广佛大都是去协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究175P.doc

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1、 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院1 1 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 1 1 绪论绪论 1.11.1 项目背景项目背景 改革开放以来，南海的经济得到了快速发展，其发展模式被学术 界称之为“南海模式” ，并得到了广泛的认同。所谓“南海模式”的 主要特征是产业集群（enterprise cluster） ，地方政府为了提高各镇的 积极性，将某些发展权力下放，因此形成了“一镇一品、一镇几品” 产业空间特征。但是在发展的同时，原来南海模式中

2、的另一个特征 “六个轮子一起转” （六个轮子是指市、镇和城区、管理区、经济 社、联合体、私营经济） ，使各种的利益都纷纷寻找各自发展空间， 形成了各自的工业园区，从而导致了南海的产业空间变得相当复杂， 造成了产业空间发展的不少问题。首先，在空间上形成了现状园区之 间缺乏协调配合，难以推进在更大区域范围内推进集约空间的形成。 其次，新建产业区与城镇分离发展，但产业园区远离城区，不仅增加 交通需求，也难以体现集约发展的原则，形成“园区集约、城镇不集 约”的现象。第三，各种利益对土地都拥有极大的需求导致了巨大的 生态压力。 另外，南海东部地区的产业空间沿各级道路发展，包括国道、省 道、县道，甚至乡道

3、和尚未建设的规划道路，形成了交通指向型空间 生长和拓展模式，空间特征呈线性和串珠状，产业空间显得更加分散。 与此同时，珠江三角洲城市和区域之间的竞争日益白热化。各地 为了争夺市场、原料、发展机会展开了激烈的斗争，不少地方为了吸 引投资甚至出现了零地价的现象，然而对土地资源已经非常紧张的南 海来说，显然不可能采取这种粗放式的发展模式。未来的南海东部地 区急需找到自己的比较优势和竞争优势。 从宏观角度看，历史也给予了南海新的发展机遇。CEPA 的签署 将改善珠江三角洲与香港的关系，为打造大珠江三角洲创造了条件， 位于珠江三角洲的南海东部地区也将因此获利；广州市作为区域中心 城市的作用越来越显著，对

4、周边地区的辐射作用也日趋明显；广州的 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院 2 2 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 产业结构重组将对整个广佛大都市区甚至珠江三角洲都会产生重大影 响。南海东部地区处于广州与佛山市中心城区之间，广佛大都市区的 核心位置，受到的影响应该更为显著。 总之，南海东部地区处于一个机遇和挑战并存的时代，为了保持 持续的发展能力和竞争力，急需要对产业、城市管治、空间发展等各 方面进行重新审视，并制定发展战略。 1.21.2

5、 研究范围研究范围 研究范围包括和顺、里水、黄岐、盐步、桂城、平洲六镇（街道） 以及大沥街道的东部，面积共约 330 平方公里。 研究范围研究范围 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院3 3 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 1.21.2 我们的目标我们的目标 1.2.11.2.1 寻找东部地区的区域位置和发展目标寻找东部地区的区域位置和发展目标 地处广佛之间的南海东部地区决定了它的特殊区位。随着广佛大 都市区的成长，南海东部地区将发挥更为重

6、要的作用。因此，我们必 须从整个广佛大都市区来寻找属于南海东部地区的坐标，并将其转译 为地区的发展目标。 1.2.21.2.2 寻找东部地区未来发展的动力寻找东部地区未来发展的动力 “四小虎”之一的南海使“南海模式”引起了社会各界的关注。 到底是什么导致了“南海模式”的成功？以史为鉴，作为我们规划未 来，必须给出一个判断。同时，南海的发展，社会、经济、区域、条 件等多方面的因素发生了重大变化，形势使南海东部地区走到了发展 的十字路口。什么是未来东部地区发展的真正动力？我们必须回答。 1.2.31.2.3 创造东部地区可持续的竞争力创造东部地区可持续的竞争力 全球化使城市和区域之间的竞争日渐白热

7、化，同时也使竞争力成 为地方和区域关心的焦点，学术界的热点话题。可以说以前的南海东 部地区是极具竞争力的，但是未来这样的竞争力是否能够持续？如何 持续？可持续的发展观告诉我们，地区竞争力不应只着眼 GDP 的增 长，还应着眼社会、生态等更多方面的发展。因此，东部可持续的竞 争力应包括更多的内容，在规划的各个部分，如产业、空间、交通等 方面都需要考虑。 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院 4 4 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 1.31.3

