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1、中国地方政府体制的形成,一、早期国家的结构体制 （一）早期国家的出现 1、家庭、私有制和国家的起源（恩格斯）： 氏族胞族（氏族联盟）部落部落联盟原始国家 2、通志（郑樵）、史记（司马迁）： 夏王朝是中国历史上第一个统一的王朝，通志载：“三皇伏羲但称氏，神农始称帝，尧舜始称国” 风姓部落联盟（伏羲）姜姓部落联盟（又称炎姓部落联盟，炎帝）黄部落联盟（黄帝）熊氏部落（轩辕氏）帝喾挚尧舜禹启（夏后启）,（二）从方国到封国,1、部落征伐及称谓的改变，表明部落联盟性质发生根本变化 如，禹诛防风氏，启伐有扈氏；启改“帝”称“后” 2、夏王朝形成过程中，其它部落进入有国家的社会，称“方国” 方国：由部落演变而
2、成，以自由参加者身份在联盟中保持独立自主的平等地位，臣服夏，保持定期的朝贡关系 3、殷商取代夏，方国联盟向封国体制转变，“封国” 、“方国”并存 封国：国君权力来自商王授予，与共主存在血亲宗族关系,（三）封国采邑制 1、周武王灭商建立周，实行分封采邑制 “封土赐民”，分封诸候400多个，将封国分为公、候、伯、子、男等 周初大小封国有800多个，西周末年不到200个 2、与夏商比，周朝体制发生了重大变化 （1）结构更严密，封国内出现采邑结构；（2）周王朝作为全国政府与作为地域政府的各封国国君之间关系更紧密；（3）地域性政府权力来自全国性政府的授权,（四）地方政府体制的萌芽,周代基层地方组织较为完
3、整。周礼载，周天子直辖地称王畿，封国国君直辖地称都畿，畿内百里称郊，“四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”，一乡有12500家。“五家为邻，五邻为里。四里为赞，五赞为鄙，五鄙为县，五县为遂”，一遂有12500家。分别设有比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫和邻长等。乡为属民与贵族所居，遂为奴隶、百工所居 （五）中国早期国家结构体制的基本特点 1、“大一统”观念构成国家结构体制的基础 2、血亲宗法关系是构成早期国家结构体制的基石 3、全国性政府权力逐渐增强，国家日益成为一个统一的整体,二、地方政府体制的形成,（一）县的出现 1、春秋初期周王室衰微，封国内部权力日益向国君集中 2、封国改变封赐
4、采邑奖励战功作法 3、对通过战争或其它手段或得的新土地委派官员治理，这一政治实体称为“县” 最早设县的国家是秦、楚，秦、楚灭国置县大约在春秋中期。县不同于采邑之处是：县由国君设立，治理者由国君任命并听命于国君，按国君意志和利益对当地进行治理，可随时撤换,（二）郡县体制的形成,1、随着战争扩张，封国对新获得的边境地区设“郡” 初期郡的设立是为防御敌国军事进攻，具有军事防御功能，所处地域多为人口稀少的边远地区，其地位低于县 2、战国初期，郡下设若干小区（亦称为县）以利管理，郡县形成正式的隶属关系 3、郡县体制形成过程中，县以下基层也有较为完善的组织 如，县下有乡，乡下有里，里内五家为伍，十家为什。
5、乡设有乡官（如三老、廷掾等） （三）郡县体制在全国的推行 秦始皇统一中国，郡县体制在全国推行。秦初设36郡，郡下设守、尉、监三长官：守主行政，尉主军事，监主监察,三、地方政府体制的确立与发展,（一）地方政府体制的确立 1、汉初恢复封国体制，以拱卫皇室的屏藩 刘邦封异姓功臣封候建国，受汉郡守监督；封同姓子弟为王建国受制于中央朝廷。封国在内部事务有相对独立权力不受中央干预（如自置官吏、克征赋税、刑罚等） 4、汉武帝时期，郡县体制为基础的地方政府体制在统一帝国内最终确立。 （1）平定“七国之乱”后，汉剥夺封国的内部治理权力 （2）汉武帝颁“推恩令”，缩减封国地域 （3）汉琥帝分天下为13州，设剌史承
6、担巡回监察职责。王国行政长官“相”等同于“郡守”，受剌史监察，王国仅作为特殊地方政府与郡并列。,（二）封国体制残迹的消失 1、汉武帝以后，诸候王对王国行政不具任何影响 2、西晋王朝时期，封国体制恢复 3、隋文帝统一中国以后，封国体制最终消失 （三）地方政府体制发展的历史分期 中国地方政府体制在封建帝制时期历经郡县制、州县制和府县制三个阶段。大体上，隋以前为郡县制时期，隋至宋为州县制时期，元以后至清末为府县制时期 1、秦统一中国至隋文帝灭陈行地方改制废郡，设州属县，是地方政府体制成型时期 2、元代省制出现，标志着中国地方政府体制进入全新阶段，中国地方政府体制发展进入定型时期,中国地方政府体制的历
