中国官民比例的历史坐标.doc

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1、中国官民比例的历史坐标如果今天有一位商人像黄易笔下的寻秦记里写的那样,超越时空回到公元前几十年的汉代,他会发现今天大量的政府职能在当时都归于少数官员之手。包括税赋、地方治安等诸多事务,在今天需要多个部门多头区别管理的,而在当时或许都只是几个人手中的业务。 历史趋势:官员越来越多 一个县衙,十个衙役一个官,在很长一段时间是中国最基层的行政管理结构。这种设想,当然不是意味着行政管理分工越粗越好,但是即便在汉代全国人口进入5000万的时代,西汉时期官民比例还是1:7945,就意味着整个国家的官员总数不超过6500人。如果再按照汉代全国103个郡国的行政区划的划分,那么平均每个郡(国)也只有60几个人

2、,据记载,汉代的大郡,官员总数不过百余人,但是人口却超过10万。 这种记录随着历史的发展而逐渐发生了变化,唐高宗时,中国的官民比例达到了1:3927,即3927个人养活一个官员,元成宗年间,这个数字改为1:2613,明神宗时代这个数字大约是1:2299。今天我们所能够寻找到的历史记录中,康熙年间的官民比例大概是最高的,约为1:900。在目前对于康熙年间的中国人口总数仍然存在较大的争议,多者认为已经过了2亿,而少者认为不到数千万,仅以普遍能够接收的数字1.5亿人来说,大约当时已经有了将近170万的官员。 官民比例必须保持在一定数量之下 在中国历史发展中,每个王朝的官民比例总是在不断加大。究其原因

3、,首先是中央机构设置的增加,由于历史上封建王朝中央集权制度的不断发展和加强,中央机构也在不断增加和改革。秦汉时期的三公制度,到隋唐时代的三省六部制度,再到明清时代在六部基础上又增加了内阁、军机处这样的中央枢密部门,机构逐渐增加使得中央机构越来越庞大。而除了工作任务划分越来越细之外,中央集权体制下对于各个部门之间的相互监督和制约,也推动了新的部门设立和发展,增加了用人总数。 其次是中央对地方关系的变化,如果说汉代的郡国还残留着分封制的痕迹,那么实现郡县制之后,中国历史上中央对地方的管理是在越来越加强中,采取的方式又两种,一种是将郡县权力划分越来越小,以减少其权力;另一种是中央派驻地方的直属部门官

4、员越来越多。尽管县数变化不大,但是比如汉代有103个郡国,到了唐代1235个县,300多个州,而清代就已经有1358个县、124个州、245个府与18行省的布政司、按察司、巡抚、总督每个地方衙门。但是即便在清代,官吏人数也是很少的。据瞿同祖先生的研究,他调查了清代的10个县,最多的一个县50个官员,最少的一个县12个。 第三是生产方式的多样化,商业的出现和发展,使得管理方式出现了新的迹象。另一方面,公共事业的出现,也使得官员数量有了增加的可能。比如对于商业的管理,汉代基本不设专门的地方管理部门,而到了宋代市舶司的出现,已经专业管理对外贸易了,内贸和外贸出现了区分。仅此一项,就导致了大量的专业管

5、理官吏出现。随着生产力的发展,专业官员、城镇公共事务服务官员的数量增加,也使得官民比例增高。 总体上说,即便维持庞大的中央集权机构,官员和平民比例必须保持在一定的数量以下。如隋书百官志中上上县(即大县)设官吏99人,唐书职官志中不满1000户以下的县设官吏45人。钱穆先生在中国历代政治得失中曾经谈及中央和地方的政府设置,他总体的看法是随着封建制度的发展,一项制度的创立和消失都不是偶然的,必有种种人事需要和时代性。中国历史中官民比例的变化,也是这样的。鉴往知今,这些历史数字对于今天的社会发展和行政管理来说,仍然有着十分特别的警示和参考价值。 国际先驱导报 2005-03-14机构改革积重难返 破