8、 研究框架研究框架 尽管南海东部地区的发展非常复杂，但是我们仍然试图梳理该地 区发展的内在逻辑和最合乎逻辑的发展思路。在大量专题基础上，我 们的研究框架如下。 循理明术循理明术 解剖明道解剖明道 辨析明实辨析明实 城市管治战略城市管治战略 管治思维下的区域协调机制、企业化 的政府再造 发展的突破口发展的突破口 以新以新 3E 为发展目标为发展目标 进行共赢思维下的重构与调整进行共赢思维下的重构与调整 城市化和人口战略城市化和人口战略 从城乡一体化走向 真正城市化 产业发展战略产业发展战略 实现新格局下的劳 动地域分工 空间发展战略空间发展战略 东借南联，西融北 接 交通发展战略交通发展战略 左

9、右逢源 相得益彰 广佛大都市区协调发展中的发展定位广佛大都市区协调发展中的发展定位 广佛纽带、华南流通 南海为什么成功？南海为什么成功？ 天时：改革开放与短 缺经济 人和：重商传统与制 度创新 地利：广佛纽带与广 阔空间 其中人和贯穿始终 十字路口的六个半镇十字路口的六个半镇 危机： 天时的危机 人和的危机 地利的危机 机遇： 广佛大都市区的成长 中国新的经济增长期 CEPA 的签订 生态发展战略生态发展战略 可持续发展的岭 南绿色水乡 研究框图研究框图 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院5 5 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Developmen

10、t Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 2 2 南海为什么会成功？南海为什么会成功？“南海模式南海模式” 透视透视 在南海还不是南海区的时候，在全国最发达 100 县（市、区）中， 广东占了十席，其中顺德和南海雄居前两位。在广东，南海与顺德、 中山、东莞并列入“广东四小虎”。珠三角地区流行用“买金项链像 买柴火一样”来形容南海人的富裕。 从一个曾经以农业为主的县，在短短 20 年内发展为中国赫赫有 名的经济强区，不可不谓是经济发展的“神话”。南海模式发展到今 天，我们有必要对南海模式进行深层次的透视，研究南海发展的动力 机制，为今后的发展提供

11、参考。 应该说南海的成功并不是偶然的，而是诸多要素相互作用形成的 产物。正如战争的成功可以用天时地利人和来解释，南海的成功似乎 也可以用这三大方面来解释。 2.1“2.1“天时天时”改革开放的最先受惠者、短缺经济改革开放的最先受惠者、短缺经济 的得益人的得益人 2.1.12.1.1 改革开放的最先受惠者改革开放的最先受惠者 改革开放是中国大多数城市的经济腾飞的原因，南海也不例外。 改革开放以后，南海走上了经济腾飞的道路。 1978 年后，广东率先实行改革开放，成为全国的“综合改革试 验区”。南部沿海地区凭借枕山面海、紧邻港澳的独特区位，以及华 侨、港澳同胞众多的条件，藉地域文化的巨大包容性和国

12、家政策支持， 有力引导了市场要素的相对集聚。1986 年广东省人民政府批准珠江 三角洲经济开放区第二批重点工业城镇，其中包括南海县南庄、金溪、 沙头、罗村、丹灶。 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院 6 6 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 90 年代后，南海原来赖以发展的政策优势、市场优势、地缘优 势，有的减弱，有的消失。与此同时，一批老国企和集体企业，也暴 露了产权制度上的弊端，不少企业陷入了困境。1992 年开始了产权 改革，通过股份

13、制改造、产权转让、租赁经营、抵押承包、关停拍卖、 兼并破产等多种形成，转换了企业经营机制。转制和产权改革使大批 公有制企业走出低谷；同时，体制创新为民营经济的发展提供了充分 的空间，目前民营经济已成为地区经济发展的绝对主力军。 2.1.22.1.2 短缺经济的得益人短缺经济的得益人 改革开放初期的中国宏观上处于短缺经济状态。十年动乱，中国 不少产业发展停顿，甚至倒退。这导致中国出现市场供给不足，造成 供不应求的局面。1977 年佛山 50 种主要工业产品完成计划的仅有 31 种，设备陈旧、品种老化、质量不高、经济效益低的现象普遍存在。 1977 年到 1980 年代很长时间内中国许多地方仍需要

