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1、第十二章 行政组织变革的一般规律第一节 行政组织变革的原因与征兆一、行政组织变革的外部原因行政组织是社会大系统中的一个子系统，其变化与发展受到社会的政治、经济、文化等环境因素的影响。行政组织只有适应发展和变化了的新环境，进行相应的变革，才可能维持其生存与发展。所谓变革，是指那些能适应并推动社会发展的一种变化。则于那些逆历史潮流而动的变化，不能算作变革。引起行政组织变革的外部因素告许多，可概括为如下几个方面：（一）社会形态的变迁引发行政组织的变革社会形态的变迁是指社会经济结构、社会政治制度等方面的变化与演进，它对行政组织的特征、规模和管理方式均会发生显著的影响。美国行政学者雷格斯在行政生态学一书
2、中比较系统地论述了社会形态的变迁对行政组织制度和管理方式的影响。他认为人类依次经过了三个社会形态，即农业社会、过渡社会和工业社会。在每个社会形态中，其行政模式与行政组织呈现不同的特点。在农业社会中，由于没有太多的专业分工，每一个公共组织，都兼有立法、司法和行政的功能，行政组织同时也是立法组织、司法组织。因此，在农业社会中，行政组织是重叠的、混合的，缺少科学细致的分工。在工业社会中，由于人们生产、生活范围的扩大，需求的增加，社会出现厂细致的专业分工。公共组织不再是重叠地履行着混合的功能而是逐步按三权分立的原则划分为立法机关、司法机关、行政机关，行政组织相对地独立并发展起来。在农业社会与工业社会之
3、间则是过渡社会。在这一社会形态中，社会有了一定的分工。但仍不很明确；法治得到了推崇，但人治色彩仍然浓厚；与此相对应的行政组织也逐步摆脱了与立法机关、司法机关相混合的局面，但仍不很彻底，三者之间职能交叉混合的情况时有发生。由此可以看出，社会形态决定着行政组织的规模和独立性，社会形态的变迁决定着行政组织的发展和变化。（二）经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革经济体制的变化永远是行政组织变革的重要动因。随着人类社会从自给自足的自然经济形态，发展到商品经济、市场经济时代，作为公共管理组织的行政组织也处在不断的变革之中。在自然经济状态下，社会的经济生活随着家庭的需要缓慢地发展，生产多在一种分
4、散。自发的状态下进行。每个家庭既是一个独立的生产单元，也是一个独立的消费单元。此时行政组织对经济生活采取几乎不干预的政策，很少甚至没有设立管理经济事务的政府机构，行政组织至多只是在维护社会秩序和进行大型水利建设所必需的限度内履行着外交、治安、经济等职能。在广大的农村地区人治主要借助家庭等社区性组织来进行。国家行政组织的数量与规模是非常有限的。这种状况一直持续到商品经济的早期阶段。在商品经济时代以及商品经济发展的高级阶段即市场经济时代，情况就大不一样了。由于生产和交换范围的扩大，经济纠纷和经济冲突的增加，更主要的是为了抑制那种无政府状态下的经济竞争所带来的经济危机和社会财富分配不公，各国政府纷纷
5、抛弃原先所信守的不干预政策，纷纷以政府之手全面干预社会经济活动，行政组织也随着政府职能的增加而急剧地膨胀起来。不仅政府中管理经济的部门迅速增加，社会福利性的行政组织也不断得到强化。在这一时期，行政组织不仅在规模上扩大了，在其作用空间里也迸发出前所未有的能量。在以知识为经济增长基础的市场经济新阶段，随着科学技术日益运用于行政管理之中，社会公众也日渐对呆滞笨拙的行政组织日益不满，提出了改革政府，建立一个精干、高效、运转协调的行政组织的要求。在有些发展中国家，随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，原有的大政府模式的行政组织也日益受到质疑；行政组织的大包大揽。无所不包、无所不能的神后逐渐被打破，建立一
6、个适应市场经济体制的廉政、精干、高效、灵活的行政组织体系日益成为公众的呼声。可以说经济体制的转轨，引发了一轮又一轮日益高涨的行政组织变革浪潮。（三）政治制度的更迭导致行政组织的变革1政治制度的质变，影响行政组织的质变。政治制度的质变是指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，它决定着行政组织为谁服务的问题，使行政组织发生了根本性质的变化。此时，行政组织的变革表现为制度的全面重新设计与确立。2政治制度的量变影响行政组织的具体职能和机构的变革。政治制度的量变是指在根本政治制度不变的前提下，某些具体政治制度的变动。如我国理顺党政关系，政企关系的改革，人治型管理体制向法治型民主体制的转变
