家计委及有关部门，对包括铁路旅客运输基准票价率（软席除外）在内的内容，应由国家计委主持听证会，并规定了有关政府价格决策听证的程序等问题。 根据上述规章或规范性文件，国家计委于2002年1月12日主持了对2002年春运客票价格浮动的听证会，并于1月28日公布了经听证和调整的2002年铁道部春运客票价格浮动方案。这也说明，对200
22、1年春运期间部分旅客列车票价上浮，应举行而未举行听证会的主体不是铁道部。 四、 对“国家计委批复”的转送问题 根据行政复议法第 7条，公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府的规定（除规章以外）不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。根据行政复议法第26条，对申请人在申请行政复议时，一并提出对有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应在30日内依法处理；无权处理的，应在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。 本案中，乔占祥在行政复议申请书
23、中，在对“铁道部通知”申请复议的同时，认为“铁道部通知”所依据的“国家计委批复”不合法，一并向铁道部提出了对“国家计委批复”的审查申请。铁道部在行政复议决定书中指出：国家计委报请国务院同意下发的“国家计委批复”，是合法的；未对“国家计委批复”的处理或转送情况加以说明或答复。我们认为，铁道部是否有权处理或转送，取决于“国家计委批复”的性质和地位。 关于“国家计委批复”的性质和地位，主要有两种意见。 一种意见认为，对“国家计委批复”，铁道部无须也无权依法处理或转送。理由：一是“国家计委批复”系国家计委答复铁道部关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函（铁财函2000253号）中有关事项所作的行政
24、机关公文，不是对外发布的抽象行政行为；二是“国家计委批复”经国务院同意，是国务院文件，不属于行政复议法第 7条可以申请审查的文件范围。 另一种意见认为，“国家计委批复” 是国家计委文件，属于行政复议法第7条规定在申请行政复议同时，可以对之提出合法性审查申请的规章以外的“规定”。由于铁道部和国家计委都是国务院组成部门，对“国家计委批复”，铁道部无权处理，但应转送国家计委的上级国务院依法处理。 我们同意第二种意见，并指出： （1）乔占祥在行政复议申请书中，认为“铁道部通知”所依据的“国家计委批复”不合法，而铁道部如认为“国家计委批复”，属于国家计委的文件，则应在7日内转送国务院依法处理，但铁道部只
25、是在行政复议决定书中，笼统指出：“国家计委批复”是合法的，而没有在7日内转送国务院依法处理。 （2）如认为“国家计委批复”是国务院文件，不属于行政复议法第 7条规定可申请审查的文件范围，铁道部应提供“国家计委批复”经国务院同意或批准的证据。因为根据价格法第20条的规定，对重要商品和服务的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准；依据铁路法第 25条的规定，国家铁路的旅客票价率由铁道部拟订，报国务院批准。而1999年11月国务院领导批示同意的关于对部分旅客列车运价实行政府指导价有关问题的请示与2000年11月8日国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复毕竟不是一个文件；而且
26、国务院领导批示同意也不能认为就是经国务院批准。 （3）铁道部在行政复议决定书中，未对乔占祥的转送请求作出答复。 本案中，乔占祥在起诉书中，请求法院作出判决，责令被告依法履行对“国家计委批复”的审查及转送的法定职责；而在上诉状中，乔占祥请求法院依法判决确认被上诉人未履行转送职责违法。 根据行政诉讼法第54条，人民法院经过对案件的审理，如果认定行政相对人申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，而行政机关具有不履行或拖延履行法定职责等情形，可以作出责令该行政机关在一定期限内履行的判决。尽管法律规定行政机关不履行或拖延履行法定职责的范围限于人身权、财产权的保护，但司法实践早已有所突破。 然而一审
