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1、DOC格式论文，方便您的复制修改删减保护弱势群体的政策底线（作者:_单位: _邮码: _） 摘要：我国弱势群体同时经受着绝对贫困与相对贫困的双重困扰，他们的社会保障状况令人担忧，并且有程度不同的边缘化。因此，政府对他们应该有特殊的政策保障措施，包括：最低生活保障、最低卫生与医疗保障、最低公共教育保障、最低住房保障和最低公共安全保障政策的底线，等等。只有如此，我们才能够改变他们的弱势状况，建立起真正意义上的和谐社会。 关键词：弱势群体；保护；政策底线 一、经济转型中的弱势群体 “弱势群体”主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平，社会结构不协调、不合理的概念。在社会学、政治学、社会
2、政策研究等领域中，它是一个核心概念。国际上，反映贫富分化程度的指标有两个，一个是财富的集中程度，一个是基尼系数。据有关资料显示，我国城镇收入最高的20家庭和收入最低的20家庭，年人均收入差距1990年是4.2倍，1998年增加到9.6倍，到2004年增长了十几倍，并且由于大量隐性收入的存在，实际的贫富差距更大。国际上通常将基尼系数0.4作为警戒线，而我国已达到0.5，超过警戒线水平。贫富差距的不断扩大形成了收入的外部效应：即一个人对收入的满足感，不仅取决于自身的绝对收入，并且和高收入群体具有负相关的心理函数，收入差距越大，不满情绪越高。 学术界一般把弱势群体分为生理性弱势群体和社会性弱势群体两
3、类。前者包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者；后者包括失业者、贫困者、下岗职工、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者等在劳动关系中处于弱势地位的人。 我国弱势群体具有五个重要特征：(1)主体是社会性弱势群体；(2)很多人是在原体制下做出贡献的人，特别是一些早年退休者和国有集体企业的失业、下岗职工；(3)目前弱势群体是在社会分化加剧的情况下出现的，很多人有较强的相对被剥夺感；(4)目前的全球化进程有可能对国内弱势群体造成更加不利的影响，并且有可能使群体的规模继续扩大；(5)我们对于弱势群体的支持还很有限，难以有效地改变其弱势地位。 我国弱势群体表现出贫穷、被剥夺感、缺乏社会关怀以及被边缘化的危险
4、，有明显的中国特征。首先，他们被排斥出正常的经济生活，买不起或因经济拮据而限制使用必需的商品和服务。由于贫困和购买力低使得弱势人群无法享受到基本的社会消费，他们被排斥于社会主流的消费方式之外。其次，有被逐步边缘化的危险。弱势人群缺乏经济能力和政治参与能力，也缺乏政治利益表达的正常渠道，被排斥出了正常的政治生活系统，其社会及政治地位逐步下降。正是在这个意义上，很多人开始游离于社会主流生活之外。第三，他们被排斥出正常的文化、教育和医疗系统，包括失去根据社会认可的和占主导地位的行为、生活发展方向及价值观。重点学校在市场机制和利益诱导的作用下，使能够享受到高质量教育的多数是掌握经济财富或权力资源的强势
5、群体的子女。医疗的优质资源也是如此。据民政部的调查显示，在城市居民最低生活保障对象中，有近40的人口因贫致病和因病返贫。物质资源分配的集中化使各个群体和阶层之间的边界越来越清晰，社会生活严重分化，弱势群体被排斥在主流社会生活和主流文化之外。第四，他们被排斥于各种社会保障之外。我国社会保障问题的严重性在于：一方面，社会保障的覆盖面很不乐观，就全国范围来看，几个主要的社会保障项目即社会统筹大病医疗保险、社会统筹养老保险、社会统筹失业保险的覆盖面分别只有18.1、16.2和4.3，其他种类保险的覆盖比例更低，没有享受任何一种保险的居民比例高达58；另一方面，城市居民和农村居民对社会保障的拥有比例表现