14、通过凭票购买工 业产品。随着市场的逐步放开，居民收入水平不断提高，激发了居民 消费的巨大热情，产生了巨大的市场需求。这为南海制造业的起步提 供了机遇。 2.2“2.2“人和人和”浓厚的民间重商传统和地方政府制浓厚的民间重商传统和地方政府制 度创新的互动度创新的互动 2.2.12.2.1 浓厚的民间重商传统浓厚的民间重商传统 由于地处岭南四大名镇和华南中心城市之间，南海民间的商品意 识历来浓厚。改革开放初期，不少农民、手工业者多年被压抑的生产 热情似火山喷发出来，纷纷办工厂、办企业。素有纺织之乡称谓的西 樵镇，有的农民在家里安上两台织机就形成了一间小型的纺织厂，发 展到后来有了“千间厂，万台机，

15、亿米布”的规模，西樵镇因此成为 饮誉全国的布匹生产基地。西樵镇民企从少到多、从小到大、由弱到 强，这种不断裂变、不断扩张的过程正是南海民营经济发展的一个缩 影。到 2001 年底止，南海市以民营企业为主的非公有制工商企业已 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院7 7 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 发展到七万多户。按户籍人口计算，平均每 16 人就拥有一家企业， 比例接近发达国家水平。其中民营工业企业 16800 家，三资企业 1477 家

16、，从业人数 61.7 万人，实现经济总收入 760 多亿元。非公有 制工业企业实现产值（现行价）664.8 亿元，占全市工业产值的 85.6；上缴税金 20.6 亿元，占全市工业税收总额的 78.5；出口 总值 10.85 亿美元（其中，三资企业出口 8.9 亿美元），占全市出口 总额的 70。 2.2.22.2.2 地方政府制度创新地方政府制度创新 南海民营经济的发展得到了南海地方政府的支持，可以说，南海 的经济发展是民间重商传统与地方政府制度创新互动的结果。用现任 佛山市委常委、南海区委书记陈仲元的话来说，这是南海改革开放以 来历届领导班子（到目前已经第六届）结合本地农村经济发展实际开 拓

17、思路的结果。 20 年前，改革开放之初，一批受惠于家庭联产承包责任制的农民 “洗脚上田”，办起了一批小五金、小冶炼、小化工、小塑料等个体 私营企业，南海的非公有制经济由此起步。当时的南海县委县政府作 出了这样的决定：“国营、集体、个体经济一起上”，县、公社、大 队、生产队、个体、联合体企业“个轮子一起转”，构成了民间经 济力量兴起的最初政治环境。政府以“敲锣打鼓贺富裕”的形式，旗 帜鲜明地支持民营经济的发展。 上世纪八十年代末至九十年代初，在许多地方为非公有制经济姓 “资”姓“社”争论得沸沸扬扬之际，南海县委县政府却明确提出对 民营经济实行“政治上鼓励、政策上扶持、方向上引导、法律上保护” 的

18、方针，尽可能创造宽松的发展环境。到了上世纪 90 年代初期，南 海的非公有制经济已经与国营、集体三分天下。 党的十五大召开，南海的民营经济进入了“理直气壮”的更大发 展期，政府及时将民营企业纳入“科技兴市”战略，鼓励和支持他们 在完成原始积累的基础上，以科技进步和管理创新为推动力的“二次 创业”。特别是近两年，在信息化、全球化、社会化、法制化发展战 略和知识经济、环境经济的引导推动下，南海民营经济整体素质和实 力大幅度提高，实现从劳动密集型到技术密集型、从家族经营到实行 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院 8 8 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The D

19、evelopment Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 现代企业制度、从小企业向跨国集团发展的历史性跨越，从量的扩张 实现了质的飞跃，名副其实地成为了南海经济的主力军。 政府不仅从指导思想上支持民营经济的发展，而且拿出了实际行 动。针对民营企业遇到的不合理收费和审批事项较多的障碍，1998 年，原南海市政府出台新措施：从工商、国土、规划、财税、金融等 各个方面，给予非公有制经济进一步的政策扶持。到目前为止，取消 和调整合并事项共 501 项，减幅达 55，南海成为全省收费项目最 少、收费比例最低的区域之一。在此基础上，南海 2001 年初新

