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1、监察部曝光国土资源部门失职渎职问题评析,国土资源部执法监察局,2015年9月14日监察部公开曝光4起失职渎职问题，其中2起涉及国土资源管理部门,问题一：河北省肥乡县政府、旧店乡政府及有关部门对某养殖公司违法圈占耕地建厂房行为履职不到位、查处不力,致使企业违法占地行为长期得不到纠正,45亩耕地因建厂房遭到破坏。 问题二：浙江省奉化市莼湖镇政府及国土部门对群众反映违规建房的举报敷衍推脱,对违建行为放任不管,执法不到位,举报人3年多来辗转多个部门反映,违建房屋仍于2012年建成并一直未能拆除。,一、河北省邯郸市肥乡县案,国土资源部门查处情况,行政警告,1.肥乡县政府分管国土资源工作的副县长王运成，负
2、一定的领导责任,行政记过,2.旧店乡党委委员、副书记、政府乡长李继彬，负重要领导责任,行政记大过,3.乡党委委员、政府副乡长敬海英，负主要领导责任,行政记过,5.肥乡县人民法院审判委员会专职委员（行政庭负责人）高会臣，在既没有查看县国土资源局邮寄给县法院行政庭申请强制执行的快递件内容，也没有明确告知县国土资源局如何办理申请强制执行的情况下，以立审分离为由拒收申请强制执行材料，影响案件办理，造成不良影响，构成不履行职责行为.,党内严重警告,4.西马寨村党支部书记王春玉，负直接责任,纪检监察部门调查认定，肥乡县政府、旧店乡政府及有关部门对邯郸市泓昊昌养殖有限公司违法圈占耕地建厂房行为履职不到位、查
3、处不力，致使企业违法占地行为长期得不到纠正，45亩耕地因建厂房遭到破坏。,纪检监察部门对国土资源部门的问责,肥乡县国土资源局在查处邯郸市泓昊昌养殖有限公司违法占地案过程中，没有按规定及时将案件移送县公安局、没有协调相关部门采取停水停电等措施，致使该项目在查处期间继续施工，造成了较坏影响，构成了不履行职责行为。 国土资源所在收到县法院拒收的县国土资源局申请强制执行该公司违法占地材料退件后，既没有向肥乡县国土资源局局领导汇报，也没有主动与县法院相关科室沟通协商如何申请强制执行，直至2015年3月2日局领导过问，才将申请强制执行材料送至法院，致使案件未能按法律程序及时进行立案，造成了较坏影响，构成不
4、履行职责行为。,6.肥乡县国土资源局局长陶冲负重要领导责任，给予行政记过处分； 7.主管副局长尹少泽负主要领导责任，给予行政记大过处分； 8.旧店国土资源所所长王延龙负直接责任，给予撤销行政职务处分。,国土资源部门履职问题分析,（一）虽然对违法行为进行了口头和书面制止，但制止无效时，未按规定充分采取报告、抄告、通报等措施进行制止。 监察部门认定责任：肥乡县国土资源局在查处违法占地案过程中，没有协调相关部门采取停水停电等措施，致使该项目在查处期间继续施工。,1.对正在实施的违法行为，国土资源主管部门应当及时向违法当事人下达责令停止违法行为通知书。 2.书面制止无效、当事人拒不停止违法行为的，国土
5、资源主管部门按照有关规定采取以下措施： （1）应当及时将违法事实书面报告同级人民政府和上一级国土资源主管部门。 （2）可以根据情况将涉嫌违法的事实及制止违法行为的情况抄告发展改革、规划、建设、环保、市政、电力、金融、工商、安监、公安等相关部门，提请相关部门按照共同责任机制的要求履行部门职责，采取相关措施，共同制止违法行为。 （3）必要时，可以将有关情况向社会通报。,国土资源主管部门制止措施,责令停止违法行为,主要依据为中华人民共和国土地管理法第六十七条、中华人民共和国矿产资源法第三十九条、中华人民共和国土地管理法实施条例第三十二条等、国土资源部关于印发国土资源执法监察巡查工作规范（试行）的通知
6、（国土资发2009127号）。 对正在实施的违法行为，国土资源主管部门应当及时向违法当事人下达责令停止违法行为通知书。,报告,土地管理法第3条规定，各级人民政府应当采取措施制止非法占用土地的行为。 国土资源部部门报告制度的主要依据为国土资源部关于印发国土资源违法案件会审制度等三项制度的通知（国土资发2001372号）、国土资源部关于建立健全土地执法监管长效机制的通知（国土资发2008173号）、国土资源部关于印发国土资源执法监察巡查工作规范（试行）的通知（国土资发2009127号）、国土资源部办公厅关于印发关于进一步加强和规范对违反国土资源管理法律法规行为报告工作的意见的通知（国土资厅发201