7、，都是在根本政治制度不变的前提下，某些具体管理制度的变动，属于政治制度量变的范畴。它对行政组织的职能范围、独立程度等也发挥着深刻而具体的影响。3政党制度的变革对行政组织的职能及独立程度有很大影响，在影响行政组织变革的众多政治制度中，政党制度的影响也是很重要的一个方面。政党的进退不仅使行政组织的构成发生变化，也会改变行政组织追求的目标。从现代各国的政党政治实践来看，各国执政党的任务通常是执掌行政机关，通过正常有效的行政工作保证国家宪法的实施。保证国家立法、司法、行政机关积极有效、快调一致地工作，维护统治阶级利益和推动国家经济、文化的发展。在这个过程中，各国执政党对国家各类管理事务的干预程度、干预
8、范围、干预方式，以及这种干预在社会上享有的权威性，在各类政府机关中推行的有效程度等的变革，直接影响着行政组织的职、责、权的变革。（四）社会发展程度促进或制约行政组织的变革社会发展程度可从四个方面来衡量：一是社会企事业组织的发育、独立和成熟程度；二是社会群团组织的独立程度和参与意识；三是大众传播媒介对社会的介入程度和自身的现代化程度；四是公民素质的高低。它们都会从不同侧面、在不同程度上影响到行政组织的变革。1社会企事业组织一方面受到政府管理体制的制约和影响，另一方面又给政府管理以巨大的反作用。政府对企事业单位有监督、协调、管制的权力，同时这种权力也受到企事业单位本身的独立自主程度及其运行机制的制
9、约，从而影响到行政组织的结构、职责、权力和管理方式。2社会群团组织的兴起和独立，是民主政治发展的产物和标志。随着社团组织的独立性、自由度、参政程度的提高，它会在政府行政组织的外围形成强大压力，从而影响到行政组织的价值取向、职能行使、机构设置、管理方式等方面。3大众传播媒介，如新闻、出版事业的自主性和自由度、传播手段的现代化程度、传播的广度和深度，会促进行政组织自律意识的形成，进而养成公正行政、公开行政的民主管理方式。4公民文化素质的高低，政治意识、民主参与意识的强弱，对宪法、法律的尊重程度，对在国家政治生活中占主导地位的意识形态、思想观念的信仰程度，都将影响到公民对行政组织目标的理解和认同，影
10、响到行政组织的动员能力和号召力，影响到行政组织职责权限的构架和行使。（五）国际环境的重大变化影响行政组织的变革1国际之间的交往日益密切，要求行政组织的政策、职能乃至机构进行变革。在当今科技高度发达的信息社会里，国与国之间的地理距离已不再是相互交往的障碍。经济、科技上的相互依赖与竞争，政治上的相互支持和争斗，文化上的相互渗透，密切了国与国之间的关系，使今天的世界成为了真正意义上的“地球村”。这种互相交往的密切性，要求各国政府不仅在政策上要相互衔接，而且要在职能上、组织机构上相互接轨。2各国面临的共同问题，要求行政组织的政策、职能、机构进行变革。随着生产与生活的社会性扩大到全球，各国所面临的许多问
11、题日益国际化，如环境污染问题、贩毒问题、疾病传染问题等等。为了解决这些共同问题，要求各国政府互相配合、通力合作，从而也对各国政府行政组织的政策、职能、机构产生厂影响。3国际关系中的重大问题，如战争与和平问题、南北经济关系问题、反对霸权主义问题，都要各国政府作出相应的对策，调整自己的政策乃至职能和机构。如发生牵涉到本国的战争，就会相应增加军事机构及人员，乃至调整整个行政组织的目标。二、行政组织变革的内部原因行政组织是适应社会需要而产生、发展、运行的，因此，当外部环境变化了，行政组织必然要变化。同时，行政组织内部由于种种原因，也是处在不断的发展变化之中，当其内部变化不适应社会的需要时，就必须进行变
12、革。（一）组织规模的过度膨胀组织作为一个结构体系，必然有其管辖的层次和管理的幅度，组织目标的实现也有赖于一定的组织规模和形式。关键问题是，如何保证组织结构的规模既能完成组织目标、实现组织任务又不至过于庞大。然而，自行政组织建立之时起，其运作和发展便陷入了一个不断扩张、盲目膨胀的非良性运动之中。许多行政组织在发展过程中总是力求扩大其职能范围并相应设立各类机构，进而寻求人员编制的扩张。随着时日的增加，行政组织体积的扩张逐渐超出了社会必要的限度，使组织健康受到侵害、臃肿代替了精干、低能代替了高效，这是组织变革的必然动因。一个组织规模的扩大在某种程度内是必要的。现代社会的飞速发展，使政府的管理业务日益
