基层公共治理-第8章村民自治制度.ppt

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1、阅读书目 中国农村研究网 http:/ 1、马宝成等著：村级治理：制度与绩效，中国社会出版社，2010年 2、（美）詹姆斯斯科特：弱者的武器，郑广怀等译，译林出版社，2007年 3、唐晓腾著：基层民主选举与农村社会重构，社会科学文献出版社，2007年 4、于建嵘著：岳村政治，商务印书馆，2003年 陈桂棣 春桃：中国农民调查，人民文学出版社，5、5、2003年（美）杜赞奇：文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村，江苏人民出版社，1996年 6、刘娅：解体与重构现代化进程中的“国家乡村社会”，中国社会科学出版社，2004年,第八章 村民自治制度,7、张乐天：告别理想人民公社制度研究，上

2、海人民出版社，2005年 8、徐勇：“行政下乡”：动员、任务与命令现代国家向乡土社会渗透的行政机制，华中师范大学学报（人文科学版），2007年第5期 9、徐勇：“政党下乡”：现代国家对乡土的整合，学术月刊，2007年第8期 10、黄辉祥：“民主下乡”：国家对乡村社会的再整合村民自治生成的历史与制度背景考察，华中师范大学学报（人文社会科学版），2007年第5期 11、贺雪峰：论半熟人社会理解村委会选举的一个视角，政治学研究，2000年第3期,第一节 村民自治 一、 村民自治含义,宪法 在第111条规定：“ 城市和农村按居民居住地区设立的村民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。 ” 村民委员

3、会组织法第2条规定： “ 村民委员会是村民自我管理、自我教育、 自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 ”其具体含义如何，目前我国法律尚无明确定义。,中央,省,市,乡镇,县,中国行政区域划分,行政村不属于一级政府，是一种村落小范围的自治组织，自制内容仅限于自我管理。,村干部角色,1双重角色 徐勇：政府代理人与乡村当家人 工作抓得松一点，完不成任务“一票否决”；工作抓得紧一点，常常要硬起心肠蛮干，弄不好还会“干党的事，违党的法，坐党的牢”。另一方面，近年来职责递增，回报却递减。村干部根在本村，家在本村，人在本村，工作再出色，也绝少有成为国家公务员的希望，当社区

4、利益与国家利益出现矛盾时，让他们不把屁股偏在社区一边，几乎是不可能的。在诸如计划生育这类“一票否决”的指标上，有的村干部自己都承认是：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院，发文件，一级一级往下念。念罢文件下饭店，吃饱喝足接着骗”。,温铁军等人1995年调查发现，第二轮土地承包时，有些地方规定原来的“黑户口”都得先交了罚款后再分地，致使统计上的农村人口突增了一大块，有个县1994年人口一下增加了8%.据孙保罗对广东省雷州市松竹镇西山管理区菜园村的调查，该村的实际人口始终是个“谜”，镇里说1100左右，村长说1400左右，村“议政会”有人说超过1500人。“刀再快削不到自家的柄”，村议政会代表

5、和村委会干部，大多数超生。,郭正林被抽调下乡搞计划生育时发现，有的村长在乡政府召开计划生育摸底会时积极参加，也如实反映情况，但乡干部每次下乡都找不到那些计生对象，原来这个村长充当了“线眼”的角色，会后他总是想办法迅速通知计生对象躲起来。 2 吴毅：撞钟人与守夜人，村干部不会有意怠慢行政任务，但却不可能全力以赴 3营利性经纪人：杜赞奇,1、沈延生，怪胎，个别领导人和个别部门的异想天开，外国人的重视才时来运转，国家外部嵌入乡村，没有社会根基，现有体制的种种缺陷 “村政的兴衰与重建”，战略与管理，1998年第6期 在今天的河南省临颖县的南街村，高音喇叭一早起就播放东方红、大海航行靠舵手等“文革”歌曲