7、058号）、国土资源部关于进一步加强对违反国土资源管理法律法规行为发现、制止、报告和查处工作的通知（国土资电发201078号）等文件。 对重大、突发及其他可能造成严重后果的违法行为，地方国土资源行政主管部门要在发现后24小时内报本级政府和上级国土资源行政主管部门，上级国土资源行政主管部门接到报告后要依法及时处置； 在制止和查处过程中受到阻力或干扰时，应当及时报本级政府，函告监察机关，同时报上级国土资源行政主管部门和监察机关，涉及违反土地管理法律法规的，同时报派驻地方的国家土地督察局。,抄告,主要依据为国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知（国办发200771号)和国务院关
8、于促进节约集约用地的通知（国发20083号）等文件中关于共同责任机制的规定。 抄告为落实共同责任机制的具体抓手和措施，借助相关部门力量，形成执法合力，共同有效制止违法行为。 最高人民法院 最高人民检察院 公安部 国土资源部关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见（国土资发2008204号）强调：“各级国土资源行政主管部门、人民法院、人民检察院、公安机关根据需要建立信息情况通报制度，及时通报和交换相关信息。”,通报,通报主要是为了加大查处工作公开力度，发挥社会舆论的监督作用，形成人人监管的氛围，借助社会力量，有效制止国土资源违法行为。 在制止违法行为、调查取证、督促执行等环节，国土
9、资源主管部门可以将当事人拒不停止违法行为、拒不配合调查、行政处罚决定和行政处理决定等情况和信息向社会通报。,本案中，肥乡县国土资源局发现邯郸市泓昊昌养殖有限公司违法用地行为后，进行了口头制止，也下达了责令停止违法行为通知书，但在制止无效时，没有按照规定将违法情况书面报告肥乡县人民政府和邯郸市国土资源局，也没有进一步采取抄告、通报等其他措施进行制止。,（二）虽然向人民法院申请了强制执行，但未按规定的程序、期限、方式等申请法院强制执行；法院退件后，也未及时报告、沟通协调等。,国土资源主管部门依法没有强制执行权，当事人拒不履行行政处罚决定的，可以申请人民法院强制执行。 申请期限：行政强制法规定，当事
10、人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。（行政复议2个月，行政诉讼原3个月、现6个月） 申请程序：行政强制法规定，国土资源主管部门申请人民法院强制执行前，应当履行催告程序，催告当事人履行义务，催告书送达当事人十日后仍未履行行政处罚决定的，国土资源主管部门才可以申请人民法院强制执行。 送达方式：行政处罚法、民事诉讼法等关于送达的规定，法律文书的送达，应当采用直接送达方式，直接送达有困难的，才可以采用留置送达、委托送达、传真或者电子信息送达、邮寄送达、转交送达和公告送达等方式。,本案中，肥乡县国土资源
11、局申请法院强制执行的程序、期限、文书送达方式都不符合法律规定。 肥乡县国土资源局申请人民法院强制执行前，未按规定对当事人进行催告；2014年8月21日作出行政处罚决定，11月4日即向人民法院申请强制执行，仅考虑了当事人申请行政复议的期限，未考虑当事人申请行政诉讼期限；未与法院先行沟通，即责成旧店国土资源所直接以邮寄方式递交强制执行申请。 此外，旧店国土资源所收到法院退件后，未及时向肥乡县国土资源局报告或者沟通协调有关情况，对申请强制执行事项的办理造成一定影响。,（三）虽然将案件移送公安机关追究刑事责任，但未能按规定及时移送。,按照行政处罚法、国土资源部 最高人民检察院 公安部关于国土资源行政主
12、管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见（国土资发2008203号）、最高人民法院 最高人民检察院 公安部 国土资源部关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见（国土资发2008204号）等的规定，国土资源主管部门查处违法行为过程中，发现违法行为达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，在调查终结后，应当依法及时将案件移送公安机关。 国土资源主管部门决定（处理决定呈批）移送的，应当制作涉嫌犯罪案件移送书，附具案件调查报告、涉案物品清单、有关鉴定结论、鉴定意见或者检验报告及其他有关涉嫌犯罪的材料，在移送决定批准后24小时内办理移送手续。,本案中，企业违法建设占用45亩耕地，明显达到刑事追诉标准，