13、繁杂、职能增多，从而就要增设机构、增加工作人员。但是，在现实生活中，有些行政组织的职能和机构扩大并不全然是为了满足社会发展的需要，更多的则是源于自身利益的考虑，是政府行政组织自身“经济人”利益追求的结果。行政组织通过扩张其职能和规模，便能从政府的财政预算中争取更多的经济利益，增加自身可支配的财力；同时，行政组织在扩张自身规模的同时又可扩充其权力，以满足组织工作人员谋取权力、地位、升迁机会的要求。因此，追求组织体积的膨胀就成了许多行政组织满足成员个人私欲的途径。当行政组织都在竞相扩张职能和规模时，必将产生职能冲突，造成相互推委或相互争利的现象，导致工作的重复和管理的混乱，使行政组织整体系统的协调
14、和安定受到威胁，行政组织整体效率也随之下降，从而难以适应社会需要。于是，行政组织变革也就成为客观要求了。（二）行政组织人员的弱化、老化和臃肿行政组织人员的变化主要表现在两个方面：一是行政组织人员数量的臃肿；二是行政组织人员素质的弱化和老化。社会学中的“往上爬原理”揭示了这样一种现象，即社会的进步往往是由那些自认为尚未到达自己人生顶点的人来推动的，这个原理揭示了个体的努力奋到对社会发展的作用。但是当这个原理被用来分析行政组织的工作人员时，就会发现如果每个个体在权力欲的支配下，都想到达一个较高的层次，那么又会出现“彼得原理”所揭示的现象：任何人都将升迁到自己的能力所不能胜任的工作岗位，于是每个机构
15、和岗位上都充斥着不能胜任自己工作的人弱化；在工作量一定的情况下，要完成组织给定的工作任务，便只有借助增加人员数量这一途径了臃肿。这样一来，行政组织的人员虽然大是增加，而效率仍然低下，裁减机构、精简人员便是理所当然了。行政组织人员素质的变化，还表现在年龄、素质、专业方面的弱化和老化。当行政组织机构不断膨胀、规模不断扩张的时候，大量未经训练或训练不足的工作人员被充斥到行政组织中。他们在给组织带来活力的同时，一定程度上也会因太年轻或训练不足影响到行政组织的工作效率和管理效果。同样，因行政组织规模只有扩大、没有精简，使其人员只进不出，就会出现行政组织工作人员的过分老化，也会使组织缺乏必要的活力和创新意
16、识养成按部就班的工作习惯。老化包括年龄的老化和在同一个单位工作时间过长两个方面。工作时间过长，积累的矛盾就多。一方面许多人因太熟悉业务而不思进取；另一方面，因矛盾积怨多，而将大量的时间用到制造或消解冲突上。在这种条件下，行政组织人员的素质只会不断弱化。于是行政组织变革就成为必然的了。三、行政组织变革的征兆当行政组织内部状况无法适应客观环境要求，而需要进行组织变革时，一般会出现下列征兆：（一）行政组织职能的膨胀引起了与其他社会组织职能的冲突1行政组织侵占了社会中介组织的职权。政府往往以大量的机构和人员来处理本应由社会中介组织处理的事务，充当了“运动员”和“裁判员”的双重角色，这使社会公平受到影响
17、，并使政府行政组织整天忙于一些日常琐事之中，难以提高对社会的管理效率。2行政组织侵侵占了事业单位主要是企业等经济组织的职权。行政组织过多地干预经济生活和其他社会事务，提供过多的福利支持，压抑了企业的积极性、创造性。尤其是社会主义国家，政府设置大量的经济管理部门对企业进行严格的微观管理，从人财物到产供销，事无巨细、一包到底。其结果是政府过多地干预经济事务管了很多管不好的事，既使政府步履维艰，又使企业缺乏活力。降低了社会的整体效益。3行政组织侵占了社会群团的职权。行政组织职能、机构膨胀的结果，必然要过多地干预社会事务，其中也包括本应由社会群团管的事务。尤其是在发展中国家，政府对社会群团的活动控制过
18、严，社会群团应有的独立性未受到应有的尊重。其结果一方面压抑了社团的积极性、创造性，限制了其应发挥的社会自组织的作用；另一方面徒增加了政府的负担，反而削弱了政府对社会的宏观控制能力。（二）行政组织与国家政治系统中其他组织的职责关系不顺1党政关系不顺。在一党制国家，存在着以党代政、党政职责交错了分的现象。如何发挥党的领导作用，政府如何大胆地工作等问题都需要予以解决。2行政组织与立法组织的关系不顺。在西方国家由于存在立法组织委托行政组织立法，使行政组织渐渐对立法组织有扩权、侵权行为；在我同主要表现为立法组织监督行政组织的职责得不到很好地落实，政府行政组织在机构设置、人员任免等行政行为上缺乏必要的约束