6、出一种巨大的反差。城市居民拥有上述三项保险的比例分别为43.7、33.1和14.8；而农村居民只有7.2、7.7和0.5。弱势群体问题的日益突出，违背了社会公正原则，不符合正义的要求。正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样，在一个公正的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易和社会利益的权衡。 二、我国弱势群体形成的原因 造成弱势群体的原因很多，主要有生理性原因和社会性原因。从我国弱势群体的整体情况看，主体是社会性弱势群体，因此，我们侧重从社会支持的角度来分析。 1新的社会结构和社会关系没有及时修正 一个社会的各个层面和各种关系，反映了这个
7、社会群体间的互动方式和社会分层体系的具体状况。由于平等和自由不可能总是处在一种平衡、协调的状态，这就对一个社会产生了十分复杂的影响。具体到中国社会，尤其是转型时期的中国社会各种关系的状况，成为影响中国阶层结构化过程中的重要变数，这个变数在很大程度上规定和影响着中国社会分层体系的具体状况和基本趋向。 在市场经济条件下，我国民众原有的人身依附性和身份系列开始瓦解，社会成员开始具有了自我意识，自由程度大幅度提高。中国民众正是通过基于自由创造，有效地突破了原有身份、地域、行业以及所有制等方面的限制，推动了中国社会阶层结构的巨大变革。于是便导致了社会群体的利益分化。掌握资源的人富起来，知识精英也走上政治
8、舞台，而计划经济时代的主流群体(如工人和农民)则在不规范的市场竞争中处在劣势位置，沦为弱势群体。市场经济体制的建立需要经历一个由不成熟到成熟的过程。在市场经济的初期阶段，一方面市场经济的意识开始形成，各个群体不可避免地出现相互竞争的情形；另一方面，转型时期的中国社会仍处在规则真空状态，旧的规则面临修正，而新的体系尚未建立。于是，强者往往能够在新的资源再分配中占据优势，而缺乏资源群体的基本利益往往会遭到侵害。由于市场规则的不完善和新的社会关系没有得到及时修正，一部分人往往会侵害到另一部分人的利益，使社会关系和社会结构出现变异：“强者恒强，弱者恒弱”。 2公共投入比重结构不合理 现代社会，政府是通
9、过公共投入等途径来履行职责的。公共投入的目的是满足基本民生的需要。就公共投入的顺序而言，应当以民众的基础需求为着眼点，优先民生需要。而且，公共投入应当是为社会成员提供“一般性”的公共消费物品，而不应当是“奢华”品。反观中国现实社会公共投入的优先顺序，呈现出一种颠倒的状况。国家在社会保障、义务教育、公共卫生等直接关乎民生大事上投入的比例小得可怜。从世界主要国家的比较来看，中国在这方面的投入比例最低(见表1)。 再以扶贫解困为例，2003年是公认的对城市贫困群体援助力度最大的年份，有930万个城市居民家庭、2246.8万城镇居民直接受益，享受城市最低生活保障。即便如此，政府支出也只有151亿元。
10、另一方面则是行政成本过高，行政支出比重过大。我国政府行政支出比重高达24.7(见表2)。另外，国家在一些属于豪华性基本建设方面的投入也很大，例如，准备投入2800亿元打造新北京、新奥运，各地拟斥资2000亿元建设城市地铁，上海准备投入4000亿迎接世博会。这些项目并非不重要，但与基本的民生问题比较其投资顺序则应在后。 在现代社会和市场经济条件下，每一个社会群体和社会成员都面临着风险和不确定因素。一个社会的顺利发展，有赖于社会安全，而社会安全网的建立又有赖于公共投入的力度和投入结构的合理性。中国现阶段社会主要群体的弱势化趋向问题之所以出现并日益严重，原因有很多，财政总实力不足固然是其中之一，但政
11、府自身错位以及公共投入顺序的颠倒恐怕也是重要因素。 3社会资源分配制度的缺陷 市场竞争难免“优胜劣汰”，这是市场经济追求效率的“双重效应”：即在打破平均主义、拉开分配差距正效应的同时，也会因资源和社会条件的限制导致负效应，出现弱势群体。实际上，政府为了突出效率，其政策扶持和利益的价值往往会偏向优势者。 如，教育的优质资源，由小城镇向大中城市集中，在大中城市中又集中于少数几所重点学校。能够享受到高质量教育的绝大多数是掌握经济财富或权力资源的强势群体的子女。医疗优质资源的集中程度更为严重，由农村向城镇，由小城镇到大中城市，最后集中在城市中几所重点的医疗卫生机构。经济强势和权力强势群体享受着几近发达