13、但肥乡县国土资源局调查终结后，迟迟未将案件移送公安机关，而是在国土资源部督办后才将案件移送。,（四）肥乡县国土资源局的调查取证工作不够细致。,邯郸市泓昊昌养殖有限公司为旧店乡招商引资来的企业，项目建设占用土地由西马寨村委会与村民签订占地补偿协议，补偿价款由企业经旧店乡政府向村委会提供。 肥乡县国土资源局未对企业占用土地的征地、占地决策过程进行详细调查取证，旧店乡政府和西马寨村委会在征地、占地过程中起到什么作用、是否存在违法征地和违法批准占用土地等关键性问题未能明确，致使案件基本事实不清、定性存疑。 如果存在违法征地、违法批准占用土地问题，肥乡县国土资源局对企业以违法占地进行处罚即为错案。,二、
14、浙江省奉化市莼湖镇案,2011年10月20日，缪家村村委会为缪盛锵、缪千益、缪明达3户村民建房向莼湖镇政府提出书面申请；10月29日，3户村民在未取得合法用地手续的情况下，擅自动工建房；11月3日，奉化市国土资源局莼湖国土资源所巡查发现违法行为，下达责令停止违法行为通知书，但村民继续施工，莼湖国土资源所执法组多次进行制止，拆除部分墙体，于11月6日将违法用地情况报告莼湖镇政府，建议镇政府牵头制止违法，拆除违法建筑物。但莼湖镇政府考虑到缪家村已列为旧村改造试点、奉化市政府正在研究出台规范农村宅基地管理实施意见，违法建设的房屋在旧村改造规划范围内，决定对3户村民违法建房暂缓处理；11月14日，莼湖
15、镇政府在村民建房申请上签字盖章，要求有关部门给予支持。2012年3月，3户村民违法建设的3幢房屋建成，占地面积分别为100平方米、130平方米、100平方米，均为集体建设用地，符合土地利用总体规划和村庄建设规划。,国土资源部门查处情况,行政记过,1.时任莼湖镇副镇长邬春茂对村民违法建房行为监管不力，严重违反政纪,党内严重警告,2.缪家村党支部书记缪静锬,党内警告,3.缪家村村委会主任缪建创,行政警告,4.奉化市国土资源局莼湖国土资源所虽及时发现违法建设行为，但未能有效阻止该违建行为的发生，未穷尽行政处理手段，未对继续抢建部分进行强制拆除，致使违法建筑既成事实，在社会上造成不良影响。时任莼湖国土
16、资源所副所长张海忠未正确履行职责，监管不力，行为已严重违纪。,纪检监察部门调查认定，莼湖镇政府及国土资源主管部门对群众反映违规建房的举报敷衍推脱，对违建行为放任不管，执法不到位，举报人3年多来辗转多个部门反映，违建房屋仍于2012年建成并一直未能拆除。,国土资源部门履职问题分析,（一）虽然对违法行为进行了多次制止和拆除部分违法建筑，也向镇政府提出建议，但制止无效时，未按规定充分采取报告、抄告、通报等措施进行制止。 本案中，奉化市国土资源局莼湖国土资源所巡查发现违法行为后，下达了责令停止违法行为通知书，还多次进行现场制止，拆除了部分违法建筑，向莼湖镇政府报告并建议其牵头制止违法，但没有按规定及时
17、报告奉化市国土资源局，也没有进一步采取抄告、通报等其他措施进行制止。,（二）虽然对违法行为立案查处，但不够及时。,2011年11月发现违法行为，至2012年3月违建房屋建成，奉化市国土资源局才立案查处。村民违法建房问题，案情比较简单，奉化市国土资源局于2012年8月才作出行政处罚，查处工作拖拉迟缓。 2014年7月1日起施行的国土资源行政处罚办法，规定了立案时限（10个工作日），作出行政处罚决定的期限（一般60日），可以申请延期。,（三）虽然拆除了部分违法建筑物，但未按照浙江省土地监察条例的规定对继续违法抢建部分的建筑物进行拆除。（监察部门认定的未穷尽行政手段）,浙江省人大常委会制定的浙江省土