20、组建 了“一条龙式服务”的行政服务中心，到去年年底，进入中心办公的 单位达到 20 个（按机构改革前计为 26 个） ，审核项目达到 353 项。 行政服务效能在全省同类行政区域中处于领先地位。 2.32.3 “地利地利”广佛之间的纽带、发展空间广阔广佛之间的纽带、发展空间广阔 2.3.12.3.1 广佛之间的纽带广佛之间的纽带 南海处于华南中心城市广州和佛山市禅城区之间，与广州和 佛山中心城区禅城区都接壤。改革开放以后，南海的交通基础设 施也得到了很大的改善，广佛高速公路、324 国道等联系广州和佛山 的主要通道都经过南海。这为南海接受广州的经济辐射和与广州和佛 山进行频繁的经济联系创造了条

21、件。以沿 324 国道两侧为例，国道带 来了大量人流、物流，黄岐、盐步、大沥等镇在该路两侧开办了大量 的工厂和市场，因此该国道两侧被称为“黄金走廊”。 2.3.22.3.2 发展空间广阔发展空间广阔 南海在发展初期拥有大面积廉价的土地，为民营企业的发展提供 了广阔的发展空间。一方面，国有土地价格远远低于广州、深圳等地， 为镇级企业的发展提供了空间。另一方面，集体土地的非农使用又为 更多的小企业提供了发展空间。土地非农用途收益不断增加经济收入， 促使广大农民们产生了改变现存农地农用的强烈要求。到 1993 年时， 南海农民到非农就业的比重已经很高，农民收入构成中来自于农业的 份额也大大降低，原来

22、分包给农民的土地在农用上的收益权激励功能 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院9 9 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 已经大大下降，农村中出现弃耕抛荒和重工轻农现象。与此同时，南 海富裕起来的农民开始以自有资金租用村边地、宅基地办厂设铺，紧 随其后的是许多外地企业也纷纷到这里投资设厂，他们租用土地或租 用厂房商铺。 2.42.4 小结小结 总的来说，南海的成功归结为天时人和地利的结果。但纵观南海 的发展过程，天时和地利实际上仅仅是南海成功的

23、最初动因，而“人 和”浓厚的民间重商传统和地方政府制度创新的互动却是贯穿于 整个南海的发展，是南海模式成功最根本的原因。 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院 1010 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 3 3 十字路口的六个半镇十字路口的六个半镇危机和机遇危机和机遇 3.13.1 危机危机 3.1.13.1.1 “天时天时”的危机的危机开放政策的普惠、开放政策的普惠、 “短缺经济短缺经济” 走向走向“过剩经济过剩经济” 、激烈的区域竞争、激

24、烈的区域竞争 （1 1）改革开放政策的普惠）改革开放政策的普惠 中国改革开放的政策已经从沿海发达地区逐渐覆盖到整个国家。 从最早的经济特区、沿海开放城市以及沿海开放地区，随后的经济开 发区、保税区，改革开放政策逐渐从沿海走向了内陆。特别是西部大 开发战略以后，开放的优惠政策已经覆盖到广大西部地区，甚至西部 地区的政策更为优惠。不少外资企业为了抢占广大西部市场开始在西 部城市投资设厂。形势对广大沿海地区，包括南海东部地区都是一个 很大的挑战。 （2 2） “短缺经济短缺经济”走向走向“过剩经济过剩经济” 从国家的经济形势来看，改革开放初期的“短缺经济”已经走向 了“过剩经济” 。当然我国的过剩经

25、济并非资本主义国家出现的商品 大量剩余而导致的经济危机。但是，由于商品的丰富，我国已经从买 方市场过渡到卖方市场。经过 20 多年的发展后，国家已经形成了较 为完备的工业体系，生产同类产品的企业数量增多，产量增大，商品 极大丰富，购买工业产品不再需要凭票。而日益发达的流通部门也使 工业产品的销售更加顺畅，加剧了企业之间的竞争。与此同时，打开 国门使全球化日益影响中国的经济，大量具有竞争力的国外企业也进 入了中国市场，对国内企业造成了不少冲击。例如，P Cox and Mair, 1988）这样的地方经济关注地方经济的发展前景 和地方吸引投资和就业的能力。城市的管理者和政治家越来越清楚， 城市不