7、史发展,一、战国时期的地方政府体制,战国时期，随着经济关系、阶级关系的变化，中央集权制出现。郡县制的确立，使得西周、春秋以来以宗法分封为特点的中央和地方的政治组织最终退出了历史舞台。在新的形势下，新的官僚制度代替了以往的贵族世卿世禄制，各大诸侯国也分别建立起中央集权制的政治体制 战国时期中央集权国家的地方行政组织是郡、县，郡、县的行政和军事权力都控制在国君手里，国君直接任命郡、县长官并加以考核。县以下有乡、里、聚(村落)或连、闾等基层组织 战国时期各诸侯国的统治机构从国到郡，从郡到县，从县到乡有系统地分布到每一个角落，层层控制着整个国家,郡县制政体下，国君直接任免郡、县长官，郡守、县令对所在郡
8、、县只有管理权，郡、县的军事和行政权力实际上也都控制在国君手里 在行政管理方面，年终考绩的上计制度已经创立，上计的范围颇为广泛，包括仓库存粮数字、垦田和赋税数目、户口情况及治安等 在考绩地方官吏的同时，各国还建立了一整套自上而下的视察和监察地方行政的制度。国君、相国、郡守都必须经常到其所属的县巡视和考察，叫做“行县”。国君、丞相、郡守到其所属县进行巡视和考察，具有考核地方民政和了解民情的作用,（一）郡、县相统，权集于君,战国时期各国政府在中央和地方设置御史之职。御史由国君直接派遣委任，具有秘书兼监察性质 在郡县制政体和新的官僚制度下，国君的权力大为加强，中央对地方的行政统辖更为严格。但另一方面
9、，旧的封君制度依然存在。如齐泯王“即位三年，而封田婴于薛” ，而后其子田文“代立于薛，是为孟尝君”；“平原君相赵惠文王及孝成王，三去相，三复位，封于东武城” 。魏安矨王即位，封公子无忌为信陵君。楚考烈王元年，“以黄歇为相，封为春申君，赐淮北地十二县”,战国时期的封君，多半所居土地偏狭，而且大多徒有虚名。许多封君在封邑内无统治权，有的诸侯国国君派遣相国或郡守直接到封邑内进行治理，许多封君不能长期世袭，所封的宗室，只有魏的安陵君、齐的孟尝君、赵的平原君出于世袭。封君的封邑亦有被收回的可能，如赵“武阳君郑安平死，收其地”。楚悼王时封的阳城君与群臣在楚悼王去世时，在丧所围攻吴起，射中王尸，“荆罪之，阳
10、城君走，荆收其国” 战国时代的封君，同西周时代分封有着实质性的差异。随着各诸侯国政治改革不断深入，诸侯国内政治体制日渐完善和成熟，在此历史背景下，各诸侯国均注意到要取消封君的世袭特权。楚国吴起变法时主张“使封君子孙，三世而收爵禄”。秦国卫鞅变法时，普遍建立郡县之制，秦王政执政后，继续推行卫鞅以来的法制，只分封功臣，而不分封宗室子弟。西周、春秋以来的分封制的残余，在新的历史背景下被扫荡殆尽,战国时期各诸侯国相继建立了财、赋管理机构。秦、赵两国的内史和韩国的少府就是这样性质的机构。赵国烈侯因徐越主张“节财简用，察度功德”，任命其为内史，总管国家财政。在秦国，内史之下有大内，另有少内，又称少府。内史
11、主管田租，少府主管口赋和盐铁之利，少府所收的手工业税，主要是“山泽之税”、“盐铁之利” 。卫鞅变法时主张“一山泽” ，即由国家统一管理山泽之利。少府所征的商业税主要是市税，或称市租，这不仅是国君的私人收入，而且也是封君和将相等的私人收入。在楚国，税收则归政府及国君个人所有。鄂君启节铭文中规定：“女(如)载牛马羊台(以)出内(入)关，则征于大(府)，毋政(征)于关。”可见，大府是直属于国君的税收机构。一般货物经过关卡则须向关卡纳税，关卡的税收，应该属于政府的财政收入，而大府所得税收，则属于国君私人收入 以上机构的设置，在一定程度上便利了国君对地方财政、税收等权力的控制和管理，也为中央集权的政治体
12、制的逐步巩固与完善奠定了可靠的物质基础,（二）内史理财，赋入府库, 战国时期各诸侯国已建立了发兵用符的制度。当时的符作伏虎形，上有铭文，分为两半，底有合榫，右半存在国君处，左半发给将领。调发军队时，必须有存在国王处的右半个虎符来会合，作为凭信，否则，就不能调发军队。 史载，魏信陵君就是首先窃取存在魏王处的半个虎符并假造命令，从而夺取晋鄙所带军队的指挥权前往救赵。秦国亦有此制，秦汉金文录著录中有新荅虎符错金铭文：“甲兵之符，右才(在)王，左才(在)新荅。凡兴士被甲，用兵五十人以上，必会王符，乃敢行之；燔燧事，虽母(毋)会符，行医殳(也)。” 据王国维先生考证，“此符当为秦并天下前二三十年间物也”