18、地监察条例（1996年制定，2001年修订）第24条规定：当事人接到责令停止土地违法行为通知书后，应立即停止违法行为；拒不停止违法行为的，土地管理部门有权予以制止；对继续违法抢建部分的建筑物和其他设施有权予以拆除，拆除费用由违法行为人承担，并可查封用于施工的工具、设备、建筑材料。 按照浙江省地方性法规的规定，浙江省国土资源主管部门对继续违法抢建部分的建筑物和其他设施有权予以拆除。本案中，依据浙江省土地监察条例，奉化市人民法院以国土资源主管部门未依法穷尽行政强制措施为由退回了强制执行申请，纪检监察部门追究了奉化市国土资源局莼湖国土资源所有关人员的责任。,两个需要商榷的问题,国土资源主管部门对违法
19、抢建部分的建筑物是否有强制执行权？ 国土资源所是否负有查处国土资源违法行为的法定职责？,国土资源部门依法没有强制执行权,土地管理法第83条规定：依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。 2012年1月1日施行的行政强制法第11条规定：法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行
20、政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。第13条规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。可见，按照法律的规定，国土资源主管部门无强制执行权，对违法抢建部分的建筑物无权拆除。 立法法第73条的规定，在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。 浙江省土地监察条例作为地方性法规，设定行政强制措施、赋予国土资源主管部门强制拆除权，是与土地管理法、行政强制法的规定相抵触的，应当及时予以修正或者废止
21、。,国土资源所没有法定查处职责,根据土地管理法的规定，县级以上国土资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。国土资源主管部门有法定的国土资源行政执法权，是国土资源违法行为查处工作的实施主体，全面负责组织实施查处工作，并以其名义作出处理决定。 国土资源所一般为县级国土资源局的派出机构，其没有查处国土资源违法行为的法定职责。县级国土资源主管部门可以根据需要依法明确国土资源所承担相应的国土资源执法监察工作。 本案中，奉化市国土资源局依法应当是案件查处的主体，对查处工作不力也应负有一定的责任。,国土资源违法行为查处工作规程,2014年9月发布，10月1日正式施行 梳理、集成制定时有效的与
22、查处工作相关的行政执法和国土资源管理法律、法规、政策和标准，总结多年来基层执法实践有益的经验和做法。 明确查处工作基本流程和职责界限、程序、标准，指导和规范执法查处工作。,规程兼顾程序和实体规定，将严格规范公正文明执法的要求具体落实到了查处工作的各个环节。,规程明确了国土资源违法行为查处工作流程，包括违法线索发现、线索核查与违法行为制止、立案、调查取证、案情分析与调查报告起草、案件审理、作出处理决定、执行、结案、立卷归档等环节，对法律文书送达，以及移送公安、检察、监察、任免机关追究刑事责任、行政纪律责任等程序也进行了明确。 同时对查处工作涉及的违法事实认定、法律适用、执行标准等实体内容进行了明
23、确。 国土资源执法监察工作机构和人员已经按照规程规定履行相应执法查处职责的，不得以玩忽职守、渎职等名义追究责任。,部积极推动规程的贯彻实施,2014年9月，规程公开发布在部门户网站，并同时刊发解读文章。 2014年10月，召开全国执法监察系统视频培训会，局领导进行讲解，并重点培训各省负责业务培训人员。 2014年11月，出版国土资源违法行为查处工作规程，详细解读规程。 2015年4月，召开全国国土资源执法监察系统座谈会，了解各地贯彻实施情况，交流有关问题。 2015年5月，印发关于贯彻实施的通知，明确要求。 2015年6月，在中国国土资源报上开设查处规程和执法实务专栏，连载宣传、解读文章。 组织按照规程的规定和要求，制定案卷评查标准，开展案卷评查工作。 利用部、局和各省办班的机会，解读规程，加强培训。,各地贯彻实施进展情况不一,多数地方高度重视，及时组织学习培训，研究重点难点问题，制定配套制度，规范执法查处程序。 但也有少数地方特别是基层执法一线还存在一些问题，如对规程贯彻实施的重要意义认识不够，对查处程序和实体方面的规定把握不够准确，配套制度研究制定跟进不够，在查处工作中贯彻落实不够到位等。,谢谢大家！,