26、应只从通常的福利措施或用地规划中获利，更应该通过地方资 源的流动从竞争日益激烈的市场中获利（Duncan and Goodwin, 1988） 。 企业化城市的理念似乎与南海区政府鼓励经济发展的思路不谋而合， 但什么是企业化的政府呢？西方学术界已经开始了研究。 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院 166166 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 在西方，以政府“企业化”思想为背景的管理模式商业模式 越来越受到重视，并被广泛应用于西方国家行政制

27、度改革的实践中。 所谓“政府企业化” ，就是用企业家在经营中所追求的讲效率、重质 量、善待消费者和力求完美的精神，以及企业中广泛运用的科学管理 方法，改革政府机构中的公共管理部门，重塑政府形象。建立企业化 政府，要求政府有新的理念。对此，美国学者戴维奥斯本和特德盖 布勒在改革政府一书中归纳为十个方面，即企业化政府应当是： （1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2） 社区拥有的政府： 授权而不是服务；（3）竞争性的政府：把竞争机制注入到提供服务 中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲求效果的 政府：按效果而不是投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客 的需要，而不是官僚政治

28、需要；（7）有事业心的政府：有收益而不 浪费；（8）有预见的政府：预防而不治疗；（9）分权的政府：从等 级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行 变革。克林顿对企业化政府给予了高度评价，指出它给我们提供了改 革政府的蓝图。在克林顿的推动下，美国政府掀起了“再造政府运动” 。 总的来说，现代政府应该扮演“导航者”的角色，政府的主要职 责应定位于确保各项公共服务与公共物品均可被顺利提供，但却不必 自己动手处理。政府应推动法规松绑的工作，公共管理应改变过去唯 法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成。 （2 2）城市竞争下的经营城市理念）城市竞争下的经营城市理念

29、经营城市已经成为中国的热点话题。对于经营城市的普遍理解是 是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成 资本(如土地等)和人力；作用的资本(如道路、桥梁等基础设施)及其 相关的延伸资本(如广场、街道的冠名权)进行集聚、重组和营运，从 中获得一定的收益，再将这笔收益投入到城市建设的新项目中，走以 城养城以城建城的新路子，促进城市发展步入良性循环的轨道。 但是这样的理解似乎仅仅表达经营城市的表面，而对于经营城市 的本质和目的并未揭露。经营城市仅仅是为了政府少花些钱或者多赚 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院167167 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规

30、划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 些钱吗？最近出现的另一个热点名词城市竞争力似乎揭示了经营 城市的真正目的，而这正与国际上企业化政府的理念不谋而合。从这 个角度理解经营城市的真正目的在于构筑更具竞争力的环境。同时随 着社会主义市场经济的推进，原先需要政府考虑的内容市场都能很好 地解决，政府因此也更有可能回归到它的真正职能。 11.3.211.3.2 政府再造措施政府再造措施 （1 1）新的政绩考核评价体系的建立）新的政绩考核评价体系的建立 原先以 GDP 为核心的政绩考核，导致了政府城市建设、招商引

31、资的急功近利，很难兼顾城镇的长远发展。事实上，GDP 并非衡量 经济社会发展水平的唯一指标。在国外 GDP 甚至是一个很少用的概 念。国内已经有专家提出了扣除各种虚值的“绿色 GDP”概念。可 持续发展专家牛文元指出， “绿色 GDP”应该是传统 GDP 减去自然 部分的虚数和人文部分的虚数。事实上，从 20 世纪 70 年代开始，联 合国、世界各国政府在如何构建以“绿色 GDP”为核心的循环经济 体系中一直进行着艰辛的理论探索，探索持续至今。1940 年到 1968 年，美国每年的“净经济福利”所得几乎只占 GDP 的一半；按照净 国民福利指标计算凡超过国家制定的污染排放标准，企业均应列 出