19、。随着社会文化教育事业的发展、公民素质的提高、民主意识的增强，要求加强人民代表大会的作用、加强对政府行政组织的有效监督和约束以使其公正地履行职能，日益成为行政组织变革的强大呼声。（三）行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难l各部门的工作既有重复，又有遗漏。这既是政府职能界定不清、缺乏硬性的法律约束的反映，又是各单位职责扩张的必然结果。没有法律约束，机构扩张具有随意性，往往视利益的大小而定。常常是有利则扩、无利则不扩，都把手伸向有利可图之处；而对那些工作难度较大、油水却不多的工作则能推就推。这样就造成了有些工作若干部门都来抓、都来管，相互牵制、扯皮，而有些工作则大家都不管，从而形成了工作
20、中的大量重复和漏洞，出现了某些“老、大、难”问题。2人浮于事，事浮于人。机构臃肿、人员过多，人员超过了工作的实际需要，人浮于事。另一方面，有一些工作，特别是比较困难的工作，各单位、各成员都不愿干；或者是因分工不科学、职责不清，造成有些工作无人负责，大家相互推倭、踢皮球，从而又形成了事浮于人、无人管理的局面。3政出多门，秩序混乱。由于部门林立、各单位职责不清，管理上必然多头领导、政见不一，下级单位无所适从，或者为我所用、各行其是，致使同一事物南辕北辙、互相抵制，给行政组织的管理带来混乱，使正常的工作无法进行，组织职能无法顺利实现。（四）行政组织上下级间的信息沟通困难，指挥不灵1上级指挥下级不灵。
21、上级对下级的命令、指示被下级各取所需加以歪曲、为我所用。这既有组织体制方面的原因，如指挥链过长、信息传递环节过多造成的上级指挥不灵、信息下达失真的问题；又有上级组织不能获取下级真实情况，造成决策错误，使下级无法执行的问题；也有下级组织成员从政道德方面的毛病；还有上级组织只习惯于权力服从型领导方式，而下级组织由于人员的更新、民主参与意识的增强，对此不服从的问题。2下级情况不能上达。下级向上级汇报情况与实际状况差距过大。这一是为投上级之所好，下级看上级眼色办事，上级喜欢听什么，下级就汇报什么。二是根据自己利益需要说话，为了有利于本单位或个人，可以片面夸大、可以无中生有。将这种不正确、不真实的信息输
22、送上级，导致上级无法作出正确的决策；而不正确的决策指令下达给下级后，下级必然是各行其是，有的执行、有的阳奉阴违。如此恶性循环，必然给工作造成损失。（五）行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机活力，空气沉闷组织体积的膨胀，使行政组织呈一种头大身小的倒三角形，官比兵多，使许多人乐于发指示而不干具体事，干具体事的人又往往整天忙于应付、疲惫不堪、难有作为。同时，领导职位、职数人大超过需要，组织中新的升迁机会越来越少，使普通组织成员由升迁无望发展到渐渐丧失开拓精神，转而习惯于繁琐的例行公事程序。即使是那些掌握权柄的人，因其受惠于现行体制，为保证组织的安定和自身利益，他们的行为也日益趋向于安于现状，墨守
23、成规。因此，过去组织中积极向上的开拓风气，逐渐被因循守旧的工作态度所取代。在这种气氛下，有这几个特点值得我们注意：1组织中的总趋势是重视现有人际关系的稳定和偕，对工作效率和工作方式问题则漠不关心。2重视权力之争，忽视工作的进步。因现有体制呈现停滞状态，各种职位和职数稳定、饱和，升迁机会少，所以只要有一点晋升机会，大家就会全力以赴去争夺。3因为官职多、当官容易，大部分人都得到了领导职位，从而使已得到领导职位的人也觉得是理所当然，不以为贵、为荣，使职位的晋升和物质待遇的提高失去了对人的鼓励作用，使机关失去了前进的一大动力。4奉行多干事不如少干事的明哲保身的处理态度，害怕多做事导致失误影响晋升，竞相
24、不干事而混资历。（六）行政组织与其特定的社会环境不相适应，不能很好地履行其行政职能前面的五个方面问题都会影响行政组约与特定社会环境之间的关系，使其无法适应环境的要求，难以履行自身的正常职能。同时，也使行政组织对各种可能发生的社会危机缺少防范意识，面对社会突发事件时缺乏快速的反应能力，提不出有效的应对措施。当危机发生时，行政组织只能陷入被动应付的局面，发挥不了应有的职责。这些都表明行政组织的整体职能已不能适应外在环境的期望和要求，因此行政组织变革就成为迫切需要了。第二节 行政组织变革的目标与内容一、行政组织变革的目标（一）确定行政组织变革目标的重要性组织目标是组织的基本要素，也是组织得以建立的依