6、解26人养1官的中国困局2005-03-14 来源 国际先驱导报 官民比例“1:26”,一个最新的数字点出了中国官员系统的膨胀和低效,绵延了20多年的机构改革多次无功而返,构成了一个中国官员系统的歌德巴赫猜想。这个数学界的著名难题曾经被中国数学家陈景润撼动,而关于中国官员系统的这个难题也只能通过中国人自己来解决去年之后,任玉岭委员又一次提出了精简官员的议案。 作为全国政协委员和国务院参事,任玉岭自己做了一个统计:“我们的官民比已达到26:1,比西汉时高出了306倍,比清末高出了35倍。即使是同改革开放初期的67:1和10年前的40:1相比,吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快,也是史无前例的,令人

7、堪忧!”26个人养一个官员的概念 26个人养一个官员的概念在很多人看来并不是非常直观,所以对于这一数字的说明显得很有必要。 首先,我们可以看看目前吃财政饭的人数,据统计,这一数字已经高达4572万人;另外,还有500万人仰赖于政府赐予的权利实行自收自支。 一位在中国汽车工业协会工作的人员还向记者透露,事实上,不仅仅这些人吃财政饭,像许多行业协会的人也大都是从各个部委退下来的人,“他们同样需要老百姓来养。就拿聘用进来的人跟他们比,一般来说,退下来的人基本上不干活,但拿的钱却比我们还多”。 而在这些吃财政饭的官员里面,有官员级别的人又占到了相当的数量,往往形成了国家机关“多数人指挥少数人干活”的现

8、象。越是贫穷,官员越多 记者调查发现,在官员人数不断增多的中国,越是落后的地区在官员的比例占得越高。河南大河报的一项统计表明,到1999年为止,陕西的官民比例为1:34;河北为1:40;河南为1:41;山西为1:27;宁夏为1:24;青海为1:22。在山西32个发不出基本工资的县中,有8个县官民比例在1:20以下,大宁县为1:13。更有甚者,陕西省黄龙县是9个农民养1个。 一位河南的农村干部曾经对记者说,在穷地方,所有的人都一心想要挤入官员的队伍,因为大家都看到了,“只有官员才能活得既轻松,还能有钱拿,最重要的是,官员特威风”。 胡斌为1998年大学毕业后,直接要求托关系去某省的乡镇工作,“我

9、当时想,去乡镇可能更有油水一些”胡斌为对记者说。据他介绍,很多乡镇机关设置种类齐全,而且大部分以当官的为主,“我刚进去的时候,我们一个科五个人,一个正科长,三个副科长,只有我一个科员。” 任玉岭委员在提到这个问题的时候痛心疾首:“我们一个30万人的小县,财政供养人数高达1万多人,通过乱收费供养人数达5000多人。到了乡里,除了中央政府的外交部、国防部等少数部门没有对口单位外,其余是应有尽有。”任玉岭委员在发言稿中介绍。一般说七站八所,其实比七站八所还要多,什么农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、林业站、广播站、经营站、土管所、财政所、派出所、工商所、邮政所、供电所、司法所、房管所、

10、信用社、法庭等等。一个乡财政供养人数高达三四百人,最多的到了1000人。财政告急 随着中央决定取消农业税的到来,许多县级财政已经破产。一方面是财政要养的人太多,另一方面则是原来的许多收入因为农业税的取消而消失。 任玉岭在分析官位过多的时候就认为,官位多不仅造成机构臃肿,还造成很多该放的权放不下,该管的又无人管;而且官多了消费就多,据报道仅机关的车费、招待费和出国培训考察费,全国已分别达到3000亿、2000亿和2500亿元,其中主要是被各级领导干部消费了;加上升官快、升官易的导向也给社会带来了较大影响,跑官、买官、卖官现象不时发生,带来了腐败。而胡斌为告诉记者,他们乡镇政府肯定是处于破产状态的

11、,“但是,即使这样,领导们的生活质量还是要保证的,比如政府没钱,就在各个消费场所打白条,一天公款吃喝一次是肯定要的。” 事实上,乡镇一级财政破产早已经不是新鲜事,但据最新的调查表明,中国的县一级政府也已经破产者甚多。据有关专家估计,中国县乡政府债务已突破1万亿元。而据财政部有关人士向财经杂志透露,目前财政部认可的数额是4000多亿元。机构改革困境 谈到这些,就不得不再次回顾中国20多年来的精兵简政之路。1979年,中国在编干部为279万人,1997年扩大到800多万人,权威人士估计,我国仅县和县以下由农民养活的党政干部目前高达1316.2万人。 有人将中国的机构改革称为一个恶性循环:精简膨胀-