32、所需的治理经费，这些治理经费从 GDP 中扣除日本在 1973 年 的 GDP 增长率为 8.5，扣除治污费用后，事实上只有 5.8的增长 率。1985 年至 2000 年的 15 年是中国经济的高速增长期，GDP 的平 均年增长率为 8.7。如果令“名义国民财富”等于 100，当扣除 损失成本和借用成本（生态赤字）后，15 年来中国的“真实国民财 富”只是名义财富的 78.2，财富虚数为 21.8。 这个数字意味着： 过去 15 年我国 GDP 的实际年平均增长率只有 6.5，即每年平均有 2.2 个百分点为“虚数”。可以肯定的是，目前所得出的 GDP 数字 里有相当一部分是靠牺牲后代的机会

33、来获得的。事实上，南海东部地 区也存在这样的情况，穿越桂城、大沥的佛山水道两侧到处是工厂， 河水发黑发臭。据有关统计，西南涌全河段水质均达不到功能要求； 水口水道水质达不到要求，而且有逐步变差的趋势，表现为有机污染 逐年加重；佛山水道是佛山、南海的工农业、航运和景观的重要水道， 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院 168168 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 亦是这个地区最主要的纳污渠道，纳污量逐年增加，污染日益严重， 主要表现为有机污染

34、；雅瑶水道也是周边镇区大部分工业和生活废水 的受纳水体，水质逐年变差，表现为有机污染。同时根据调查，南海 近年还出现了酸雨，固体废弃物、噪声等方面都有较大污染。因此， 以 GDP 为核心的政绩考核，已经恶化了人地关系。 从另一方面看，以 GDP 为核心的政绩考核还强调了政府的经济 管理职能，并不符合政府职能转变及企业化政府的精神。SARS 的危 机提醒了政府过于重视经济发展会就忽视社会发展，受到自然对人类 的报复。同时，2003 年新一届中央政府成立后，明确提出要树立“全 面、持续、可协调”的发展观，要求各级政府和官员扭转片面追求经 济增长指标的情况。 综上所述，以 GDP 为核心的政绩考核必

35、须改革，政绩考核应该 采用能反映经济社会发展多方面的指标。 （2 2）合理利用财税杠杆）合理利用财税杠杆 南海区镇级财政自 1996 年就实行“核定留成基数，超收分成， 支出包干”的财政体制，并每年对各镇留成基数和分成指标进行调整， 其目的就是均衡负担，保证镇的既得利益，发挥镇级的财政积极性。 留成基数以上年征收实绩为标准，分成的原则是税收越高，分成就越 多，因此工农业总产值高的镇区，财政可支配收入数量大；相对不发 达的镇区，镇级政府的财政状况就不乐观。自 1996 年以来，南海分 成给完成留成基数的镇区的工商税收比例由 30提高到 50，农业 税分成比例由 10提高到 2002 年的 30，

36、2003 年又调整为 50。 但由于核定留成基数也是“水涨船高” ，因此各镇区总体上的可支配 财政收入增长趋于缓慢。并且南海区政府财政收入由于对招商引资采 取了大量返还收入的优惠政策，从而导致区级财政增长幅度越来越小。 我国已经从计划经济成功地走向了社会主义市场经济，财税杠杆 成为政府调节经济发展的最为重要的工具，也符合现代政府的理念。 我们建议未来要形成公平和效率兼顾的财税制度。 南海在 2003 年在区镇分税制的实行中制定了“划分收支范围， 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院169169 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development

37、Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 核定基数，确定比率，见税分成”的镇级财政体制，完全按照“一级 政府、一级事权、一级财权”的原则，明确划分区与镇固定收入和共 享收入以及区镇分别的财政支出范围，并对原有的分成体制作出了调 整，工商税收将镇区分类分成，最高的镇区达到 60，最低的镇区 仅有 20；契税桂城 15，其余镇区 30；农业税由原来的 50调 整为 100。但这样体制仍然会造成某些富裕的镇感到缴税太亏，原 因是镇政府仍然不知道自己所缴纳的税款究竟可以返还多少。因此现 行的税制还应继续改革，主要目的是要实现缴税和受益的统一，即缴 纳的税款