25、据。静态的组织结构总是按照一定的组织目标进行构建的，组织部门、层次的设置离不开目标。同样，目标也是组织变革这一动态过程的灵魂，任何组织变革都必须围绕着一定的目标展开，都是为了寻求一个更有利于目标实现的有效形式。否则，变革就会失去方向，就会变成一种盲动行为。目标在组织变革中所起的作用主要有两个方面：一是定位作用，即指出组织变革的最终成果或目的地；二是定向作用，即为达到这种组织变革的最终状态指出行动的方向。（二）行政组织变革的基本目标就组织变单的行为来看，虽然组织变革在现象上总是表现为组织机构的调整，机构调整也的确是组织变革中最大量的工作，但行政组织变革决不是一个简单的机构调整、人员增减问题，而是
26、一个复杂的系统工程。机构调整只是手段，优化组织整体结构和功能才是目的。这其中涉及到组织自身的发展变化规律，更涉及到社会发展的各种过程及规律，以及许多的相关问题。与此相应，行政组织变革的目标也不是单一的，而足一个复杂的目标群，其基本目标可以概括为两点：一是提高行政组织对于外在环境的适应力、改造力；二是加强行政组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、协调、有序地工作。在这两点中，后者是前者的基础，前者是后备的动力和目的。下面对这两点及其关系分别应付说明。1行政组织对外在环境的适应力、改造力。行政组织对外在环境的适应力就是适应环境的需要。行政组织的静态结构、动态过程都要顺应客观环境的现状及其发展变化规律
27、。行政组织机构的组成方式、职责权限、工作程序、工作方法的设定都要立足于外境系统的要求，组织的各项调整和变革都不能与客观环境的发展规律相违背。行政组织对外在环境的改造力是指在适应对部环境的同时，能动地影响外部环境，推动社会发展。为此，首先必须充分利用外在环境变化带来的机会，把握购机，采取各种相应的措施和方法引导外部环境向着好的方向发展。其次，应充分利用外部环境中的种种客观规律，顺应各方面事物的自然发展过程来实现行政组织的目标。2行政组织自身的稳定性、协调性。这包括两个方面的内容：第一，理顺行政组织自身的工作秩序。按照行政组织的整体目标科学地划分各层级、各部门、各单位的职、责、权、利关系，使这些关
28、系得到合理组合，既有严格明确的分工，又有和谐良好的合作，形成一个科学的、协调有序的系统。第二，理顺组织与个人的关系。把组织成员的个人目标纳入到组织的目标体系之中，增强组织成员对组织目标的认同和支持程度，加强组织目标对成员的激励、约束作用，使成员个人目标与组织目标达到一种相互交融、相互促进的效果，使组织成员能通过组织目标的达成来得到个人的全面发展，使其在生理、安全、社会、自尊和自我实现这五个层次的需求上均能得到合理的满足。3行政组织的变革性与稳定性的关系。在实现组织与其外在环境的适应性和自身内部协调性的过程中，有一个问题必须引起足够的重视，那就是组织的变革性与稳定性的关系问题。一个好的、有效的组
29、织通常是一个具有足够弹性的、能够不断适应外在环境的变化而进行相应变革的组织。但这只是良好、有效组织的一个方面，还有另一个常常被忽视的方面，即一个组织必须保持足够的稳定性，以使行政组织能够协调有序地工作。因此良好、有效的行政组织必须是一个稳定性和变革性相结合的动态平衡体。首先，稳定性是变革性的基础。离开必要的稳定性，组织变革就会陷入一个越变越乱、越乱越变的恶性循环之中，也就失去了变革的意义。从这个意义上说，没有稳定性就没有变革性。当然，当今世界是处于一种高速发展的社会、各类社会组织为了自身的生存和发展，必然地进入了一个变动不息的发展过程，组织变革与发展的速率已成为社会现代化程度的重要标志。在这种
30、大的环境潮流之中，一些人在处理组织问题时，过多地依赖组织变革，把组织变革当成了一剂包治百病的灵丹妙药。这种过分夸大组织变革的倾向，是一种值得我们高度警惕的不良偏向。过度的变革是与组织自身的发展规律相违背、相抵触的。组织是一个系统，它出现这样或那样的问题，其原因是多方面的，既有内部的工作协调问题，也有领导层的政策问题，当然也不排除组织结构、体制方面的问题。同时，这些问题之间具有复杂的联系和相互作用。对于组织问题应分清各类不同的情况对症下药、辩证施治。属于方法问题就应研究改变方法，属于政策问题就应相应地调整政策，而不能无论什么问题都靠组织变革去解决、盲目进行组织变动。因为任何组织变革都会在一定程度