27、法院判决驳回了这一诉讼请求；而且乔占祥未按照最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第 27条的规定，证明其提出申请要求铁道部转送“国家计委批复”由有权处理的行政机关依法处理的事实。 根据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第57条，由于判决责令铁道部履行转送法定职责，已无实际意义，因此北京市高院可作出确认判决，确认被上诉人铁道部未履行转送职责违法。但北京市高院维持了原判决，从而也维持了铁道部2001年春运期间票价上浮的具体行政行为。 五、 几点启示 乔占祥诉铁道部案虽然审结了，但它提出一个亟需研究解决的问题：行政机关如何进一步依法行政？ 应当承认，乔占
28、祥诉铁道部案，是我国公民个人以行政诉讼形式，维护公民合法权益的典型案例，对推动行政机关依法行政、促进我国行政法治建设具有重要意义；同时应当强调，乔占祥诉铁道部案的过程，比案件本身更有意义。它给予我们许多有益的启示。 （一） 行政机关及其工作人员的进一步依法行政 依法行政，也称行政法治，是行政法中的一项重要原则。其基本含义是：行政机关及其工作人员行使国家行政权力、管理公共事务必须由法律规定并依据法律进行。依法行政的基本要求是各级国家行政机关必须依照法定权限和程序履行职责，既不失职，又不越权，做到有权必有责，用权受监督, 侵权要赔偿；其实质是对行政权力加以规范和约束。改革开放以来，我国的行政法治建
29、设取得了很大成绩。但应看到，当前行政机关的工作，与依法行政的要求还有一定的差距甚至是较大的差距。而随着依法治国基本方针的实行，人民群众的维权意识和法治观念不断增强，全社会对依法行政的要求越来越高，因此在推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，必须坚持依法行政，从严治政。坚持依法行政，从严治政，首先要转变不利于推进依法行政的不正确观念，树立依法行政的观念和正确态度；其次要进一步强化行政执法，并加强对行政执法的监督；还要进一步加强行政立法，建立和完善依法行政的各项制度。本案中，尽管铁道部胜诉了，但通过受理乔占祥申请行政复议案以及参加行政诉讼案，“铁道部受到一次深刻的法制教育”，认识到“在认真贯
30、彻依法治国方略的新形势下，一定要严格执行国家法律法规，切实做到依法行政，依法治路。” 乔占祥诉铁道部案，对全国各级国家行政机关及广大行政相对人，都是一次法制宣传教育的生动实践。 （二） 建立健全并严格执行价格决策听证等程序方面的制度 对于价格法规定建立的听证会制度，国家有关部门一直在进行研究和探讨，但自价格法1998年5月1日起施行至乔占祥申请行政复议和提起行政诉讼时，尚未制定、发布有关价格决策听证程序的行政法规或部门规章；而且有关部门也没有就2001年春运期间铁路客票价格上浮举行听证会。显然，铁路客运票价属于关系群众切身利益的公用事业价格，对之实行政府指导价应当建立听证会制度并进行听证。 另
31、外，根据价格法第19条，政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。其中，中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。但自价格法施行至乔占祥提起行政诉讼时，有关价格主管部门也未制定并报国务院公布包括铁路客运基准票价率在内的中央定价目录。 值得肯定的是，春运客票价格上浮案一审期间及上诉前后，国家计委先后制定并下发或公布了国家计委和国务院有关部门定价目录（中央定价目录）、政府价格决策听证暂行办法、国家计委价格听证目录和政府定价行为规则；且国家计委也于2002年1月12日就本年度春运客票浮动举行了听证会，并对铁道部的浮动方案作了调整。这些都使政府