12、再精简-再膨胀。福建省石狮市的经验在这里就被看成一个典型案例。 根据石狮编制办提供的材料,1988年建市时,石狮市政府按市场经济原理设计政府机构设置,不搞上下对口,不设专业经济管理部门。当时,该市党委系列仅设市委办公室和党务工作部,政府系列设置了经济局、内务局等11个部门,占中央规定县级市机构编制配备总数的37%。 其中至今仍为石狮市上下津津乐道的经济局,平行对应其他县市的22个局、委,纵向对应福建省34个厅(局、委),以及属于管理经济实体的电子工业总公司、冶金工业总公司等。 但是,对口的压力使得石狮市很难在机构改革的路上走得更远。一个突出的例子是,2002年评选全国科技先进县(市)时,石狮各

13、项指标均达标,但福建省科技厅以该市没有科技局、不重视科技发展为由不予申报,于是石狮市即向福建省编制委打报告,挂牌成立科技局,这才如愿以偿拿到科技先进称号。 另据一位当地媒体记者讲述,每到年关,泉州各部门下基层调研时,往往对石狮表示不满,因为这里的一个局长要接待上面七八个部门,分身乏术,有时干脆没有对应的口子接待。 据新京报报道,时至今日,经济局的对口单位已经缩减至8个,其它的则都已经单独成局。而石狮市的事业单位编制也已经从原来的1421人扩展到5747人。(记者宋勿) 美国官民比例1:15的启示 关于缩减官员系统的问题已经困扰了中国人整整20年有余。改革的结果是越改人越多,一时间,各路专家学者

14、,有识无识之士纷纷发表言论,对于中国官员系统的“减肥”提出汗牛充栋的意见,然而问题还是摆在那里,似乎成了一个无解之题。或许到了这个时刻,我们应该跳出“当局者迷”的困境,重新审视官员系统膨胀和政府效率低下之间的必然联系,从建立在这种判断之上的各种意见中走出来,寻找官员系统的解决之道。人多就意味着低效? 有人曾经从横向上作出比较,1999年中国的官员与普通民众的比例是1:30,印尼是1:98,日本是1:150,法国是1:164,美国是1:187。 但是,美国2000年出版的公共行政之技艺(第八版)一书发现,根据美国劳工部劳工统计局1996年的统计,美国共有政府雇员1823.6万人,其中联邦雇员28

15、9.5万人,州雇员471.9万人,地方雇员1190.6万人,而美国的人口总数约为2.8亿人,按照这组数字,美国的官民比例则创纪录地达到了1:15左右,事实上,2001年“911”事件后,这个比例应该更高。从这个角度来看,中国的1:26的官民比例并不嫌多。 而从财政支出来看,1996年,美国联邦政府的年度财政支出是16000亿美元,州政府的年度财政支出是8500亿美元,地方政府的年度财政支出是7500亿美元,而当年美国的国内生产总值(GDP)是70000亿美元,三个层级的政府年度财政支出几乎花费了当年美国国内生产总值的一半。与之相比,中国在官员系统运作上所投入的财政支出也不能称之为多。1:26与

16、1:15的本质不同 美国官民如此的一个构成比例似乎并没有招来其国内对于政府行政效率的批评。为什么? 为了解开这个问题,我们可以再看另外一个比例:在中国,负责人和办事人员之比为1:0.84,而在美国这一比例是1:1.17,日本是1:3.6。 再看美国政府工作人员占比重较高的主要集中在公共服务部门。政府雇员不仅有联邦政府雇员、州政府雇员、地方政府雇员,还有教师、环境卫生人员、灌区管理人员、公共图书馆管理人员、公园管理人员、公共安全人员如警察、消防人员、证券管理人员以及公共交通人员、公共服务人员等。 这些人员在平常的工作中都是处于社会的最基层,起到一个公共服务的目的,而中国的官员则大多以坐办公室为主

17、,在美国,公共消防人员在“911”事件中给人留下深刻印象,而中国在抗洪抢险救灾中则是出动军队、武警消防人员,官员更多的是站在发号施令,统筹工作的位置。救灾需要指挥,但是如果指挥的人过多,则效率低下就清晰可见了。 再看美国政府财政支出的大部分,主要是用于为纳税人服务的公共安全、医疗保障、社会保险、教育项目、贫困救济等领域,政府雇员自身的支出和日常的管理费用支出比例却较低,而在中国,政府部门不仅自身运转的支出占到了相当高的比例,甚至出现了许多乡镇、县级财政实质上已经破产的情况下,仍然不改大手大脚花钱的毛病。去年的审计风暴就为这个弊病提供了很好的注解,政府部门不仅花钱多,而且连正常的公共服务支出还存