38、越多返还的税款也越多。 另外，政府还可通过财税杠杆引导和促进经济的发展。政府可以 财税杠杆减免某些重点产业的税收，鼓励其发展。同时也可通过减免 某些企业的税收，鼓励其进入工业园区。 （3 3）促进有力的非政府组织（）促进有力的非政府组织（NGONGO）成长）成长 社会主义市场经济日益健全的今天，政府逐渐不可能也没有能力 完全承担维护公共利益的责任。一部分维护公共利益的职责将由非政 府组织（NGO）所承担。商会就是非政府组织的一种。目前，温州已 经出现了大量商会，包括服装商会、烟具协会、眼镜商会、家具商会、 五金商会、合成革商会、塑料协会在内，共有 100 多个商会和行业协 会，这些民间组织正以

39、一种积极的姿态活跃于不同的经济舞台上，同 时在温州社会发展中扮演着重要的角色。目前温州商会主要承担了行 业自律、维权、组展、服务、协调、管理六大方面的任务。强大的商 会组织在政府与市场之间展开协调，配合政府进行行业管理，减轻了 行政的压力而且完成了原先政府不能完成的事情。例如行业维权，商 会减少了大量行业内的无序竞争。同时行业还进行了组团参展、开拓 市场、提高温州产品知名度等事情。行会的有效介入大大提高了温州 制造业的竞争力。南海东部地区已经出现了行会、商会等组织，也起 到信息交流等作用，但还有很多事情可以作为。 当然非政府组织能否发挥作用，发挥作用的大小与政府的态度有 关。以温州为例，温州市

40、政府在各方面全力推出商会，为商会提供发 挥的舞台。例如在北京举行的 2002 年中国轻工产品温州博览会新闻 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院 170170 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 发布会，政府有意让商会成为发布会的焦点。营造更好的非政府组织 发展环境应该是南海东部地区各级政府未来的努力方向。 （4 4）运用经营理念推销城市）运用经营理念推销城市 竞争环境下的城市和区域需要运用营销手段提高城市知名度，研 究认为这也是南海区政府或者

41、东部地区各街道（镇）管理机构应该做 的。国内已经有不少城市开始关注该方面的内容，通常采取的手段在 于承办大型活动，例如杭州举行了西湖博览会、三亚承办了世界小姐 的选举、大连承办了服装节等等。这些活动不少是由企业运作，但是 具体城市的选择却与地方政府的态度有很大关系。南海东部地区承办 大型活动有较好基础，有些专业市场已经开始举行大型博览会、交易 会，如黄岐一年一度的电工产品交易会。未来政府应积极支持这些大 型活动，并尽量采用“南海”地名冠名以打造更具竞争力的城市品牌。 针对南海东部地区的特点，研究建议未来可举行家电博览会、内衣交 易会、建材交易会、舞狮节、黄飞鸿纪念节等大型活动。 11.411.

42、4 综合发展区（综合发展区（CDACDA）的城市管治策略）的城市管治策略 CDA 是未来南海东部地区的重点发展地区，需要用更有效的管治 策略才能保证发展的成功。研究认为 CDA 的管治策略包括以下几个方 面。 11.4.111.4.1 行政管理权的调整行政管理权的调整 研究划定的 CDA 跨大沥、盐步、黄岐三个街道。若按照现行的行 政管理体制，各街道会尽可能从自己的利益出发，其结果仍将是现状 的延续，该区域无法得到整体性综合性的开发。因此，未来的开发必 须将现行的行政管理权逐步调整。 未来行政管理权的调整应该考虑到两方面的因素。一方面要保证 该地区的开发效率和效果；另一方面则要尽量保持街道一级

43、行政机构 对于开发的积极性。因此，行政管理权的调整应包括以下方面。首先， 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院171171 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 将整个 CDA 的开发管理权由区级政府控制，收回 CDA 地区各街道的规 划权、土地管理权。这样可以保证区级政府在开发中的主体地位，保 证该地区有效的整体开发。其次，CDA 开发后产生的税收仍按属地缴 纳。这一措施可以使街道级行政机构得到实际的利益，保证街道级行 政机构对 CDA 开发的

44、积极性。 11.4.211.4.2 妥善解决妥善解决“城中村城中村”和农民问题和农民问题 CDA 地区现状有不少“城中村”和村庄，二元的土地制度使 CDA 的开发首先面临土地的权属问题。目前对于农村土地权属问题的解决， 往往有两条途径，一条途径就是通过征地的方法将农民手中的地变为 国有土地，政府在征地中需要支付大量的资金；另一条途径则是租用 农民土地。前一条途径虽然可以彻底改变土地权属问题，但是对政府 具有较大财政压力。后一条途径虽然对政府财政没有压力，但是土地 权属问题不能得到妥善解决，只能满足出租厂房的需要，无法进行大 规模的房地产和商业开发。 研究试图寻找一条既能减少政府财政压力又能解决