13、 。这种“兴士被甲，必会王符”的制度一直被沿袭下来。上虞罗氏藏阳陵铜虎符，金错篆书，文各十二，曰：“甲兵之符，右在皇帝，左在阳陵。”王国维先生以为其“实秦虎符也” 。有了这种发兵用符的制度，中央及地方军队的调遣权就全部集中于国君一人之手了。,（三）兴士被甲，必会王符,小结：,（1）从相对分权走向集权。西周、春秋时期，由于诸侯国及封邑的存在，使得西周天子及春秋时代国君的权力在一定程度上受到干扰与制约。西周晚期及春秋年间，随着宗法制原则由开始动摇到渐趋瓦解，以下犯上的现象屡见不鲜。这表明，西周、春秋时期，在相当长的历史时期内，宗法分封制政体下的封建国家仍然处于相对分权的阶段。战国时期，随着郡县制取
14、代分封制，以及新的官僚制度取代西周、春秋以来的世卿世禄制度，使得中央集权的政治体制由初步建立到逐步成熟与完善。,（2）在郡县制政体下，各种制度渐趋划一。殷商时期的外服之制与西周时期的畿服之制等级秩序方面，发挥过积极作用，但亦表现出原始性、不稳定性、复杂性特征。随着郡县制的确立并逐步在各国推行，使得商周以来地方政权的种种制度渐趋划一。这种新型国家内部颇为整齐划一地方政制的孕育与发展，为秦汉时期天下一统局面的到来，创造了诸多的有利条件。 （3）自上而下的各级官僚机构的建立，使得中央政府有效地对各级地方组织行使管辖权，从而建立起以国君为核心的层层统属的行政管理体制。西周封国虽然已孕育了早期政区的雏形
15、，但它毕竟同以分民而不分土为特征的行政区划有着实质性的差别。因此，在以郡县制为政体的新的历史条件下，中央政府对地方的行政管辖得以实现。,二、秦汉时期的地方政府体制,从秦代开始，中央严格控制属郡，并建立起一套从郡到乡里什伍层层控制而又十分严密的地方统治网，由皇帝提控纲，递次铺向全国各个角落，这是符合专制主义中央集权制的根本原则的。 汉代在承袭秦制的基础上，裂土封爵，欲以同姓诸侯王镇抚天下，诸侯王国有相对的独立性，从而形成郡国两制。建立诸侯王国，本意是拱卫中央，加强中央集权，然而实际上却适得其反，诸侯王依恃政治、经济、军事势力与中央对抗，形成对中央的严重威胁。经过几十年的“削藩”努力，诸侯王的实际
16、权力被剥夺了，虽有王国之名，但却仅有衣食租税的权力，王国和郡县实际上一样直接受中央领导，两制变为郡国一制，加强了中央集权。,秦代自县长吏起，一律由中央任命，这一制度得以长期延续。秦代在地方官设置上主要是使其构成相互制约和监督之势，从中央至县乡构成三个行政系统（丞相、郡守、县令、乡有秩为一个系统，御史大夫、郡监、县丞、乡三老为一个系统，太尉、郡尉、县尉、乡游激和亭长为一个系统），从上到下按纵的系统监督考核，又在横的方面建立相互制约的关系。 汉代基本上继承了这个方针，并且经常遣吏到地方巡回视察，所遣之吏主要是丞相史和御史，仍是按两个系统分别巡察，借以从不同方面获得不同讯息，并便于比较审核。设立13
17、部（州）刺史以后，这个基本方针改变了，三个系统逐渐归一。至东汉时，为削夺地方势力，取消了郡都尉和郡国军队，以加强层层控制的方法来集中管理，并逐渐形成三级地方行政体制。其本意在于加强集中管理，但却形成政令归一的状况，使主要长官的权力扩大。因此，遇到社会动乱，这些地方主要长官便凭借其独自控制的军、民、财、政诸权，而成为专兵擅权的割据者。,（一）中央政府对地方政府官员的任免、监督和考核,从秦开始，地方长官就有自辟僚属权，虽然中央限制郡只有辟署百石以下，县只有辟署斗食以下掾史吏员的权力，但地方设官除几位主要长官的官秩在百石以上外，其余诸曹掾史本都在百石以下，这实际上是承认了地方长官可以用自己的亲信组成
18、官府体系，当地方割据形成时，由这些亲信组成的官府体系便很快变成割据政权的职能机构。,（二）地方政府官员的自辟僚属权,在县以下，国家通过地缘关系结合血缘关系组成乡里组织。地缘和血缘在先秦区别不大，只是在生产发展、人口迁徙、同一村落居住的人不一定同属一个宗族的情况下，地缘组织才相对独立起未。 秦汉的乡里组织相对稳定，因为它：一是依靠自然形成的长老权威来推行教化，二是通过行政权威来进行统治，刑德兼备。加上当时人们是依靠土地谋生，很少迁徙，所以乡里组织比较稳定。但此时的血缘关系并没有完全被地缘关系代替，乡里中的宗族豪右势力相当强大，乡里组织往往为乡间豪族所控制，成为维护其地方特权的工具。这些豪右兼并土