32、的定价行为渐趋规范。 但应指出，在价格法实施时，就本应制定、公布有关定价目录和听证方面的配套规章或规范性文件，且价格主管部门本应按价格法的规定举行听证会。有关部门没有及时制定有关价格目录和听证方面的规章或规范性文件并执行价格决策听证会制度，是造成乔占祥诉铁道部案的一个主要原因。因此，进一步坚持依法行政，一方面要加强行政程序立法，建立健全有关价格目录和听证等方面的制度，另一方面还要严格按法定程序进行价格决策。 （三） 建立对抽象行政行为的司法审查制度根据行政诉讼法的规定，公民、法人或其他组织，认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼；法院对具体行政行为进行审查,但
33、不能直接审查抽象行政行为。而这些抽象行政行为往往会对社会、经济生活产生重大、普遍影响；而且目前有些抽象行政行为由各主管部门自行制定和发布，由于受部门或行业利益的影响或局限，有时不一定能考虑方方面面的意见或诉求；而且法院对具体行政行为的合法性审查只能保护提起行政诉讼的行政相对人，那些没有起诉但合法权益可能受到或已经受到行政行为侵犯的其他行政相对人，就得不到法院的司法保护。为了从源头上加强对行政行为的监督，应当逐步将抽象行政行为纳入司法审查的范围，这是我国行政诉讼制度发展的必然趋势，也是世界贸易组织一些具体规则的要求。本案中，由于一审法院认定“铁道部通知”是具体行政行为，但乔占祥认为“铁道部通知”
34、的依据国家计委决定批准上浮票价的行为违法，侵犯其及其他旅客合法权益，如果对国家计委提起行政诉讼，法院是否应予受理，目前是一个很难处理的问题；而且乔占祥如果认为铁道部具体实施上浮票价的行为违法，侵犯其合法权益，也只能以普通旅客身份起诉铁道部，请求法院维护自己的合法权益，其他未起诉的旅客的合法权益得不到法院的司法保护。因此，进一步坚持依法行政，应建立对抽象行政行为的司法审查制度，把抽象行政行为也纳入行政诉讼的受案范围。（四） 如何进一步完善依法行政的其他制度，依法行政不仅要求主体合法、行为合法，而且要求程序合法，因此我国行政法律建立了一系列依法行政的制度，但这些制度本身还不很完善。如本案中，200
35、1年1月4日铁道部通过媒体对外公布了票价上浮方案，从而使自己成了被申请人和被告。而根据价格法第24条，政府指导价制定后，由制定价格的部门向消费者、经营者公布。但就2001年春运期间铁路客票价格上浮而言，究竟应由具体定价的铁道部公布，还是由批准实行政府指导价的国家计委公布，不是十分明确。又如行政复议法第 14条规定，对国务院或省级政府具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院或省级政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可向法院提起行政诉讼；也可向国务院申请裁决。行政复议法1999年10月1日实施后，有关国务院行政复议案件的具体处理程序，直到乔占祥诉铁道部后的2001年5月14日才由国务院
36、办公厅作出通知 ；如果乔占祥不向北京市一中院起诉铁道部而是申请国务院裁决，国务院应按何种具体程序裁决，也是一个不明确的问题。因此进一步坚持依法行政，不仅要建立依法行政的有关制度，而且更重要的是要完善各项制度。 乔占祥诉铁道部案还提出许多新的课题。例如，行政机关如何做到政务公开（包括抽象行政行为的公开）、如何进一步建立和完善抽象行政行为（特别是其他规范性文件）的程序、如何区分抽象行政行为（特别是其他规范性文件）与行政机关公文、如何正确认识和处理行政体制改革与依法行政的关系等等，都是需要认真反思的问题。 7-1多扎西诉化隆回族自治县公安局群科分局案上诉人（原审原告）多扎西，男，藏族，现年52岁，青
37、海省化隆回族自治县人，住该县牙什尕镇牙什尕村，村民。委托代理人寻丙沂，同光律师事务所律师。 被上诉人化隆回族自治县公安局群科分局。法定代表人赵晓安，该分局局长。委托代理人马海云，化隆回族自治县公安局干警。上诉人多扎西因治安行政处罚一案，不服化隆回族自治县人民法院（2004）化行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于二OO四年十一月二十九日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人多扎西及其委托代理人寻丙沂，被上诉人化隆县公安局群科分局的委托代理人马海云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。审理过程及结果原判认定，二OO四年二月二十五日，上诉人多扎西等人以牙什尕村村干部有经济问题