12、国家的优质医疗服务，而弱势群体入不敷出的家庭状况造成了由贫致病和由病致贫的恶性循环。据民政部的一项摸底调查显示，在城市居民最低生活保障对象中，有近40的人口是因贫致病和因病返贫的。 再分配体制主要是国家通过社会保障等福利制度，为社会成员提供最基本的生活来源，以保障每个人的生存权和发展权，达到公平、正义的基本诉求。但我国目前社会保障政策的制度性安排仍存在严重缺陷：在职者的社会保障比失业者好；高收入者比低收入者好；有城市户口的比农民工好；城市中的强势人群有条件享受各种健全的社会保障。并且，在社会资源的再分配过程中，城市中的经济与政治精英实现强强联盟，形成了体制内和体制外的亲和性，导致了“权贵资本主
13、义”的萌芽，致使一些旨在促进社会公平的改革措施和政策，在实践中往往收不到应有的社会效果。强势群体面对体制内的呼应，通过影响公共政策实现自己的利益。在我国的城市管理中，已经越来越受到强势力量的影响，在决策甚至立法的过程中，较少听到来自弱者的声音。这使得本来就处于弱势地位的群体，在价值偏向的政策面前更是无法弥补自身利益的损失。 因此，在社会利益再分配过程中，社会成员的公共制度参与对保护自身利益十分重要，一个公平正义的社会必须建立在全民参与的基础上。而我国弱势群体之所以长期处于弱势地位正是由于他们没有谋求和维护自身权益的合法途径，公共参与渠道缺失。如，以决策民主化为标志的听证制度流于形式，还权于民的
14、听证会使制度民主反而变成了一种典型的形式民主。因为，我国城市管理从政策的制定到执行均由社会精英控制，底层公众的参与渠道缺乏，城市事务管理与公众意见表达没有形成良性循环，导致社会精英与平民间权利失衡和社会财富分配中的两极分化。 4法律体系不完善 首先是法律规定不完善。在一个公正的社会里，平等的公民自由是确定不变的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易和社会利益的权衡。虽然我国立法规定了对弱势群体的保护，但是对所需要的经费和其他物质条件却没有具体的规定，基本权利得不到保障。权利的规定过于笼统，造成执法的操作性不强。个别立法也只是从整体上关注弱势群体，缺乏对弱势个体利益的关怀，如农民工要求消除身份
15、、户籍、就业和低保歧视等。由于法律规定不完善，他们经常受到不公平对待而导致自身权益被侵害，或者因失去工作机会而危及生存。弱势群体因得不到法律保护而暴露的问题日渐突出，这也不符合法之正义的要求。 其次是部门立法合法化。长期以来，我国所惯用的部门立法的办法极易造成法律的不公平。客观上讲，由于具体部门缺乏法律的体系观和大局观，容易导致法规的片面性和狭隘性。主观上讲，部门立法会自觉不自觉地偏重于本部门的利益，导致公权滥用。部门立法是部门主导现象的基础。是部门主导现象合法化的原因，是市场经济发展中难以克服的障碍根源，也是造成弱势群体利益被侵害的主要原因。 三、保护弱势群体的政策底线 政策底线是全社会共同
16、认可的一条准则，底线是每一个公民的生活和发展中起码的部分，如果缺少了，就保证不了生存和温饱，保证不了为了谋生所必须的基本条件。这条底线是个人的基本权利，“是政府和社会必须保障、必须承担的责任，它是责任的底线”。在这条线上的公平，就是底线公平。 1997年联合国开发计划署人类发展报告1997把一般的物质贫困提升到人文贫困，指出“人文贫困是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，而限制了个人的选择。”这个定义充分说明人的底线公平所要求的基本保障已经成为以生存为基础，以尊严为核心，以发展为目的，包括安全、健康、知识、地位、环境、机会、参与等全方位的起码的保障条