19、地，建立庄园，收养私从、佃客，当社会动乱时，他们还建立坞堡，荫庇人口，私建武装，这必然严重冲击乡里制度，从而与国家利益发生直接冲突。所以，国家在能力所及的时候，便强制恢复推行乡里制度。,（三）地方政府中的层级体制,三、魏晋南北朝时期的地方政府体制,（一）复杂多变的地方军政制度 西汉中期，汉武帝为了打击地方豪强势力，建立了十三部的刺史制度。起初部刺史无固定治所，所分配的任务仅仅是监察，秩次也较低。但随着政局的演变，刺史的势力不断增长，所管辖的范围不断扩大，甚至干预地方的行政事务，也有了固定的办公地点与属 吏。 东汉末年，改刺史为州牧，州郡县三级行政体制初步形成。西晋统一后，晋武帝 曾两次试图恢复
20、州刺史专司监察的任务，但均告失败，州、郡、县三级行政体制遂成定制，历东晋南朝而不改。州刺史不仅有行政之权，而且还拥有重兵，中央集权大为削弱，内轻外重，干弱枝强的格局形成。 魏晋时期与州郡平行的还有封国制。曹魏时的封国，有其名而无其实。及至西晋建立，鉴于曹魏孤立无援而亡的教训，遂大封宗室子弟为王，称宗王。西晋王国建制虽只与州平行，但拥有相对独立的军权、政权、财权，最终造成尾大不掉之势，酿成八王之乱，给社会经济带来极大的破坏，激化了社会与民族矛盾，直接导致西晋的灭亡。,曹魏时期，战争频繁，为适应军事需要，曹魏政权每于沿边诸州建立军事管辖区，设都督统之，都督与刺史虽有分工，但矛盾时有发生。为了协调二
21、者的关系，曹魏政权因定二者互兼之制，或命军将兼刺史之职，或给刺史加将军之号，力图使军民两政统一起来。结果却是大大加强了地方长官的权力。都督诸州军事辖地既广，职权又大，内亲民政，外领军事，军政不分。西晋初年，州、郡、县成为固定的地方行政机构之后，州、郡机构一般都是军、民二政浑然不分。专理民政的单职刺史很少，绝大多数州牧刺史乃至郡守，既持兵权，又理民政，形成了军将干预行政的复杂现象，割据与叛乱也由此而生。,（二）遥领与侨置郡县制度,魏晋南北朝时期的遥领和侨置郡县制度是中国历史上特有的一种行政制度。遥领是把尚未纳入版图的他国领土设置州郡，并任命刺史、州牧或太守以辖其土。如三国时，益州实属蜀国的领土，
22、而曹魏 却以原蜀国降将黄权为益州刺史而遥领之。东晋南朝这种地方行政体制更为普遍。遥领制度除增加地方行政建制外，毫无实际意义。东晋南朝时，为了管理北方南迁的侨人，在其辖境内沿用北方旧名而设置州郡县等地方政府，出现了颇具时代特色的侨置郡县制。多数侨置郡县皆无实土，寄寓侨人的户籍带有临时性质，这对行政管理和赋役征发都很不便。东晋政府曾实行土断，要把侨人编人当地正式户籍，但始终未能解决问题。 十六国及北朝时期，民族关系更加复杂，地方行政体制也很紊乱。总体而言，大多实行胡汉分治，即在汉人生活的地区实行汉制，设州郡县管理；在少数民族聚居地仍保留其部落旧制，依靠酋长进行管理。胡汉分治虽有民族歧视的因素，但不
23、失为符合当时国情的一种选择。,四、隋唐时期的地方政府体制（见剑桥隋唐史）,（一）隋朝时期的地方政府体制 1、隋初中央对地方权力的弱化与滥设的地方政府机构 隋朝它继承的地方行政制度是过时而无效率的，这个制度设郡和县两级地方政府，两者都直接对京师负责。但中央的软弱无能，再加上权力下移到地方这一流行的倾向，造成了州的设立，使它成为京师和郡之间的正式行政建制。大分裂的大部分时期中战乱不止，在这种情况下，刺史既负责文职，又掌握州的军务。除了州外，又出现了精心设置的府。,在隋初，一个最高等级（根据人口）的州的长官可以有文武官员323名。州官的主要责任是维持治安和率兵打仗；因此其军人僚属的地位就日趋重要。随
24、着军职僚属的权力日益扩大，他们接管了文官的大部分职能，文官的权力逐渐缩小。刺史实际上有任命他们的僚属的大权。他们可以任命所辖郡县的官员，而只是形式上请求朝廷的批准。他们的许多军人僚属还在州县兼职，这些人中的大部分就是刺史的朋友、门客或亲戚。因此，隋朝继承的是一个花费巨大、冗员过多的地方政府体制，它长期地扩散文武大权，从而削弱了中央在地方的权力。,“百室之邑被宣布为州，三户之民即可成为郡”。自312年以来从华北平原逃往长江流域及以南的半殖民地区的汉人像所有的迁移者那样，移植了许多故土的名称。朔州即为一例，它辖有五个郡，但移设南方后，占地不足800平方英里。据统计，南北两地的州数从汉末到隋初增加到
25、22倍，郡数增加到6.5倍。,2、隋朝对地方政府体制的改革 （1）恢复郡、县两级体制 583年文帝在改革诏书中，命令当时他控制的地区取消所有的郡有500个以上。这样，他又恢复了始于秦的地方两级制。征服南方后他又进行同样的改革。炀帝时期的郡（即原来的州）数减到190个，所辖的县总共1255个，平均每个郡管辖六个以上的县。每个郡和县治理的平均地区大为扩大，结果是行政费用减少，税收增加。,（2）改革官员考核制度，废除九品中正制 改革法令还对九级官品的官员担任郡县职务的任命作了规定。任命由京师的吏部作出。这些官员的政绩每年要受到考核，刺史和县令每三年（后来为四年）要调任，下级官员调任时期则为四年。郡县