38、为由，利用本村清真寺喇叭召集村民对村干部进行了重新选举。该选举被认定为非法后，原告多扎西等人捐了款，并雇车于二OO四年三月二日集体到省政府上访。二OO四年四月九日化隆县公安局群科分局作出对上诉人多扎西等人拘留十五日的行政处罚决定。上诉人多扎西不服，提起行政诉讼。原判认为，多扎西等人在选举中利用清真寺喇叭随意召集村民开会的行为具有煽动性，其行为导致村民集体上访，扰乱了正常的社会秩序，应受治安处罚。化隆回族自治县公安局群科分局在职权范围内的执法行为应予维持，对多扎西的治安处罚认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。原判判决，维持化隆回族自治县公安局群科分局作出的（化）公决字第012号公安行政处罚决定
39、书。宣判后，原审原告多扎西不服，提出上诉称：一、自己并未实施煸动村民，到省人民政府上访的行为，原判认定事实不清；二、被上诉人化隆回族自治县公安局群科分局超越了其职权范围，只有县级以上的公安机关才有权作出行政拘留的治安处罚。被上诉人辩称：对上诉人的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。经审理查明，关于化隆回族自治县牙什尕村村民蒋乙四麻、夏若、公保才旦利用清真寺喇叭召集村民选举，选举被宣布非法以后，上诉人多扎西与蒋乙四麻雇佣去省人民政府的车辆，导致近百名群众集体到省人民政府上访的事实清楚，证据充分，且双方当事人陈述一致，本院予以确认。本院认为，上诉人多扎西本人虽然没有实施利用清真寺喇叭
40、召集村民的行为，但其雇佣车辆的行为是导致百名群众集体到省人民政府上访，扰乱社会秩序的重要组成部分，其上诉理由不能成立。关于被上诉人化隆回族自治县公安局群科分局是否具有行政拘留权的问题，根据青海省海东地区机构编制委员会东机编发（2003）14号关于成立海东地区公安局群科分局的通知规定，在化隆回族自治县群科地区成立海东地区公安局群科分局，同时增挂化隆回族自治县公安局群科分局牌子，该局为科级建制，负责群科、牙什尕、德恒隆、李家峡地区的社会治安、刑事侦查、辑枪治爆等工作，因此被上诉人化隆回族自治县群科分局具有作出行政拘留的治安处罚权，上诉人多扎西关于被上诉人对其的处罚超越法定职权的上诉理由不能成立。原
41、判认定事实清楚，适用法律正确，根据中华人民共和国行政诉讼法第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费及其它诉讼费用共150元由上诉人多扎西负担。【思考讨论题】1行政处罚权的设定？2行政处罚的实施主体？3我国法律关于行政处罚的管辖问题是如何规定的？7-2陈某诉中华人民共和国某海关行政处罚纠纷上诉案上诉人（原审原告）：陈某，男，1959年2月10日出生，泰国人，居住泰国曼谷市。被上诉人（原审被告）：中华人民共和国某海关。1999年7月17日，上诉人陈某乘坐中国南方航空公司GZ376航班从泰国抵中国某机场，随身携带人民币40万元，经中国某机场海关旅检大厅进境未进行申报，
42、被被上诉人的查验关员查获并扣押该笔款项，同时开具了323785号海关扣留凭单。2000年4月26日，被上诉人作出某关查2000 9号中华人民共和国某海关处罚决定书。该处罚决定书认定：陈某于1999年7月17日乘坐中国南方航空公司GZ376航班从泰国抵某机场，进境时选择无申报通道，被海关从其随身携带的密码箱中查获人民币40万元整，其中39.4万元人民币没有向海关申报。以上事实，有海关旅检现场查验记录、查问笔录、相片、海关扣留凭单等证据为证。依据中华人民共和国海关法行政处罚实施细则第三条（二）项、第五条第一款（二）项的规定，决定没收陈某走私进境的人民币39.4万元。当事人对本处罚决定不服的，可以依
43、照中华人民共和国海关法第五十三条的规定，自本处罚决定书送达之日起三十日内，直接向某市中级人民法院起诉；也可以依据中华人民共和国行政复议法第九条、第十二条的规定，自本处罚决定书送达之日起六十日内向上一级海关（海关总署）申请复议。根据中华人民共和国行政处罚法第四十五条的规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。陈某不服该处罚决定，于2000年6月2日向某市中级人民法院提起诉讼。审理过程和结果某市中级人民法院审理认为，原告陈某经中华人民共和国某海关实施双通道制的监管场所进境，携带国家有数量限制的人民币现钞超过海关规定的数量且数量显属较大，未向海关申报，在选择走