17、件。 在现阶段，我国帮助弱势群体重点应在政策底线，即优先解决在市场经济发展中那些处于弱势地位群体的需要；那些为了现在和将来的发展必须重视的教育和医疗问题。在目前条件下，应重点守住物质生活、卫生医疗、公共教育、最低住房和公共安全等五条底线。 1最低生活保障底线。最低生活保障是最低公共保障的基础，我国目前在这方面存在的问题是范围窄、水平低。广大农村地区还未纳入其中，有近70的人口还处在风险自保状态。而城市的最低生活保障，就其水平来说，也难以真正起到保障作用。如2005年我国人均可支配收入是10493元，全国最低生活保障标准为每月平均152元，救济标准仅是平均收入的1/6，按国际标准，只要不到平均收
18、入的1/2就是处在贫困线，国家就要承担救济的责任。 2最低公共卫生与医疗保障底线。我国公共卫生医疗保障严重缺失，2000年被国际卫生组织评为卫生医疗最不公平的少数国家之一。我国第三次卫生服务调查显示，在过去的20年里，农村医疗改革落后，农村三级卫生医疗网濒临解体，2/3的镇卫生院面临倒闭或勉强维系，一些地方传染病和地方病危害严重，农民因病返贫普遍。2003年，我国政府与个人在医疗费上的负担比例为39.4：60.6，而同期世界平均水平为61.8：38.2，最不发达国家的平均比例为59.3：40.7。这就是说，我国卫生医疗投入还达不到不发达国家水平。 建立最低公共卫生与医疗保障制度，就是在人们生存
19、要求的最低限度内实行国家供应。具体内容包括：(1)基本的公共卫生标准及常规的检查和公示制度，包括饮用水、食品、公共环境等的标准；(2)公民最低医疗保障制度。国家应当对公民普通病的治疗费用制定出一个底线，在这个底线内实行国家强制性低费包干，费用由公民和国家共同承担，以国家承担为主；(3)大病救助制度。主要针对贫困家庭，设立大病救助专项基金，通过规范程序去申请和有关部门审核即可；(4)公共卫生防疫。定期对居民健康状况进行普查，儿童免费防疫，定期对民居环境进行消毒和除“四害”活动，提高公共卫生水平。 3最低公共教育保障底线。我国教育不公平的主要原因是政府投入严重不足，与世界教育发展的差距越来越大，如
20、1998年世界人均教育经费是我国的11.4倍，世界生均教育经费是我国的11.1倍。国家教育督导办公室发布的国家教育督导报告2005显示，2004年全国有255个县(区)的中小学人均教育经费为零。因此，建立最低公共教育制度势在必行，具体包括：(1)国家教育投入法制化，杜绝人为的教育投入弹性；(2)保障义务教育的办学条件，包括教职工的编制、工资、设备仪器、图书资料以及办学经费等。实行城乡办学平等化，吸引教育人才到农村来；(3)义务教育免费制度，并逐步提高义务教育层次；(4)职业教育和高等教育的扶助制度。包括提高对教育的投入比例、降低学费标准、实行助学贴息贷款并延长还款期限等。 4最低住房保障制度。
21、作为一种特殊商品，住房还具有准公共产品的属性。我国目前房价高，成为贫困家庭难以解困的严重障碍，既限制了居民消费和经济发展，又不利于社会稳定。建立最低住房保障制度首先要制定家庭人均居住面积最低限度，即住房底线。在这个底线之下，城市可实行公管住房廉租制，以实现“居者有其屋”的基本民生标准。 5最低公共安全保障制度。公共安全从广义上讲，包括环境保护安全、人身安全、财产安全、食品安全和药品安全，等等。自进入市场体制之后，逐利行为带来生存环境恶化，安全感下降。如我国从上个世纪80年代开始，在经济指标不断上涨的同时，社会秩序和稳定指数不断下降。社会秩序指数25年来年均递减2.0，其中比较严重的是刑事立案率
22、年均递增7.0，腐败案率年均递增3.2，各种事故死亡率年均递增3.5。最低公共保障制度的建立，表层意义是对社会底层民众的生存扶植，深层意义则是为我国现代社会构筑坚实的政治基础和发展的长效机制，它不仅反映了一个社会对公民基本权利的维护，更反映了这个社会的制度文明。 总之，底线公平是构建和谐社会的起点。在经济发展水平比较低时，政府要守住底线公平，确保每个公民有基本的生活保障。在经济水平提高以后，政府仍要守住底线，以防止社会保障水平继续刚性上升。就市场机制而言，底线以上部分靠市场调节，底线以下部分靠国家财政确保。解决政府调节和市场调节的关系是解决社会保障刚性问题的关键。底线公平，不仅适用于经济水平较