26、按人口多少被定为九等，各按等级支俸粮，每年两次，另外有权从官田取得收入以支付与官署有关的公私费用。地方单位所辖的人口数决定其官俸的等级。最后，第一个改革法令把地方政府上层长期各自为政的文职和军职人员统一在郡的管辖之下；府的名称被取消，它所有的官员（包括军人）都被认为是郡的文职和行政人员的一部分。,地方和基层体制的中正制起源于汉末的混乱时期，当时教育制度和官员的选拔制都已崩溃。当时，这些中正通常还担任其他职务，他们受权根据特定地区候选人在当地的声望、家庭地位、才能、品德和与社会的一致程度分成等级，把他们选入帝国的官僚机器。有几年，中正之职实际上被大贵族垄断。荐举的条件往往是首先考虑候选人的家世（
27、以官方的谱牒为准）和权力关系，其次是中正个人的好恶。 隋在583年取消中正制，撤销了各级中正的职务（可能还有随着此制的发展而配备的职务），而以中央吏部的任命来代替这一制度，同时如上所述，还以吏部专司每年的考核（或者皇帝在高兴时亲自考核）来确保新措施的实行。通典载：“自是海内一命，以上之官州郡无复辟署矣。”,（3）撤销旧州官署，收回地方长官军权 595年隋朝下令撤销一切旧州官署，因为它们的职能早已被军人接管。这一改革完成了北齐和北周过去采取的类似的措施（虽然没有这次彻底）。隋及以后的各王朝继续使用起源于大分裂时期军事机构的官衔，许多地方政府其渊源可追溯到这一措施。虽然残存的官衔是军事性质的，但根
28、据隋的规定，其职能纯粹是文职的。这些就是隋朝为地方行政体制合理化、减少官员人数和使他们受中央政权控制而采取的步骤。隋朝力图把长期以来已分散在刺史手中的军权集中起来，但这项措施的大部分失败了。,（4）建立朝集使制度，加强中央与地方的联系,为密切与地方官员的联系和加强对他们在有关政策事务和行政表现方面的考核，隋建立了朝集使制。各州派代表出席御前的专门集会。在京师时，他们住在城东南的专区。集会在每年阴历二月、七月和十月的十五日举行。我们对唐代朝集使制的情况了解得比较详细，唐每年有这种集会。唐代的朝集使一般是刺使和其他高级官员，他们除了带贡品以外，还应带参加科举考试的士子来到京师。每个地方单位的官员的
29、表现要经过考察，然后被召见。隋代的仪式可能比较简略，至少在隋初是如此。,一次，隋帝对集会的地方代表讲话，并向他们推举某县令为模范，因为他的施政被评为京师附近地区的佼佼者。他的讲话依然是儒家的老生常谈，其内容如下：“房恭懿志存体国，爱养我民，此乃上天宗庙之所祐。朕若置之不赏，上天宗庙必当责我。卿等宜师范之。”据记载，隋帝于是提升他为州刺史。承认和奖励模范行为的结果，据说能使地方官员称职，百姓日益繁衍富庶。除了儒家的说教外，这些一年三次的集会显然对地方行政和官员的表现提供有效考核的机会，就地方官员的职责对他们进行一次再教育，并公开进行奖惩以使教育的内容能深入这些人之心。,3、对隋朝地方政府体制改革
30、的评价,第一，地方官改由吏部任命这一措施北齐已经部分地实行的改革，结束了若干世纪以来任命权分散在州府地方政府手中的状态，从此开始了集权的新时代。 第二，恢复了两级地方政府制以代替三级制，并规定标准以使中央政府能决定地方行政单位的规模和性质，及时结束大分裂时期的混乱和弊病。 第三，中央政府任命官员，这对有牢固势力的贵族门阀的利益是一个严重的打击，因为它们习惯于控制自己地盘内的官员；中正制的取消和选用官员对家族世系标准的失效进一步加强了中央政府的权力。一些学者定认为这些改革是“革命性”的，结果从根深蒂固的利益集团中引起了导致王朝垮台的对抗。不管人们是否同意这一论点，这些改革对中华帝国以后的历史产生
31、了持久的影响。,第四，科举考试制的采用（虽然它还属于初级形式）开始了一种任人唯贤的制度，这对中华帝国以后的发展也有深远的影响。 第五，科举制被用来抵消隋中央政府的“圈内集团”性质，开始在这一巨大帝国的各地任用精英人物。 第六，州刺史文武职能的分离在炀帝时期完成，这项改革标志着政府职能合理化和巩固中央政府手中权力的最后步骤。,（二）唐朝时期的地方政府体制,1、停废行台省，将地方的军政大权收归中央 唐李世民曾任过隋朝的行台尚书令。行台尚书令可以在外专制，指挥州县。太宗对此深有体会，故他执政后，最早采取的措施之一，就是停废行台省。行台省制行用时间有近十年之久。如果评价一下，行台省制虽然是一种战时临时