18、在着大量截留的情况。 所以,当人们在质问中国官员比例高的同时,一些深层次的,更为重要的话题却被忽略了。现有官员比例背后的比例问题如何得到解决,或许可以为中国官员系统膨胀找到一条不一样的解决之道。【作者】王闻官民比例的历史坐标 如果今天有一位商人像黄易笔下的寻秦记里写的那样,超越时空回到公元前几十年的汉代,他会发现今天大量的政府职能在当时都归于少数官员之手。包括税赋、地方治安等诸多事务,在今天需要多个部门多头区别管理的,而在当时或许都只是几个人手中的业务。历史趋势:官员越来越多 一个县衙,十个衙役一个官,在很长一段时间是中国最基层的行政管理结构。这种设想,当然不是意味着行政管理分工越粗越好,但是

19、即便在汉代全国人口进入5000万的时代,西汉时期官民比例还是1:7945,就意味着整个国家的官员总数不超过6500人。如果再按照汉代全国103个郡国的行政区划的划分,那么平均每个郡(国)也只有60几个人,据记载,汉代的大郡,官员总数不过百余人,但是人口却超过10万。 这种记录随着历史的发展而逐渐发生了变化,唐高宗时,中国的官民比例达到了1:3927,即3927个人养活一个官员,元成宗年间,这个数字改为1:2613,明神宗时代这个数字大约是1:2299。今天我们所能够寻找到的历史记录中,康熙年间的官民比例大概是最高的,约为1:900。在目前对于康熙年间的中国人口总数仍然存在较大的争议,多者认为已

20、经过了2亿,而少者认为不到数千万,仅以普遍能够接收的数字1.5亿人来说,大约当时已经有了将近170万的官员。官民比例必须保持在一定数量之下 在中国历史发展中,每个王朝的官民比例总是在不断加大。究其原因,首先是中央机构设置的增加,由于历史上封建王朝中央集权制度的不断发展和加强,中央机构也在不断增加和改革。秦汉时期的三公制度,到隋唐时代的三省六部制度,再到明清时代在六部基础上又增加了内阁、军机处这样的中央枢密部门,机构逐渐增加使得中央机构越来越庞大。而除了工作任务划分越来越细之外,中央集权体制下对于各个部门之间的相互监督和制约,也推动了新的部门设立和发展,增加了用人总数。 其次是中央对地方关系的变

21、化,如果说汉代的郡国还残留着分封制的痕迹,那么实现郡县制之后,中国历史上中央对地方的管理是在越来越加强中,采取的方式又两种,一种是将郡县权力划分越来越小,以减少其权力;另一种是中央派驻地方的直属部门官员越来越多。尽管县数变化不大,但是比如汉代有103个郡国,到了唐代1235个县,300多个州,而清代就已经有1358个县、124个州、245个府与18行省的布政司、按察司、巡抚、总督每个地方衙门。但是即便在清代,官吏人数也是很少的。据瞿同祖先生的研究,他调查了清代的10个县,最多的一个县50个官员,最少的一个县12个。 第三是生产方式的多样化,商业的出现和发展,使得管理方式出现了新的迹象。另一方面

22、,公共事业的出现,也使得官员数量有了增加的可能。比如对于商业的管理,汉代基本不设专门的地方管理部门,而到了宋代市舶司的出现,已经专业管理对外贸易了,内贸和外贸出现了区分。仅此一项,就导致了大量的专业管理官吏出现。随着生产力的发展,专业官员、城镇公共事务服务官员的数量增加,也使得官民比例增高。 总体上说,即便维持庞大的中央集权机构,官员和平民比例必须保持在一定的数量以下。如隋书百官志中上上县(即大县)设官吏99人,唐书职官志中不满1000户以下的县设官吏45人。钱穆先生在中国历代政治得失中曾经谈及中央和地方的政府设置,他总体的看法是随着封建制度的发展,一项制度的创立和消失都不是偶然的,必有种种人

