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1、中国公共行政学： 理念、挑战与趋势,主讲人 : 何精华 上海师范大学教授,西方公共行政发展自伍德罗威尔逊以来，已逾一百二十年的历史；而中国公共行政之发展，在“中国行政学之父”张金鉴教授等人的努力之下，也已历经了半个多世纪之久。 西方社会形态的线性演进与公共价值的单向突进，构成了西方公共行政学的基本特征。进入20世纪80年代以来，中国社会发展呈现多元价值并存的局面。与之对应，中国公共行政价值理念的确立，呈现跳跃性的、多重价值跨越与共生的特征。 多重价值跨越与共生，极大影响着中国公共行政学价值理念的确立，并对政府管理实践产生深远影响，使得中国公共行政学面临严峻的身份危机。,主要内容,价值理念：透视
2、公共行政学的逻辑起点 身份危机：中国公共行政学面临的挑战 变革时代的中国公共行政学：前景展望,一、价值理念：透视公共行政学的逻辑起点,公共行政学的价值理念是人类社会关于公共行政的希望和理想、信仰和依托、期待和憧憬，是公共行政学所追求的一种终极化的应然状态。 把握公共行政学的价值理念，必须了解什么是公共行政、公共行政的本质是什么？ 公共行政学价值理念的多元认知的背后，是多种价值的博弈逻辑。,1.什么是“公共行政”？,Marini：公共行政是应用知识解决公共部门之问题。 Nigro：在公共机构中合作性团体努力，涵盖行政、立法、司法三部门，在政策规划中具重要角色，为政治过程之一部分。 Rosenbl
3、oom：公共行政是运用管理、政治、法律的理论和过程实践行政、立法、司法等部门指令，提供整体社会所需。,2. 公共行政本质是什么？,Friedrich：行政是政府核心 Ventress：公共是国家重心 Frederickson：公共行政具有公共本质是与其他学科最大差异 越来越多的学者认为，追求公共利益是行政之特质。（1）重塑民主政治:提升政府反应性、增进政策支持；（2）权力责任并存：运用行政裁量权需权责相符；（3）内在吊诡特质：政策拟定需追求公益、必用以争取人民支持“双面功能”；（4）弹性政治指导：公益解释须寻政治惯例、行政传统。,3.公共行政学的学术渊源在哪里？,罗森布罗姆：公共行政学科的三大
4、学术渊源政治的、管理的和法律的 政治学为公共行政提供了社会价值的视角； 管理学帮助公共行政强调效率、效益的理性； 法学为公共行政提供一个寻求稳定的制度工具,4.谁主宰着公共行政学的价值理念？,从公共行政宪政价值理念的思想传承看，自杰斐逊，中经沃尔多、戈尔姆比斯基、弗雷德里克森、奥斯特洛姆到登哈特，构成一种宪政主义的思想传承，体现了公共行政发展的宪政价值，即公正、公平、平等、民主、自由等价值理念。 自汉密尔顿，威尔逊、泰罗、魏洛比、古利克、西蒙至奥斯本，形成了一种管理主义的思想传承，体现公共行政的效率等管理价值。 管理主义和宪政主义两种价值理念的选择主宰着公共行政学的演进 公共行政的宪政价值与管
5、理价值时而相互冲突，时而相互补充。故公共行政作为一个研究领域被称之为是“反国家主义”这一独特政治传统的产物。,5. 公共行政学的现代理念是什么？,综合多元团体、多元选择、代议政治、服务顾客、公民资格等理论观点，公共行政学的价值理念有三： 效率 Simon：效率是行政问题的核心 公共行政组织管理理论 回应 Ostrom：民主行政 Denhardt：公共行政即社会价值变迁过程之有效管理，公共行政须与民主社会配合、并反应民众需求 前瞻 全中燮：公共行政已扮演设计及执行变迁主导因素， 公共行政须考虑“策略性规划”,6.公共行政学的学科特质与思想内核,学科特质：边界宽广或难有边界兼容并蓄，博采众长。 思
6、想内核：以公共利益为价值观、以组织方法为手段的软硬件组合。 核心软件即价值核心是公共利益观。 硬件结构即政府组织设计和管理程序。,7.公共行政学的宏大使命,近期操作目标:国家、社会的稳定和经济的发展 长远目标:追求人类平等、博爱、自由、正义、富足和繁荣的崇高理想,二、身份危机：中国公共行政学面临的挑战,1.科际整合与科际冲突的矛盾,如何处理与政治学的关系 如何处理与经济学的关系 如何处理与管理学的关系 如何处理与社会学、法学等学科的关系,2.研究重心的“非中国化”,美国的公共行政学也只是一种“特殊主义”的知识体系。 知识重点放在美国和其他西方国家的公共行政学理论和实践，而不是中国公共行政本身。
7、 缺乏中国特色。,3.规范理论的贫困,公共行政学研究存在三种研究取向：实证研究、诠释研究和批判研究。公共行政学研究要符合这些研究取向的质量标准。 没有文献评估，没有深入地研究因果机制，没有构建出具有说服力的理论，更没有进行理论检验，或者理论观点没有经验事实支持。,4.缺乏对真实世界的了解,中国公共行政学没有构建起本土化的公共行政理论。 没有深入政府部门进行调查，也没有收集各种数据来进行分析。研究结论没有经验事实支持。 没有检验的理论假设就被当成真理，理论构建也只是概念之间的循环论证，即停留在概念分析的层面。,5.缺乏指导实践的能力,公共行政学是一门应用性学科。 公共行政学的核心使命是从政府的角