32、的政府机构设计，且有分权发展的倾向，但如果能妥善处理中央与行台长官之间的权限关系，适时转制，纳入正式的行政单位体系，实际上不失为一种中央管理地方的较好制度形式。以后元代的行省，设计思想与之相比其实类似。可惜唐统治者仅看到其分权因素于中央集权不利的一面，过早地抛弃了这一制度。,2、唐代的道制改革 都督府制和分道巡察制的选用都对后来的道制改革有较大影响。实际上，唐代的道制改革就是以这两种制度为基础进行的，是对这两种制度的综合改造和创新利用。行台省制停废后，唐廷一度选择了都督府制，想以都督府为中间层级机构，实现中央对州郡的管理。武德、贞观至高宗时期，除了行台省改制而来的扬、益等大都督府以外，唐廷陆续
33、在边地和内地一些重要地区增减设置了不少有上中下等级之分的都督府，并对府的职能、机构和人员编制做了制度规定。,3、道制改革存在的问题 都督府的问题在于，由于来自对原总管府的改造，主要职能是协调管理军事，因而与地方州县的关系始终不易理顺，亦即府与境内州之间的上下级行政统属关系始终不明确。终因两个因素的影响，不仅未达目的，反而因府、州两种体制并存而在一定程度上造成地方行政秩序的混乱。因素之一是都督府并未遍置全国，已置府领州数又较少，一般在3-8州之间，即每个府的管理幅度太小，实际上解决不了全国范围的中央政府地方管理幅度太大的问题；其二，也是主要的因素，即都督府与州县的上下级关系在制度上没有统一政策，
34、关系没有理顺，因而其中间管理层级的作用无法发挥。,考察唐前期都督府的设置和作用发挥情况可以看出，这时的府级建制，经不断置废，保持下来的大致在34-45个左右。可分为大都督府、都护府、领州的府和直接领县的府四种情况。这四种府，除扬、益等大都督府外，主要都设在西北、北方和西南等边要地区，中原如黄河、长江之间地区很少。其中有领州的府，如果都督由治所州刺史兼任，则因兼任关系，有权号令所在州民政，但仅此而已。亦即一般的情况下，都督对管内属州，只能以使持节都督诸州军事的名义协调其军务，至于户口、田土、赋税、刑狱等具体行政事务，则还是诸属州自己的事，由刺史直接对中央省司负责，都督实际插不进手去。这是领州府的
35、情形。,无领州的府，则由于府长官直接管理到县，级别反而降低了，如严耕望先生所指出的，这样的府，地位仅相当于州一级而稍为重要而已。至于这一时期的另外两种府，扬、益、荆、并等大都督府的级别近于京兆、河南府，类似中央直辖特别行政区，安东、北庭、安西、安南等都护府，相当于派驻边地的大军区兼统驻地州和羁縻州府民政，这两种府性质级别不同，管理办法和运行机制也与普通的都督府不同，当另做别论。总之，都督府制一直实行，却没有发展成为新的高一级的政府行政单位，没有起到想起的作用。发展到后来，一般都督府已经淡化其军政合一性质而地方行政化，在级别、职能上与州没有多大的不同了。,五、元代的地方政府体制,元王朝的政治体制
36、是蒙古草原游牧君主制与汉地传统的封建中央集权制度的融合体，又兼行省、宣慰司、路、府、州、县等地方行政建置多达五、六级。本部分以财税体制来看元朝的地方政府体制 （一）路府州县的赋税征收和支用权限 元代税粮、科差及部分课程等，大都以路府州县为单位，规定数额，强制完成。元廷不仅规定路府州县“非奉朝省明文，不得骚扰科敛百姓，” 各地因水旱等自然灾害蠲免钱粮，通常也是以皇帝诏书等形式颁布的。 田赋增加等，多取决于朝廷的政令。 在行省所辖区域内，行省也有权调整路府州县的赋税数额。行省对所属路府州县的赋税额，或许多半限于高低上下，此增彼减的调整权。 至于路总管府一级的官府，是没有权力减免所辖民户税额的。越权
37、行事，朝廷就会“罪其专檀”。,需要指出的是，路府总领，逐级科敛的方式，主要适用于税粮、科差及课程中的酒醋课、商税等。课程中的盐课、茶课两项大宗榷卖，除世祖至元二年后的短暂时间外，绝大多数情况下朝廷是委付直属于中书省或行中书省的大都河间、山东东路、河东陕西、江淮、两浙、福建等都转运盐使司等，代表中央直接负责征收或榷卖。据说，各都转运盐使司在所掌盐课及茶课的区域内，“总管府、州若县承命不敢少后。”,相当多的“州县奉盐司甚谨，颐指气使，辄奔走之。” 有些实行盐引制的地区，岁终都转运盐使司将卖不出的食盐强行摊派给附近城乡，“督责州县，临逼百姓，追征食盐课钞。” 有的都转运盐使司下属的提举司“所司办盐裁