23、事需要和时代性。中国历史中官民比例的变化,也是这样的。鉴往知今,这些历史数字对于今天的社会发展和行政管理来说,仍然有着十分特别的警示和参考价值中国官民比例竟有1:198?权威人士解读六个疑问 来源 人民日报 2005年05月30日 第五版新近颁布的公务员法使“官民比”问题引发广泛关注。就如何认识“官民比”,本报记者专访中国人事科学研究院院长王通讯 背景:近来,有关“官民比”问题受到社会各界广泛关注,媒体上也刊发了一些相关文章。其中一种观点认为,我国“官民比”已经达到126,存在“官民比”过高、公共财政负荷过大的问题。有关专家认为,这个数据很不准确,容易造成误导。事实上,我国“官民比”只有119

24、8,这个比例与国外相比并不高。 2003年我国公务员人数是653.67万人,全国总人口是129227万人。依此权威数据计算,我国“官民比”为1198 疑问一:要搞清“官民比”,首先要弄清“官”的概念和范围。现阶段,进行“官民比”应以党政机关干部数和总人口数来算,这里的党政机关干部是不是集中指公务员?1198这一数据又是怎么计算出的呢? 王通讯:从当前我国国情出发,老百姓讲的“官”是指党政机关的工作人员,也就是公务员。我国刚刚颁布的公务员法规定,“本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。根据公务员管理部门提供的权威数据,2003年我国公务员人数是6

25、53.67万人,全国总人口是129227万人。依此计算,则我国的“官民比”为1198。 疑问二:这部分人群自然都是“财政供养人员”。那是不是所有“财政供养人员”都应该算作“官”呢? 王通讯:这个概念不正确。在一些讨论中,有人将“官”的范围扩大到所有“财政供养人员”。这个范围很大,包括党政机关、事业单位、人民团体、群众团体等组织中所有纳入行政编制和事业编制,全部或部分依靠国家财政支付工资福利的人员。这其中,事业单位人员又占了大头,有2903万人。将这些人员纳入“官”的范畴,是不合理的。比如,教师、医护人员、研究人员,就不能说是“官”。 我国从事公共服务的事业发展相对落后,例如农村人口中,每78人

26、才摊得上1名教师,每384人才摊得上1名医护人员。政府对事业单位的投入还是偏少 疑问三:事业单位人员事实上不是传统概念中的“官”,而是政府公共服务产品的提供者。但他们毕竟也需要财政来负担。所以有人将公务员范围扩大了,才有了126之说。这一点是不是需要作些辨析?从大众的关注情况看,人们对“官民比”的分析越来越深入,越来越趋于理性。 王通讯:我的看法主要有三点: 一是要明确事业单位虽然多数是在“吃财政饭”,但不是“吃白饭”,教育、科技、文化、卫生等事业单位的工作人员也是创造价值的。不能以为只有从事直接的物质生产劳动才产生价值,服务、管理也产生价值; 二是事业单位的发展壮大是显示一个社会文明进步程度

27、的主要标志。与发达国家相比,我国从事公共服务的事业发展相对落后,从事教、科、文、卫的人员偏少,例如农村人口中,每78人才摊得上1名教师,每384人才摊得上1名医护人员; 三是政府对事业单位的投入还是偏少。只要查一下世界各国政府对社会事业的财政支持水平就可以发现,我们国家的投资比例明显偏低。所以,温家宝总理在政府工作报告中强调:要“把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜”,要“大力发展科技、教育、文化、卫生、体育事业”。我的体会是,各级政府要重视解决当前经济建设与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题。事业单位改革需要加大力度,继续推动能够走向市场的事业单位走向市场。但关键是这一块人员

28、不能当作“官民比”计算的基数。否则,就不是实事求是的做法了。 关注“官民比”实质在于探求现代政府的“规模”究竟应保持多大才算合适,并不是越低越好。现代政府的职能已发生不少变化 疑问四:关注“官民比”这一话题,究其实质在于探求现代政府的“规模”究竟应保持多大才算合适。这是现代社会公共管理领域不断探讨但至今尚未解决好的问题。国际社会对此有何主流看法? 王通讯:目前,国际上的认识主要集中在两点:一是“小政府论”,即认为政府越小越好;二是“适中论”,即认为政府大小无所谓,关键在于要保证政府管理和服务的效率和质量。这是20世纪90年代以来,“新公共管理”运动提出的主张。我们认为,“官民比”总体讲必须保持