44、无申报通道又称绿色通道时被查获其行为违反了中华人民共和国海关法行政处罚实施细则第三条第二项规定。被告中华人民共和国某海关的处罚决定：认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、处罚程序合法，应予支持。原告认为其没有走私的故意和实施走私行为没有走进绿色通道的意见，缺乏事实根据，理由不能成立，不予采纳。被告采用邮寄方式送达被诉具体行政行为有关的法律文书符合相关的法律规定，原告认为被告应提供送达回证，依据不足，不予支持。根据中华人民共和国海关关于进出境旅客通关的规定第八条第三项规定，计算确定没收原告走私人民币39.4万元，依据充分，程序合法。原告提出被告没收其人民币39.4万元没有法定依据和送达有关法
45、律文书程序违法理由不成立，均不予采纳。判决维持海关的处罚决定。原告陈某不服一审判决，向省法院提出上诉。省法院于2000年10月9日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。【思考讨论题】1行政处罚程序对于行政处罚行为效力的影响？2行政处罚的法律效力如何？3行政处罚的种类有哪些？7-3福建省水电勘测设计研究院不服省地矿厅行政处罚案原告：福建省水利水电勘测设计研究院。法定代表人：徐在民，院长。委托代理人：黄冰光，福建省水利水电勘测设计研究院干部。委托代理人：游劝荣，福建省第二律师事务所律师。 被告：福建省地质矿产厅。法定代表人：毕振纲，厅长。委托代理人：宋伯钟，福建省地质矿产厅干部。委托代理人：杨鹏，福建
46、省第二律师事务所律师。 第三人：福建省福州市城乡建设委员会。法定代表人：林新国，主任。委托代理人：林金荣，福建省地热管理处干部。委托代理人：周耿东，福建省第二律师事务所律师。原告福建省水利水电勘测设计研究院（以下简称设计院）不服被告福建省地质矿产厅（以下简称地矿厅）对其作出的行政处罚，向福建省福州市中级人民法院提起诉讼。因本案与福建省福州市城乡建设委员会（以下简称城建委）有行政法律上的权利义务关系，福州市中级人民法院通知其以第三人身份参加诉讼。 原告诉称：一、中华人民共和国矿产资源法实施细则（以下简称实施细则）第四十四条规定：“地下水资源具有水资源和矿产资源的双重属性。地下水资源的勘查，适用矿
47、产资源法和本细则；地下水资源的开发、利用、保护和管理，适用水法和有关的行政法规。”地下温泉属于水资源。对于原告开发、利用地下温泉的行为，应当依照中华人民共和国水法（以下简称水法）的规定，并根据福州市地下热水（温泉）管理办法（以下简称地下热水管理办法），由第三人予以调整。被告对不由自己主管的事务进行管理，其具体行政行为超越职权。二、中华人民共和国矿产资源法（以下简称矿产资源法）第四十五条规定，依照这个法律进行的行政处罚，应当由市、县人民政府决定。被告不顾管辖权限对原告处罚，其具体行政行为超越职权。三、原告没有矿山，也没有从事过开采矿产资源的活动，不属于全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法（以下
48、简称采矿登记办法）的适用范围。被告根据这个规定对原告进行处罚，是适用法律错误。四、被告在处罚前未调查取证，处罚后也未将处罚决定书直接送交原告，违反了法定的行政处罚程序。请求法院撤销被告的行政处罚决定。 被告辩称：“地热是能源矿产，应当由矿产资源法、实施细则和采矿登记办法调整。原告作为全民所有制事业单位，必须依法取得采矿权后才能采矿。被告依据采矿登记办法将原告作为行政管理相对人进行行政管理，是合法的。被告对原告两次发出通知后，原告仍不履行通知规定的义务，是违法行为，应当进行处罚。被告的行政处罚适用法规正确，程序并无不妥。法院应当依法维持该行政处罚决定。 第三人称：按照地下热水管理办法的规定，福州市地下热水的保护、开发和利用，应当由第三人进行管理。同意原告对被告的辩护诉讼请求。审理过程