38、三分之一，其二分则驱迫州县。” 在实行“计口受盐”的地区，盐课“皆勒有司征办，无分高下，一概给散。”各路州的盐课引额是由都转运盐使司决定的，路及直隶州几乎完全仰其成命办理。 办完后，又如数上缴，不得亏欠。由于都转运盐使司等所办盐课、茶课是国家财政收入的大宗，直接归中央及行省掌握，由于元代财政高度中央集权，路府州县完全服从于中央而几无独立性，在盐课等办集过程中，路府州县唯都转运盐使司等马首是瞻，就不足为奇了。,唐宋时期，地方官府的财赋支用权限，大体采用了两种截然不同的模式。中唐以后，实行两税“上供、送使、留州”的三分制，不仅规定了中央与地方在财赋占有方面的得益定额划分，而且，“两税之法，悉委郡国
39、。” 地方官府享有较大的制税权或配税权，还可以较机动地支配“送使、留州”的数额，“任于额内方园给用。” 两宋完全改变中唐以后的体制，对地方官府采取“制其钱谷”的政策，各州赋税收入除日常给用外，凡钱帛之类一概“辇送京师”， 致使朝廷“财力雄富”，“外州无留财”，“外权始削，而利归公上”。各地财赋支用，完全听命于朝廷三司使等。,元朝在路府州县财赋支用权限方面，沿用了与赵宋王朝类似的政策，一直对路府州县经费支出和公帑钱谷出纳等进行严格的管制。通常，路府州县官署日常办公经费，数额固定，多来自本地赋税中的一小部分留成。因诸王部民留驻等，个别路及直隶州赋税收入有限而开销较大，其经费或由朝廷给赐颁发。 其它
40、多数路府州县不能享受此类待遇，日常办公经费严重不足。如世祖至元年间，临潼县衙“经用官给缗钱三可支一。” 在负责征集税粮、科差及一部分课程过程中，路府州县管民官是可以暂时掌握相当可观的一部分财赋的。路总管府所属，也有仓库官的设置。 估计路府州县所征财赋多半是先汇集、储存于路及直隶州所辖仓缴，然后再解运行省或朝廷。,大约在世祖末成宗初，各行省督办的钱粮赋税已有了数额方面的规定。行省官督办钱粮数额，即所谓“合办额”，是以年分 为单位计算的。“合办额”直接向朝廷负责，或增余，或足额，或亏欠，由朝廷逐年检核 。有些场合还履行“自执政以下，皆取认状”之类的“署字”承应程序 。各行省所督办的钱粮数额并不相等
41、，而是高下悬殊，差距很大。以税粮为例，江浙行省最多，达4494783石。甘肃、辽阳二行省最少，仅六、七万石 ，相差六十余倍。就其在全国税粮总数中的比例而言，江浙一省可占到37%左右。按照各行省承担的赋税定额，朝廷予以严格检查和督责，并实行奖励增羡和处分亏空等政策。,（二）行省对辖区财赋收支的综领督办,行省有权参与议定路府州县所掌的赋税数额、征收方式等事宜。如至元二十八年江南各行省“任钱谷者”及“行省转运司官”曾应召赴朝廷“集议治赋法”等 。湖广行省建立之初，行省长官阿里海牙规定：“税法亩取三升，尽除宋他名征。后征海南，度不足用，始权宜抽户调三之一佐军。”据说，湖广行省赋税较江浙为轻，就是阿里海
42、牙当初确定税率的结果 。后来，湖南宣慰司张国纪建言，欲按唐宋旧例征民间夏税，湖广行省平章哈剌哈孙又“奏止其议”。另，西南建都一带的赋税，也是至元二十三年六月由“云南、陕西二行省籍定”的。,六、清代的地方行政体制,清沿袭明制，大致分省、府、县三级，总督、巡抚为掌握行政、军事、监察大权的高级地方官员，布政、按察两使为督、抚的属官。与督、抚平行的有驻防将军和提督学政，不过驻防将军只管八旗驻军；提督学政只管学校与科举考试，其权力不能与督、抚相比的。省以下有道的设置，道为监察区性质，不算正式行政区。道主要有分守道和分巡道两种，兼兵备衔，另有一些不属布政、按察二司的道，如海关道、管河道、督粮道、盐法道等。
43、省以下为府，设知府、同知、通判等官，与府平行的有直隶厅，设同知、通判。府以下为县，设知县、县丞、主簿等官，与县平行的为散厅，设置同直隶厅。在少数民族地区则设专门机构管理，即土司，一般分为两种：一种由军事部门管辖，如宣慰司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司等，长官为宣慰使、宣抚使、安抚使等；另一种是由行政部门管辖，也设府、县等，官员称土知府、土知县，通常由少数民族头人担任。,清朝还“自畿辅达各省，东则奉、吉、黑，西回、藏，北包内外蒙古，分列将军、都统及大臣镇抚之”。对少数民族地区的统治，除了西南各省相当一部分实行改土归流以外，其他少数民族地区大都采取了不同于内地府州县制的组织，主要有5种形式： （
44、1）在内、外蒙古及青海、新疆、西藏等地派驻将军、都统、副都统或办事大臣等军政大员，分别统管当地少数民族事务。如在内蒙古设有察哈尔都统、副都统，热河都统，绥远城将军，归化城副都统等官。这些军政大员的职责是“掌镇守险要，绥和军民，均齐政刑，修举武备”。,（2）在蒙古地区实行盟旗制度。分全国蒙古族为19盟、203旗，除察哈尔、归化土默特、准噶尔和呼伦贝尔等蒙旗之外，各旗都设扎萨克（旗长），旗以上是盟，设盟长。旗扎萨克和盟长，都由中央王朝委派蒙古王公贵族担任。 （3）在新疆维吾尔族地区，沿用当地的伯克制，各城设阿奇木伯克等官。阿奇木伯克为伯克中最高的职位，“掌综回务”；其次为伊克罕伯克，“掌赞理回务”