23、低的发展阶段，也适用于经济发展较高的水平。或者说，它应该是确保社会健康持续发展在现在，促进社会公平，在将来，防止过度公平和过度福利的最关键机制。这就是“柔性调节机制”：底线以下是政府和社会的责任，是必保的，刚性的；底线以上用市场机制由企业、社会和个人去承担的，是柔性的。政策底线公平的概念并不意味是低水平的公平，它是有重点的：在现阶段，重点在“底线”，即优先解决在市场经济发展中那些弱势群体的需要，那些在走向富裕的时候的贫困问题，那些为了现在和将来的发展必须重视的教育和医疗问题。底线公平特别强调政府的转型、政府的责任，政策底线就是政府的责任底线。 四、结语 中国在改革和发展中出现的群体化弱势问题，
24、只能在改革和发展中解决。只要采取积极可行的对策。这一问题是能够得到控制的。从长远看，还应该改变观念。首先，确立共享社会发展成果的基本理念。要解决群体化弱势问题应当从社会公正的层面，从社会发展基本宗旨的高度来考虑问题，以此作为制度安排和制度创新的依据。社会成员共享社会发展成果，既是现代社会文明的标志，同时也是现代化进程中的客观需要。恩格斯指出，应当“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况”，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”，“使社会全体成员的才能得到全面的发展。”社会发展的成果对于绝大多数成员来说应当具有共享的性质，即：随着社会的发展，每个成员的尊严应当得到尊重，潜能应当得到开发，
25、需求应当得到起码的满足，生活水准应当得到不断提高。只有这样，才能缓解群体化弱势的问题。 其次，建立初级的社会公平保障体系。群体弱势的症结在于他们的基本权利和生存缺乏必要保障。显然，要想消除或缓解主要群体的弱势化趋势，就必须建立起低水准、广覆盖、有实效的社会公平保障体系。社会现实状况以及建立和谐社会要求我们必须建立社会公平保障体系。这方面，可以借鉴上海的做法。2005年上海市人民代表大会决定，将新增财政支出当中的70用于基本民生。在建立公平保障体系方面，国家需要通过立法、监督、执行和引导，来保障社会成员的基本权利，包括制定社会保障法以及相关的法律法规；修改劳动法，并予以落实；逐渐实现政府职能由经
26、济型政府向公共服务型政府的转换；确立劳动监察机构的权威地位，加强劳动监察队伍的建设；妥善解决已有的征地、拆迁等问题，并防止类似事情的发生；建立同现代社会和市场经济相适应的各种社会组织和利益协调机制，等等。在这方面美国建立社会保障体系的经验对我国具有一定的参照意义。1935年，以制定社会保障法为标志，美国开始系统地建立社会公平保障体系。中国目前的人均GDP同当时的美国大致相仿，国家公共权力和公共财力均远远超过了当时的美国。因此，在同样的经济条件下，建立初级的社会公平保障体系，我们应当也能够比当时的美国做得更好。 列宁在链条的强度决定于最弱一环的强度一文中指出：“一根铁链上有一个环节不结实，即使其
27、他的环节都非常坚固和完整，也无济于事。木头做的环节一坏，整根链条也就断了。”这跟现代系统论的“木桶论”是不谋而合。一个木桶的盛水功能是由最短的木板决定的。在一个社会系统中，弱势群体就是最短的木板。在社会中，弱势群体虽然只是少部分人，但关注这些人对所有人都有安全方面的意义。 美国罗尔斯在著名的正义论中指出：“坚持公平正义原则，惟一与我们有关的指标问题只是最少受惠阶层的指标。”“指标的问题大都可以归结为衡量最不利者，衡量那些拥有最少的权力和收入(因为这些东西也倾向于相互联系)的人们的基本善的问题。”正义论这种强调对“最不利者”关怀的思路，表达了西方先进知识分子对资本主义国家的某些不公平现象的批判。这些有积极意义的理论对我国促进社会主义公平正义、帮助弱势群体、建设和谐社会有一定的启发意义。