29、适度,但并不是越低越好。 疑问五:适度不适度用什么来做判断标准? 王通讯:判断标准也主要集中在两个:一是政府的规模与本国的经济社会发展水平、文化传统是否相适应;二是同等规模的政府是否提供了充分完备的公共服务。这是因为相对于传统政府,现代政府的职能已发生不少变化。 由于现代政府职能的扩张,二战后各国政府规模迅速扩大,并在20世纪80年代达到顶峰。同美国相比,我国的官民比例显然是比较低的 疑问六:传统政府和现代政府的不同体现在哪些方面?请您具体谈谈,好吗? 王通讯:首先是管理范围的扩张。今天,科学技术突飞猛进,生产力日益提高,社会事务不断增多,公共管理范围的扩张在所难免。其次是服务功能的凸显。现代

30、社会中的政府已不再是传统意义上的统治者,在法理上,政府受人民之托行使国家权力,为人民谋福利,为民众提供公共服务。其三是发展功能的特殊重要性。这在发展中国家尤为明显。 由于发展中国家现代化起步较晚,“追赶型”发展战略便成为所有不甘落后的国家的一种必然选择。为使发展的速度快一些,就不能仅依赖纯粹的自由市场机制,而要发挥政府能动的和积极的作用,充当经济发展的强有力的组织者和推动者。 由于现代政府职能的扩张,二战后各国政府规模迅速扩大,并在20世纪80年代达到顶峰。经过90年代以后的行政改革,各国公务员虽有所精简,但总数仍居高不下。如美国2003年的政府公务员人数为310万,“官民比”为194。同美国

31、相比,我国的比例显然是比较低的。 链接 党和政府历来重视机构精简工作。早在1982年,邓小平同志就说“精简机构是一场革命”。改革开放以来,我国总共经历了四次大的机构精简,其中力度最大的是1998年,国务院机构总数由70个减至61个,国务院组成部门由40个减至29个,行政编制减少47.5。省级政府机构由平均55个减至40个,市(地)级政府机构由平均45个减至35个,县级政府机构由平均28个减至18个。省级政府精简行政编制48.2,市县乡精简行政编制19.4。这次机构改革全国共精简行政编制人员115万名,市县乡清退超编人员约43万人。 来源 人民日报 2005年05月30日周天勇:18个民养1个官

32、 中国的税负太重了来源 中国企业家杂志中共中央党校研究室副主任周天勇指出:中国官民比例1:18 非1:198 中国的税负太重了税收,加上8000多亿元的预算外收费,以及征收的社保基金,已相当于GDP的33%,这一实际负担远远超出了发展中国家的正常水平 文/周天勇最近,很多媒体刊登了一条消息:在中国的纳税企业中,房地产行业的纳税大户很少,与这个行业的利润状况不匹配。据我了解,房地产企业在经营过程中,向政府缴纳的费用特别多:首先是他们取得土地使用权的价格很高;再一个就是房地产配套设施的费用,如交通、绿化、管道等,本来是应该由政府承担的,他们也承担了很多。这让我再次想到,我们在衡量企业税负时,不能光

33、看税的负担,还要看费的负担。众所周知,税收对国民经济的影响很大,没有税收不行,但是税收太重也不行。现代经济学证明,在一定的区间内,也就是税收达到一定水平后,税负越重,对经济发展的负作用越大。所以,我们要关注的是,中国的税负有多重?它对国民经济的影响如何?怎样才能减下来?中国的官民比例低于美国?现在有一些人,包括财政部门的人也说,中国的税负并不重。他们所依据的是预算内的财政收入占GDP的比例。但实际上中国企业的税费负担远不止预算内的财政收入。我估算,除了税收,我们有8000多亿元的预算外收费,加上征收的社保基金,几项加起来相当于GDP的33%,这一实际负担远远超出了发展中国家的正常水平。根据研究