31、上打乱现有的组织秩序，破坏现行的各种组织关系的平衡；而建立一种新的秩序、新的平衡，要有一个过程，要有相当长的时间。在这个过程之中，工作不免会因失衡而受到损失。如果盲目地进行组织变革，把不该变革的变革了，或把本应这样变革的那样变革了，则不仅解决不了组织问题，反而会大伤组织元气，使工作蒙受损失。同时，过于频繁地变革而不注意保持组织在一定程度上的稳定性，会使组织长期处于一种动荡不安的状态，使组织成员对人、对事部缺乏预见性，使他们无所适从、焦虑不安，同样会防碍组织履行自身的职能。其次，我们也应看到，任何事物都是发展的、变化的。为了使行政组织适应不断变化着的环境，并使其在适应中不断改造环境，必须使行政组
32、织具自一定的灵活性、可变性，必须使其能够突破原有的稳定协调关系，并在新的条件下建立新的、更为科学的协调关系。有时，变革才是维持组织稳定的最计方式。若不如此，组织就会因其僵化而失去社会需要的功能，因不能适应环境的要求而逐渐走向衰亡。所以我们说行政组织是一个复杂的平衡体，它既要保持其自身与外部环境的平衡，也要保持其自身内部的平衡，还要保持这两个平衡之间的平衡。为了与外部平衡，行政组织有时必须在一定程度上破坏内部平衡；而内部平衡又是其达到与外部平衡的基础，过于破坏内部平衡，也不能达到组织与外部的平衡；而如不能实现与外那的平衡，其内部的平衡也不能长久，也是没有意义的。组织管理者的中心课题就是如何将这两
33、个平衡有机地结合起来，达到一种最佳的动态平衡，这就是行政组织变革的总体目标。在这个总体目标的指导下，行政组织的变革主要包括以下三个方面的内容：组织职能的变革、组织结构的变革、组织权力关系的变革。二、行政组织职能的变革行政组织的最终目标是要适应和改造社会，而适应和改造社会的能力就体现在行政组织的职能方面。行政组织的职能就是政府行政组织在一走时期内根据社会发展的需要所相负的社会职责和功能。行政组织总的职能是行使国家权力、管理社会公共事务，其各项具体的职能则必须随着社会环境的变化而变化。行政组织机构是职能的载体，行政组织的职能是通过机构而发挥作用的，政府职能决定着行政组织的机构设置及管理方向、内容、
34、范围、方式。行政组织的变革必须围绕着政府职能的变革而开展、进行。各国政府管理的历史与实践表明，行政组织的具体职能不是一成不变的，它是根据经济、政治和社会的发展而发展，根据不同时期形势和任务的变化而变化的。行政组织职能发展的总趋势可以从以下几个方面来考察：（一）行政组织职能作用领域的变革从行政组织职能作用的领域来看，政府职能是由以政治职能为中心，逐渐问以经济职能、社会事物管理职能、科技文化职能为重心转移的。早期的政府是一种政治统治十分外露的阶级统治工具，其行政组织的职能主要是政治职能。随着生产社会化的历史发展，政府职能逐步扩展到经济领域，并且政府职能中的经济职能渐占上风。后来，政府职能又逐渐延伸
35、到社会的教育、科技、文化领域；再后来，又扩展到社会事务领域。现代社会中的各国政府，集政治、经济、教育、文化和社会事务等职能于一身，其行政组织的作用领域涵盖了同家社会生活的各个方面，政治职能渗透到这种职能之中。但从外表、形式上看，政治职能作为一种独立职能，只是政府各种职能中的一种，而且在行政总职能中所占比例越来越小，经济和社会事务管理职能所占比重越来越大。这是现代各国政府职能发展中的一个带有规律性的现象。（二）行政组织职能作用性质文单从行政组织职能作用的性质来看，政府职能是山保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。早期的政府职能主要是一种保卫性质、统治性质的职能。早期政府的主要
36、任务是采用以暴力为主的各种手段，维护统治阶级的统治地位和利益，抵御外来侵略，镇压内部反抗和动乱，维持国家政权的生存与发展。早期政府的行政组织也主要由与此职能相联系的军事机构、司法机构、税收机构组成。随着人类生产和生活日益社会化的发展，以及社会经济、文化、科技、教育事业的发展，保卫、统治性质的职能在现代政府各项职能中所占的比重越来越小，而管理性和服务性的职能所占比重越来越大。现代政府的行政组织通过贷款、税收、公共投资、提供信息等多种方式为企业服务，为发展社会经济服务；通过制定城市规划和进行住宅建设、从事环境保护、发展社会卫生保健和教育事业等方式为人民生活服务；通过管理邮政、管理公用电力和社会公共
37、交通、建立图书馆和博物馆、资助科学研究、提供信息和咨询等方式为社会发展服务。总之，现代政府是现代社会的管理者、服务者，也是社会总体发展的协调者、控制者。它通过对社会各方阐发展的总体性协调和控制，使社会发展中的各有关因素以及这些因素的组合达到一种综合平衡，使社会更合理、更协调有序地健康发展。（三）行政组织职能分化程度的变革从行政组织职能的分化程度来看，其变化趋势是由原来混淆不清的职能向高度计化的职能转变。传统的行政组织与国家系统中的立法组织、司法组织的职能是混在一起的，组织机构亦是合而为一。近代会本主义制度建立之后，实行了共和政治。随着国家管理与政治上活日益科学化、民主化，行政组织与国家立法组织