45、；再次为噶杂拉齐伯克，“掌地亩粮赋”，以及商伯克、哈资伯克等。各城的伯克都听命于驻防大臣。,（4）在西藏，由驻藏大臣统辖全西藏的政教事宜。以达赖啦嘛掌全藏政令，驻拉萨；班禅啦嘛掌后藏寺院与其教民，驻扎什伦布。达赖和班禅都“受成于驻藏大臣”。“藏地分卫、藏、喀木、阿里四部，各置噶布伦治其地，职任綦重。仔啦以降，为佐理国事官。戴啦以降，为各城典兵官。边营官以降，为各城治民官”。西藏的僧官，“有国师、禅师、扎萨克大啦嘛、扎萨克啦嘛、大啦嘛、副啦嘛，并堪布监督之”。自国师至啦嘛，专司教事。,（5）在西南各省和甘肃一些少数民族地区，沿袭明制，设置文武土官，由当地少数民族头人、贵族自理其政。土官有土知府、
46、土知州、土知县；土指挥使、宣慰司宣慰使、安抚司安抚使、长官司长官等。土官有文职、武职之分，文职由吏部验封司“堪土官世职”，武职由兵部武选司典“土司政令”。各地土官由各省督抚、大臣分别管。,小结,综观中国古代历代民族事务管理制度，有以下几个特点： 管理机构的设置源远流长，虽然历代的名称不同，但从未间断。从中央到地方，各级管理机构逐步健全，特别是元朝创立的因地制宜、分类设官，各仍其俗，随时而治的管理体制，对后代产生了深远的影响。 历代少数民族事务管理机构的职能，就上层而言，主要是朝觐、朝贡、宴劳、册封、迎送一类事务；就下层而言，则是开互市、置译官通事、设馆学生、课征赋役、置兵周边等，这就赋予各该管
47、理体制以加强各族人民间的政治、经济、文化交流和促进统一多民族国家的历史发展的功能。,由于周边各少数民族的政治、经济、文化和社会发展层次上的差异，历代中央王朝基本上利用各少数民族头人、贵族等就地管理，在佛教盛行的西藏地区，则实行政教合一，使其在中央王朝统摄下自理其政，从而使古代少数民族管理体制多少带有民族地区自治的因素。 保证中央王朝对少数民族地区在军事上的监领和守护地位。,当代中国地方政府体系的结构,一、层级结构的演变与现状,（一）人民共和国成立以来层级结构的变化 1、初步建立时期，1949-1952 2、形成时期，1953-1954 3、初步发展时期，1955-1966 4、挫折时期，196
48、6-1978 5、恢复发展时期，1979-1987 6、深入发展与完善时期，1988至今,1、南京国民党政府对乡镇政权的控制 2、乡村是中国共产党长期革命斗争和社会主义建设的基础,（二）乡村政权对于现代国家的重要性,（三）乡村建设运动及其理论,20世纪30年代随着日本帝国主义者侵略和其他帝国殖民主义掠夺的加剧，中国的民族工商业受到摧残，农村经济全面崩溃，中国面临着向何处去的问题。就在这国家民族生死存亡关头，中国发生了三次论战。 第一次论战是关于中国社会性质的论战。有三种观点：（1）中国已经是资本主义社会，如陈独秀、严灵峰等人；（2）中国仍然是封建社会，如陶希圣等人；（3）中国是半殖民地半封建社
49、会，如潘东周、王学文等人。 第二次论战是关于中国社会史的论战，主要是关于封建社会历史分期问题，以郭沫若为代表的马克思主义史学家与以读书杂志为中心的李季、陶季、胡秋原等人。,第三次论战是关于中国农村社会性质的论战。论战发生在1934年，论战者分为两个阵营，一个阵营以中国经济杂志为基地，另一阵营以中国农村为基地。论战有两个中心问题：第一个问题是，在解决中国农村经济问题时，究竟是先解决生产技术问题还是解决生产关系问题；第二个问题是，解决中国农村的经济问题首先要认请中国农村社会的性质问题。 随着这些论战的深入发展，在当时的中国形成了各种运动，除了中国共产党领导的新民主主义革命运动外，较为有影响的是乡村建设运动。在乡村建设运动中，规模最大、时间最长、投入人力最多并进行综合改良的，是梁漱溟在山东搞的乡村建设研究院邹平实验县和中华平民教育促进会晏阳初、李景汉主持的河北定县实验县。,1、定县实验 晏阳初（1890-1990）简介 教育家、社会学家，四川巴中人。1918年毕业于耶鲁大学，1919年入普林斯顿大学研究院，获历史硕士学位。1920年回国，主持上海基督教青年会全国协会智育部平民教育工作。1923年与陶行知、蔡元培等人在京发起成立中华平民教育促进会，任总干事。1926年在河北定县以翟城村为试点