34、,在发展中国家,财政收入占GDP合理比例应该在18%-25%,高出就会影响创业和就业。更重要的是,在比较税负的时候应该把公共福利的开支和行政开支区分开来。例如,在美国2004年国家财政支出结构中,行政支出部分占14%。而在我国2003年国家财政支出结构中,加上预算外支出进行调整以后,行政公务的实际开支比例是37.8%。曾经有国内学者指出,2003年中国内地 公务员人数是653.67万人,官民比例为1:198。而美国的政府公务员人数为310万,官民比例为1:94。因此他们认为,同美国相比,中国的官民比例还比较低。实际上,这是一种口径不同的错误比较。美国的公务员不仅包括联邦和地方政府中的所有公职人

35、员,还包括公共事业单位的工作人员及国营企业的管理人员,甚至为政府工作的医生、工程师、清洁员等都包括在内,工种达数百种之多。如果按照美国的公务员范围界定,中国的公务员人数远不止653万人。根据我的估算,中国财政供养的人员,包括党政机关的公务员,行业协会、学校、医院和科研单位的行政管理人员,国有企业中有公务员性质的官员,工商管理、派出所、城管等机构的执法人员,县、乡、村基层中靠收费和罚款供养的非编制管理人员,享受机关离退休干部的人员等,总共近7000万人。按照这样的计算,中国的官民比例不是1:198,也不是今年两会期间人大代表议论的1:26,而是高达1:18。“税外费”造成企业负担过重总的来说,我

36、认为中国的税负非常重,结构上也有问题。拿企业所得税来说,一般认为,正常的税率应该在27%左右,但目前国内企业的所得税率是33%。这实际上是考虑到国有企业不向国家上交利润,所以把5%作为利润加到里边。但作为民营企业,必须对投资者上交利润,所以对他们来说,33%的所得税率就太高了。特别对于个体企业,既要收企业所得税,又要收 个人所得税,实际上是双重征税。另一方面,企业的税外收费层出不穷,而且征收极不规范。这在中小企业身上体现得特别明显。比如你想办个茶馆,工商、质检、城管等部门马上过来收钱,不交钱根本办不下去。如果收不到钱,就有人查你的账。在国外,税务部门查账的话,查完的内容就不再重新翻账。而我们的

37、做法是,今天查一遍,明天再查一遍,一直查到你交罚款为止。之所以出现这些情况,根本的原因是政府在预算外养了很大一批人,甚至很多预算内的机构也没有给足经费,而是“给政策”,让他们去收费。这部分人员的实际情况是自收自支,但财政系统又实行收支两条线,费先收上来交给财政,财政再返给他们,这等于把不合理的东西合法化了。更恶劣的是,还实行超收奖励。本来就不合理的收费,今年收了100块钱,明年让他收150块钱,多出的50块五五分成,作为奖励。这样一来,企业和老百姓面对的收费负担可想而知。粗略估计,在我们政府8000亿元的收费中,工商系统有500个亿,质检收费达200多亿,其它如城管、派出所等的收费加起来,总共

38、有3000多亿。如果政府能够把这些收费取消,按2万元容纳一个劳动力就业,马上就可以增加1500万人就业。据此,我个人估算,中国企业的平均税负在31%-32%,这是很沉重的。由于“收支两条线”把不合理的收费合法化了,我们的政府机构人员越来越多,每年都说精简,每年都精简不掉。很多机构收上钱就养自己,人养多了,钱不够,又去收,由此构成恶性循环。最后的结果,大家都想当官,都想吃皇粮,没有人想去创业。所以整个社会的就业机会增长缓慢,居民不敢消费,经济增长老要靠投资来支撑。这些问题怎么解决? 首先,要控制政府机构和人员的规模。在未来5年内,总体上不再增加公务员编制,不再设立新的机构。同时,推进公务消费货币

39、化,加快机关后勤部门企业化和市场化,公益性事业单位核定人员和支出,其它事业单位坚决推向市场实行企业化经营。目前,我们对政府机构设立和人员编制没有法律约束,因此应该制定一部国家政权和事业人民供养法,明确纳税人供养的范围,严格经费拨款、增加人员的程序,严格控制机构和人数膨胀。另外,必须清理政府各部门税外的收费项目,不合理的坚决取消,合理的要通过听证和人大审批,并转为税收,杜绝一些执法部门通过执法收费和罚款来供养自己。我特别建议,在“十一五”期间应该制定一个清理政府不合理收费的规划。因为政府各部门收费后面存在着数百万甚至上千万被供养的吃“准皇粮”的人。8000亿元的收费实际已经进入了供养机构和人员的