38、、司法组织以及执政党组织等不仅在机构上、而且在职能上的分工也日益明显、清晰，与这些组织的制约关系也日臻完善。从行政组织内部来看，其职能分化也越来越深入，如将政府职能又细分为管理职能与服务职能，管理职能又分为宏观管理和微观管理两个方面，服务职能进一步细分为间接服务和直接服务职能等行政组织自身各部门、各层级的职能也呈分化的趋势。各部门之间按照专业和所管理的社会事务性质进行分工，各层级则按照其管辖的空间范围、联系面的大小进行分工。这种职能分工日趋细密并走向法制化。（四）行政组织职能行使方式的变单从行政组织职能的行使方式来看，其变化的趋势是由以人治为主、行政手段为主转向以法治为主、以法律手段和经济手段
39、为主。在传统的行政组织中，各级领导人往往可以凭自己的个人好恶、血缘亲疏等情感性因素随意施政。没有什么法律对政府管理的范围、权限、方式、行为作出规定或限制；或者虽有某些法律规定，但对政府行政组织不存在事实上的约束力。在现代社会，各国对行政组织建立、活动的各个方面都有明确、详尽的法律、制度规定。行政组织的重大政策要经过立法机关的审查、批准；各项政策、计划、方案的执行要依法进行，并要服从检察机关、司法机关随时的检察监督。行政组织对社会和人民群众的各种管理也主要是执行国家的法律，行政组织与其所管辖的各种社会客体的关系被纳入了法制的轨道。整个社会形成了依法律办事的行为习惯，这些变化趋势说明：一方面，立法
40、、司法、检察监督等职能对政府各种职能的制约越来越大；另一方面，行政组织的行为均要有法律依据。同时，传统的行政组织对社会事务的管理多依靠行政手段，以政府的政策、命令等来规范社会的行为。随着国家管理的日益科学化、民主化，行政组织对社会事务的管理，特别是对社会事务的宏观管理，主要依靠法律手段、经济了段，其次才是依靠行政手段。这种行政手段是法律手段、经济手段的补充，并要建立在法律的基础之上。于是，行政组织职能作用的方式，就由以人治为主走向了以法治为主的道路。（五）行政组织职能作用深度与广度的变革从行政组织职能作用的深度与广度来看，行政组织职能的变革呈现出“守夜警察”一“万能政府”一“有限政府”的规律。
41、在传统农业经济时代以及市场经济初期，政府职能基本上为“守夜警察”型，主要是维护社会稳定、抵御外来入侵、维持社会治安和公平竞争秩序、征收税款、兴修大型公共工程等，其职能作用面小而浅。在商品经济发展到垄断经济以后，政府开始了对整个社会生活进行全面干预，既干预生产的发展，又干预生活的保障；既为社会提供公共产品和服务，又干预为私人提供的竞争性产品和服务。因此，“万能政府”出现了，政府职能范围广、力度深。随着生产、生活的现代化、社会化的日益发展，尤其是知识经济、信息时代的到来，社会自我管理、自我组织的能力日益增强，政府不再是社会信息的最大占有者。因此，许多传统的政府职能都可交给民间组织乃至个人办理。政府
42、的功能主要是掌舵：只干预对社会宏观发展有决定意义的大事，着重建立规范整个社会生活的法制；而不是划桨：对那些只具有微观乃至中观的事务，在政叶的统一法制下，交给民间组织乃至个人去独立经办。这时政府不再是“万能政府”，而是“有限政府”。它的职能范围，既不管社会的微观事务，又能控制社会的宏观发展，在有所不为中有所为、大有所为，从而顺应了新时代对政府的要求。三、行政组织结构的变革行政组织结构是指行政组织各个要素的排列组合方式。组织结构包括行政组织的纵向层级结构和横向部门结构，以及整个行政组织内部的纵横结构。从历史发展的趋势看，在行政组织纵向、横向结构两者的变化中，以横向部门结构的变革较多，纵向层级的变革
43、较少。（一）横向部门结构的变革行政组织中横向部门结构的变革主要有以下两个方面：l从行政管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。这种变化是社会发展的要求，是政府管理日益科学化、民主化的要求。一个体系完整的行政组织系统是由决策、执行、监督、咨询、信息这五类部门所组成的。决策部门是组织的“大脑”，是组织系统的神经中枢。一个有效的决策部门应能正确运用指挥、组织、协调、控制手段规定组织系统运行的轨道和所要达到的目标；执行部门的任务是高效能、低消耗地把决策付诸实施；一个有效的监督部门应能在整个组织系统的范围内全面、严
