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1、城市经营之大岳观(二)由“破”到“立”推进市政公用行业市场化金永祥、吴礼顺、马延博2002年12月27日国家建设部出台了关于加快市政公用行业市场化进程的意见，在市政公用行业产生了广泛而深远的影响，有媒体称意见将启动计划经济仅剩的阵地之一的市政公用行业的大规模的行业重组，使社会资本顺利进入城市供水、污水处理、燃气、公共交通、垃圾处理等行业。市政公用行业市场化改革是大势所趋，在这一历史进程中，面临最大挑战的不是社会资本提供者，不是国有企业，而是各级政府，特别是地方政府，因为后者是一线的管理者和直接的利益方。由于市政公用行业提供的是关系国计民生的公共产品，一般具有自然垄断的行业性质，如何建立一个有运
2、营效率同时又体现社会公平的投资和运营机制是其核心问题。因此其改革就不是简单的“破”，还要“立”，既要打破原有的由政府（往往通过国有企业）包办投资和运营的低效率模式，还探索建立符合市场经济规律的市政公用行业新模式和与之配套的政府管理体制。政府管什么:有所为亦有所不为传统体制下是政府包办百事，从行业和具体项目的规划、设计、建设到运营、到对企业的监管等。必然导致投资和运营的低效率。但在目前市场化的旗号下，部分行动较早的地方政府又走到了另一极端，认为市政公用行业是可以完全市场化的行业，对市政公用行业的国有资产一卖了之，采取了放手不管的政策。上述两种倾向都是有害的。 市政公用行业的行业基本性质决定了政府
3、在管理时两手都要硬，一手是市场机制，一手是政府行为。政府应有所为，有所不为。在市场机制能发挥作用的领域，如项目设计、投资、建设和运营，要强调市场机制的基础性作用，在市场机制失灵的领域，如制定行业整体规划、克服自然垄断的弊端以及为在财务上不可行项目提供支持等，就需要通过政府行为，对市场竞争机制发挥补充作用，但这种政府行为应是以最有效发挥市场机制的效率特性为前提的。例如在进行市政公用行业项目特许经营、选择投资人或委托管理人时，政府能采用竞争性招标方式的，就应禁止“一对一”的谈判方式。在新体制下，政府主要应起“裁判员”的作用，制定好规则并保证规则得到遵守，同时使“比赛”尽可能激烈精彩。国外强调的PP
4、P概念（即公私合作）具有同样的含义，即通过政府和私人机构合作，使双方各展其长，各司其职，从而实现效率和社会福利的最大化。市政公用行业市场化除了政府外，离不开投资人的参与和成长。虽然这需要时间，政府也应有所作为：1公开关于市政公用行业产业化的政策、规划和其他资讯。如可能，政府在出台重大政策时，应广泛征求各利益方的意见，真正行使“裁判员”的职责。2选择条件相对成熟的项目进行改革的试点，一个成功和规范运作的项目是使投资人了解政府意愿的最好材料。3. 摆正国有公用事业企业改革与建立市政公用行业产业化的模式的关系。从政府作为管理者的角度，培养和壮大本地的国有公用事业企业，最多只是改革的次要目标。在国有企
5、业具备参与竞争的基本实力的情况下，政府可考虑让其在市场竞争中壮大自身的力量。但这种支持不应以牺牲公平竞争的商业原则为代价。例如在特大城市，政府以部分市政公用行业的国有资产出资建立公司制的企业，这种企业也允许与其他投资人一样参与新建市政公用项目或现有项目产权或委托管理权转让的竞争等。4. 加快市政公用行业价格改革。在价格改革不到位的情况下，有切实可行的财政补贴政策做支持。5. 统一企业所得税制度，为国内投资人与国外投资人公平竞争创造条件。这是需要中央政府有关部门协调解决的关键性的、对产业化有重大影响的问题。如何管：制度+信息政府主要应培育3方面的核心竞争力：行业和项目的规划能力，项目发包的能力或