8、度提出解决各种社会问题的方案与策略。 中国的公共行政学者尚不具备研究各种公共问题的能力。,三、变革时代的中国公共行政学：前景展望,（一）中国公共行政学发展的动力与历史契机,政府改革与创新 公共行政的职业化 公共领域的问题与危机 学科的分化与整合的影响,1.政府改革与创新,存在着“六个赤字”的问题，政府管理亟待改革与创新，这为繁荣公共行政学提供重要机遇。 公共服务赤字：公共服务不能满足公民的需要 财政赤字：地方政府，特别是县以下政府财政赤字 制度赤字：政府管理的许多方面缺乏制度的保障 能力赤字：政府能力不能适应社会快速变化的需要 绩效赤字：官僚主义和效率不彰 信任赤字：腐败、滥用权力导致的公民对
9、政府信任的降低,2.公共行政的职业化,公共行政的职业化，最根本的在于确保公职人员的专业能力与能力胜任（competence）。确保公职人员的能力，除了淘汰不胜任或不敬业的公务员这种消极的做法外，更具建设性的做法便是建立一套有效的公务人员培训教育制度，积极发掘公务人员的潜能，培养主动创新及负责任职的前瞻性途径，这为公共行政学知识的普及创造条件。 研究和学习公共行政，为公务职务做好准备，同时结合技术与管理训练，提升公职人员的管理能力，都为公共行政学科的发展提供了良好的土壤。,3.公共领域的问题与危机,当代社会出现的问题，对公共行政的研究取向构成了影响。新的社会问题促使公共行政的研究者和实践者寻找新
10、的解决问题的方式，以创新和前瞻的态度和行为解决公共问题。,4学科的分化与整合的影响,公共行政学是综合的、科际整合的，研究行政学必须有政治学、心理学、法律学、经济学、管理科学、统计学、历史学等相关的知识. 诸如此类的专业化的知识，为公共行政学的研究提供了诸多专门领域的知识来源。,（二）走向繁荣的公共行政学：未来的趋势,公共行政研究者更应重视问题意识与研究态度 公共行政的研究方法将受到重视 社会需求的回应与满足问题将是研究重心 科际整合与跨学科研究提到议事日程 比较公共行政研究将成为学科热点问题 公共行政学科的本土化问题是中国学者长期关注的核心领域,1.公共行政研究者应重视问题意识与研究态度,科学
11、开始于问题，而不是开始于观察，尽管观察可以引出问题来。如果没有问题意识，是不可能产生出有意义的观察活动的。 问题意识的本质就是科学研究者和实际工作者要具有的批判意识以及创造性思考的精神。 公共行政理论者和实务者问题意识的提升，首先要熟悉行政学界目前所积累的研究成果以及实践中的新发展，必须了解和理解各种知识理论；其次需要有丰富的想象力和直觉能力。最后亦与科学研究的态度有密切关系。 在研究态度方面，最重要的莫过于改变功利主宰的倾向。行政学研究应抱持“内在动机”(intrinsic motivation)或“内在报酬”（intrinsic reward）的态度研究行政问题，实是关键所在。,2.公共行
12、政的研究方法将受到重视,未来面临的最大挑战在于建构自己的行政理论，而要完成这一任务，关键在于对方法论的反思。 要对现有的方法论予以充分的了解和尊重，并了解其有限性，不可迷恋所谓的科学方法而排斥其它的方法论。 了解“行政现实”的方法是多样的，科学和理性只是一种途径，哲学的、宗教的、艺术的途径也是理解公共行政领域行为的重要方法，同时亦不可以西方的科学理论或行政理论典范为归依。,3社会需求的回应与满足问题将是研究重心,作为一门解决公共问题的应用学科，需要回答许多急迫的问题。 政府和社会期望公共行政学者能帮助解决各种复杂的社会问题，公共行政学者有责任研究现代社会政府管理实践中遇到的种种障碍，提供建设性
13、对策与咨询建议。 政府和学者使用不同的沟通语言与专门术语；政府重视问题的解决，而学者重视理论模式的建立；政府对于许多政策问题无法操控，而学者往往将复杂的实际问题予以简化或将研究范围予以控制。,4.科际整合与跨学科研究提到议事日程,公共问题的复杂性，使得单一学科的知识与理论不足以解决公共问题，多元科学的研究途径符合复杂世界的本质。 公共行政学研究的许多内容包含着从其它社会科学领域（如政治学、经济学、社会学、法学、心理学、行为科学等等）发展起来的概念、假设和理论，也深受自然科学（物理学等）理论和假设的影响。 多元学科的整合研究，并不意味着公共行政学科研究者和实践者要全知全能，而是一种研究问题、解决
14、问题的态度。 公共行政是一个开放的领域，开放的知识体系，公共行政学者应该抛弃学科之间的门户之见和学科保护主义。,5.比较公共行政研究将成为学科热点问题,罗伯特达尔：公共行政的研究一天缺乏比较性，欲使它成为科学的企图就一天无法实现。或许有一种美国的公共行政学，一种英国的公共行政学，一种法国的公共行政学，但不可能建立一种能够涵盖普遍原则，可放诸四海皆准的公共行政学。 比较研究的价值，在于扩大我们对各种可能性的认识，更重要的是为我们解决现实世界的行政和政策问题提供了更为广阔的途径和方法，避免使我们囿于己见，固于己见。 比较研究可以打破不加反省的民族和文化偏见，避免文化局限的结论。,6.公共行政学科的本土化问题是中国学者长期关注的核心领域,中国公共行政学充满了移植和加工的特点和性格。从发展中国特色的公共行政或公共行政学中国化的角度看，本土化则是中国公共行政未来发展的方向和最大的挑战。 本土化有两层意义:一是建立中国特色的公共行政，使公共行政的研究具有中国特色；二是公共行政学要更加关注“知与行”、“理论与实践”的关系，使公共行政的知识与理论同中国社会发生密切的关系，根植于中国并为中国所用。,谢 谢！,