44、格地检查各种管理过程；作为组织系统“外脑”的咨询部门和作为“传感神经”的信息部门则应能为决策系统提供及时而准确的信息，提供专业性知识和科学合理的决策方案。这五类部门相互联系、相互配合、相互协调，使组织形成一个有效的闭环管理网络，充分发挥行政组织对社会事务的整体控制功能。在以知识和信息为基本特征的知识经济时代，政府的决策、特别是较为重大的决策，不能仅仅取决了少数政府首脑个人的知识、智慧、能力，政府的决策水平在相当程度上要依靠信息机构提供的信息的真实、准确、及时程度和智囊团提供的决策方案的科学化程度。任何一项正确决策的实现都离不开监督。尤其是当今，行政组织对日益复杂的社会生活和社会发展的干预、控制
45、和协调行为日益增多、日显重要，加强对行政组织的监督已成为社会民主意识提高情况下的强大要求。总之，随着行政组织向科学化、民主化方向的发展，原有行政组织体系中咨询、信息、监督部门力量薄弱的状况已越来越不能适应社会的要求了。加强这些部门的地位和力量，使其职能与社会环境发展的要求相适应，使其与决策执行部门合理配套，就成为行政组织变革的一项重要工作内容。2从行政管理的社会职能看，由于“有限政府”的出现，将政府许多微观管理职能交给社会，从而精简、撤并了相应的部门，与此相应，增强了政府对社会尤其是对经济进行宏观管理的部门。因此，使政府的横向部门结构发生了由“微观管理部门为主转向以宏观管理部门为主的变革”。这
46、点在原来实行计划经济体制、现在转而实行市场经济体制的国家表现得尤为明显。（二）纵向层级结构的变革在纵向层级上，整个行政组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。行政组织纵向层级的缩减既有出于政治上的考虑，也有管理上的原因。从政治上考虑，纵向层级过多，高层级的地方政府所辖面积必然过大（如我国解放初期在省以上设大区），则有可能削弱中央对地方的控制。这是任何统治者所不愿看到的。从管理上考虑，纵向行政层级过多会降低管理效率。随着行政组织成员素质的提高，交通通讯条件的日益发达、便利，加上组织内部民主化、分权化要求的发展，行政组织的控制幅度也可扩大：与之相适应，纵向层级
47、也可以缩减。当然，由于政府管理的社会事务十分复杂、广泛，其纵向层级不可能减少许多，只能减到一定程度为上。四、行政组织权力关系的变革随着职能的转变和纵横结构的调整，行政组织的权力分配关系也要相应地发生调整。权力关系的变革趋势与组织职能、结构的变革是一致的。行政组织权力关系变革的趋势既有对一般事务的管理，从集权型走向分权型的趋势；又有对宏观事务的管理，从分权型走向集权型的趋势。（一）行政组织向社会组织还权作为一个公共的权力组织，行政组织是从社会中产生，又适应社会、服务于社会的公共组织。随着社会的发展变化，行政组织应不断调整自身的角色。在当今市场经济高度发达、信息社会已经来临的时代，在社会组织日益发
48、达、获得独立并能自我管理的时候，行政组织还权于社会组织已经成为时代的趋势。我们应认识到各类社会组织应有自己特定的作用范围、享有必要的特定权力，行政组织不能越俎代庖。唯其如此，行政组织才能分出身来处理有关社会宏观问题的大事，才能事半功倍，更好地推动社会全面发展。（二）横向分权行政组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。传统的行政组织中，虽有参谋部门，但它仅是一种咨询和建议性质的非权力部门，对直线权力体系的作用不大，参谋人员和参谋部门完全依附于行政首长，组织在实际上只是依靠单纯的直线型权力关系发生作用。随着管理工作业务量的扩大和复杂性、专业性的提高，参
49、谋部门的权力在组织中发挥着越来越大的作用。参谋部门在现代行政组织中已经拥有了一定程度的、相对独立的决策权、控制权和协调权。各级行政组织正逐步由过去单纯的直线型权力关系转向直线关系与参谋关系相交织的状态。过去那种首长集权的状况已大有改观，参谋型权力作用日益加强。（二）纵向权力分配，既有从集权走向分权的趋势，又有从分权走向集权的趋势现代行政管理既讲求组织的整体效能，也重视组织中每一层级、每个单位、每个组织成员效能的发挥，忌讳上级管理机构和领导者包揽一切。有鉴于过去行政组织纵向集权过多的状况和现在交通信息的发达、组织成员素质的提高、人民群众参与地方管理的民主意识增强等因素，现代政府行政组织体系中出现了一种纵向分权的趋势，即让地方政府在中央统一法制规范下充分