6、选择投资人的能力，发包后的监管能力。培育上述核心竞争力的关键是将管理体制规范化，其基石是规范政府和投资人权利义务的法规或协议，不但企业要遵守，政府也应守约。以实现良好的管理，信息的披露和有效使用。例如政府部门的水价核准工作，由于缺乏可比的运营数据，政府官员只能在细枝末节的问题上与企业进行无原则的讨价还价。因此，要求企业提供运营信息（如通过规定企业的报告义务或向企业派驻代表等）很重要，如何有效地利用信息是政府目前管理工作的薄弱环节，也是未来不得不解决的核心问题，否则就谈不上监管。此外，政府要具有调动社会资源的能力，重视专业性中介机构的作用。突破口：地方政府市政公用行业产业化改革中，地方政府由于处
7、于第一线的地位，因此当仁不让地承担着改革创新的重任，而不应采取观望态度。之所以这样说，是因为在目前的政府管理体制下，地方政府更有条件协调“政出多门”的问题。第一，产业化的战略工作。某省会城市，水务行业的产业化工作做得花样翻新，BOT、TOT、上市、委托管理等市场化模式均有实践，但由于政府为产业化而产业化，缺乏整体的战略考虑，导致损失惨重并严重影响了政府形象。战略工作包括行业和项目两个层面。 首先是行业规划，包括研究确定具体市政公用行业的现状、须解决的问题、可行的运作模式、政府的主要支持形式以及投资体制等。其次是具体项目层次的规划，包括特定项目的目标、特许经营模式、运作的组织和人员安排、操作的时
8、间表、专业性中介机构的作用、前期运作费用的安排等。 上述规划工作的关键是明确政府推动市政公用行业产业化的目标，避免“鱼”和“熊掌”兼得这样不切实际的想法。 规划中，还须明确产业化模式的限制条件，如价格、财政资金状况、人员安置、国企改革等。在限制条件中，政府应考虑政府对发包工作和事后监管的能力第二，具体产业化项目的组织工作。 由于市政公用行业的产业化项目（如特许经营）涉及多个政府部门，如价格、税收、土地、财政、建设、环保等，在尊重归口管理的原则下，地方政府也应通过可行的方式对管理权利进行适当的集中，综合考虑政府在特许经营协议中的可享有的权利和须承担的义务，实现政府和公众利益的最大化，避免多头管理
9、，提高项目运作效率，减少运作成本，针对具体项目，地方政府可采取设立工作委员会的办法，全权负责特许经营权的授予工作，工作委员会主任由城市主要领导担任，其组成成员为各管理部门的主要领导。工作委员会下设工作办公室，负责具体的日常工作。 （作者单位：北京大岳咨询公司）背景资料由于意见是一个宏观的政策文件，操作性相对不足。各地政府在执行意见时可结合当地情况和行业特点制定实施细则。为指导地方政府进行市政公用行业改革，国家建设部已委托大岳咨询公司编写公用行业特许经营项目操作指南和市政公用行业特许经营权项目特许权协议（示范文本）。指南将主要解决程序问题。即如何进行产业化，其核心是以何种方式确定市政公用设施的投资和运营主体。在市场经济的环境下，政府应更重视程序的公正和透明，合理的程序才能保证政府取得合理的经济效果。 从某种程度上讲，市政公用行业的特许期限都较长，微小的失误都会造成很大损失。而指南将有助于规范产业化行为，避免不规范运作给国家造成损失。协议将规范政府和企业的权利义务问题。由于信息不对称和能力不对等，在产业化过程中发生了很多严重问题，甚至造成了合同无法执行。发布一个示范文本将使运作能力较弱地区在运作项目时有一个参考，尽量避免损失。但由于项目情况千差万别，而且市场化法规不健全，目前的示范文本还不能适用于所有项目。4