40、支出盘子,想通过一个文件和一场运动,彻底清理收费是根本不可能的。如果搞不好,就成了做做样子,走走过场,最后不了了之。所以,我们需要有一个系统的、各部门配套的改革方案:第一步,先解决工商、质检、城管等系统的收费,进行财政、工商等系统机构配套改革,将其收费抑制住;第二步,进行燃油费改税,清理交通乱收费;第三步,治理整顿教育和卫生乱收费,把政府管理和市场改革结合起来,建立一个人民满意的教育和医疗体系;第四步,彻底清理涉农乱收费。收税要征得公民同意从根本上说,征税是一个国家利用公权,收取公民财产的一种行为。在现代社会,收税是一个非常重大的事情,这种行为首先要征得公民的同意。还有就是,政府花钱要透明,要

41、受民意制约。在西方,民意是通过议会来反映的。在我国,可以考虑在人大设一个专门的筹款委员会,来审议政府提出来的收税、收费方案。我们现在只有一个管花钱的预算委员会。在人大审议收税、收费方案以后,如果有必要,还要召开社会听证会,由各方面的人士来评判,某一税收是否合理、税率是否合理、收税的方式是否合理等等;广泛征求意见完了之后,把意见向筹款委员会反映,最终由它来批准。对于特别重大的,很多老百姓都关注的,那就得公民投票来决定是否收这个税。为什么要采取公民投票?因为某个群体的意见和全体公民投票的意见是不一样的。比如说关于个人所得税起征点,你让农民全部投票,他们觉得800元钱正合适;如果让城里人发表意见,8

42、00元钱的起点可能就太低了。总之,收税是向公民拿钱,要征得公民的同意,这是一个最基本的原则。不能说,政府发一个文件就可以收钱。像我们现在这样,某一级政府、某个政府部门发了一个文件就可以收费,这是现代市场经济国家所不允许的,也不符合法治政府的要求。许嘉璐:网上传中国官民比例1:18是假新闻 作为知识分子,在社会上的影响是很大的,但如果我们仅仅只看网上的信息,对国情没有全面的了解,对历史没有全面的了解,就有可能产生错误的结论,有可能发出错误的言论了解国情、服务社会,是参政党必备的品格。工人和农民是中国社会的主体,作为知识分子,如果对这些基层人民的所思所想不了解,怎么能说了解国情?不了解国情,又怎么

43、能正确理解国家的方针政策?参政党发挥自身的作用不仅要表态支持执政党的方针政策,更重要的是要提出有建设性的意见和建议。而要做到这些,就必须参与社会服务工作,深入了解国情。中国知识分子的特点,也是中华优秀传统文化的重要特征,就是“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”,身居斗室,胸怀全国。同时,我们长期在城市工作,对国情的了解不一定深透。今天传媒很发达,信息很畅通,我们可以从报纸、网络上了解到一些国情,但那毕竟是人家咀嚼过的东西,不是亲身的体验和感受而媒体上有的信息未必真实。比方说,最近网上有消息说中国的官民比是,照这个比例,中国就有多万官员。如果到各地走一走,就知道这是假新闻,耸人听闻。作为知识分子,

44、在社会上的影响是很大的,但如果我们仅仅只看网上的信息,对国情没有全面的了解,对历史没有全面的了解,就有可能产生错误的结论,有可能发出错误的言论。这些年来,民进会员深入老少边穷地区,开展定点扶贫、科技扶贫、开拓民办教育、民营企业社会扶贫,四两拨千斤,帮助这些地区增强造血功能,成果不小。通过社会服务,我们更多的专家、教师、企业家走出狭小的天地,走到更广袤的天地中去,接触我们的人民特别是贫困地区的人民。当前社会处在转型期,处在全面贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会的起步阶段。参政党协调关系、化解矛盾的作用大、担子重。做好社会服务工作不是我们闲得没事、无事找事,而是各级组织、每位会员的重要任务、日常工作。每位民进成员都应怀着一份赤子之心,参与社会服务工作就是我们尽到自己心力的平台和渠道,我们就是要高扬社会服务这杆大旗,应合着执政党、各级政府的各项工作为全面建设小康社会做些实实在在的努力。全国人大常委会副委员长、民进中央主席许嘉璐月日在中国民主促进会全国社会服务工作经验交流暨表彰大会开幕式上说

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