45、土地权属问题 的方法。国内不少城市进行了这方面的探索，珠海市通过市场手段让 农民享受土地增值的方法值得借鉴。未来 CDA 的开发将使现有土地大 大增值，也可采用珠海的思路。政府将仅支付农民土地上现有物业的 损失，农民的土地则折算成股票。这样土地增值部分的补偿就通过股 票分红来实现，实现了农民的“持股进城” 。通过这种方式可以减少 政府在 CDA 开发前期的投入，而对农民也从开发中得到了利益。 11.4.311.4.3 有效使用财税杠杆，启动开发有效使用财税杠杆，启动开发 CDA 开发初期区政府需要大量资金投入，而对于街道一级行政机 构而言也面临着退二进三后税源减少的压力。为了保证 CDA 开发

46、的启 动，政府必须擅用财税杠杆。CDA 开发初期需要大量的基础设施投入， 而政府则可以利用多元的资金进入基础设施建设，国际上流行的 BOT、ABS 模式等可以为政府提供借鉴。CDA 的开发初期需要大型商贸 企业进入，营造商业气氛，但是这些企业在投资初期往往会处于负债 状态，需要政府的支持。政府可通过减免税收的方式来给予这些企业 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院 172172 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 支持。街道一级行政的税源减少问

47、题则可通过转移支付、专项资金等 方面解决。 11.4.411.4.4 促进建立行会总部促进建立行会总部 繁荣的市场往往更需要良好的行业环境，行会则是创造良好行业 环境的有效手段。CDA 地区将集中南海多数商贸物流企业，政府应促 进该地区行会的形成，特别是行会总部的形成。一方面，通过行会可 以协助政府进行质量管理、宏观调控，也有助于对外招商引资。另一 方面，CDA 地区跨三个街道范围，行会可以起到政府所不能及的协调 作用，避免不同街道的企业展开恶性竞争，塑造共赢的行业环境。 11.4.511.4.5 开展基于经营城市的大型活动开展基于经营城市的大型活动 从国内外的发展经验来看，承办国内外大型活动

48、成为提升城市品 牌的有效手段。CDA 地区将发展充分发挥交通区位的优势，大力争取 大型活动的承办权。研究建议的大型活动可以有国际五金节、内衣博 览会、家具展示会、汽车交易会等等。不仅要重视大型活动的数量， 更要重视大型活动的质量，以提高国际知名度为目标。另外，通过 CDA 地区大型活动的进行可以扩展南海西部地区的市场，促进南海西 部地区的产业发展。 11.4.611.4.6 运用运用 TODTOD、SODSOD 开发模式经营城市开发模式经营城市 TOD、SOD 模式中地铁站点及大型服务设施是地区开发中最先建 成的。建成后周边的土地将因此而大幅度升值。因此参考香港等城市 经验，政府在地铁站点和大

49、型服务设施未建成前，预先盘整其周边用 地，进行用地储备。待站点及设施建成后，按计划分批拍卖土地。这 样政府不但可以有效控制用地一级市场的供应量，而且可以获得大量 来自土地的收益，弥补基础设施的大量投资甚至可以满足政府更长远 的投资计划。 佛山市规划局南海分局 广州市城市规划勘测设计研究院173173 广佛大都市区协调发展中的南海东部地区发展战略规划研究 The Development Stategies for East Part of Nanhai Fdasf 主报告 1212 结论与结论与讨论讨论 12.112.1 结论结论 南海东部地区的总体战略可以归纳为 广佛纽带，华南流通；广佛纽带，华南流通； 东借南联，西融北接；东借南联，西融北接； 北工南商，重构共赢。北工南商，重构共赢。 在这样的思路指引下，应通过多方面的策略来共同完成这个目标。 12.212.2 对未来工作的建议对未来工作的建议 本研究主要目的在于给出南海东部地区整个地区的发展框架，而 并非针对局部的研究，因此在某些局部具体问题上不能兼顾。同时， 研究的同时一些大型项目仍未确定。因此，建议在本