6、，一整天歌声不断，该村村民人人都要佩带毛主席像章，还要经常参加“学毛选”和“斗私会”。村里召开大型的斗私会，“群众一激动起来，把握不住情绪，就要上台打人，你是拦都拦不住”。 2、党国英：“村民自治”是民主政治的起点吗？战略与管理，年第期,对村民自治的质疑声音,二、村民自治的内容,选举：,决策：,管理：,监督：,村民通过村民会议等形式参与本村事务的决策,通过村民自治章程或村规民约，规范村民和村干部的行为，用民主办法管理村日常事务,通过村务公开、民主评议村干部、村委会定期报告工作等形式，监督村干部的行为和村委会工作,村民直接选举村委会干部,（基础、主要途径）,村民委员会介绍,性质:是村民自我管理、

7、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 产生：由全村选举产生 组成：由主任、副主任和委员共三至七人组成。 职责：办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。 任期：每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。,（一）村民选举,从各地实践看，搞好村委会换届选举，主要是抓好四个方面的工作： 一是强化村委会选举的工作规则，保证村委会选举依法顺利进行。及时成立村民选举委员会，主持选举工作。村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组推选产生； 二是严格依法进行选民登记，做到不漏

8、、不错、不重复，不让有选举权的村民因登记工作失误而丧失了选举权利； 三是做好提名和候选人确定工作，保证候选人由本村有选举权的村民直接提名，任何组织或个人不得指定；,四是严格民主选举程序，保证村委会选举的民主性和合法性。要按照法律法规和具体的选举工作规程，严格执行各项工作制度，精心组织投票选举，选举村民委员会成员，有选举权的村民过半数参加，选举有效；候选人和被选举人获得参加投票的村民过半数选票，始得当选。投票时，实行差额、无记名、秘密写票、公开计票和当场公布选举结果的原则，保证选民在无任何干扰的情况下独立行使自己的选举权利。,所谓民主决策就是指凡涉及全体村民利益的事项，必须提请全体村民或村民代表

9、会议讨论，按照多数人的意见做出决定，全体人员共同遵守的民主制度。根据村民委员会组织法等法律法规的规定，我国农村村级的民主决策主要有两种实现形式，即村民会议和村民代表会议。其中，村民会议是实行民主决策的最基本的组织制度。村民代表会议是由村民会议授权讨论决定有关事项的民主决策形式，它是村民会议民主决策的一种重要补充决策形式。,(二) 民主决策,所谓民主管理就是指依据国家法律法规，发动和依靠村民，管理村内公共事务，维护村内秩序、进行自我管理的民主制度。 民主管理制度主要包括以下 1.村级干部管理制度。大部分地方为规范两委关系和村级工作管理制度，实行了村级干部定期考评制度。考评对象为党支部委员和村委会

10、成员。 2.村级财务管理制度。主要内容包括建立健全财务管理机构；细化财务管理规定。 3.印章使用登记制度。,（三）民主管理,民主监督的重点是村务公开，凡是村里的重大事项和村民普遍关心的问题，都应向村民公开。 监督的形式主要有五种： 一是召开村民会议或村民代表会议，由村委会或村干部，定期向村民报告重大决定事项完成的情况和村里财务收支情况，并由村民进行民主评议； 二是成立民主理财和村务公开监督小组，负责审核村里财务，查清财务管理中的问题 三是设立村务公开栏，规定公开的原则，本村村务凡需村民知道、监督的都应公开。将村民最关心的计划生育指标、财务收支、农民负担、宅基地划分、本村资产拍卖、租赁等情况，在

11、村务公开栏内及时公布。,（四）民主监督,四是对村干部民主监督制度。村委会必须向村民会议或村民代表会议报告年度工作，并由村民代表会议对报告；村民代表对村委会成员进行民主评议；实行干部任期审计和离任审计。 五是对不称职的村委会干部由村民予以罢免。,第十九条涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理： （一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用； （二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准； （三）从村集体经济所得收益的使用； （四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案； （五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案； （六）村民的承包经营方案； （七

12、）宅基地的使用方案； （八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。,村民会议：是由本村18周岁以上的村民组成，既可以由18周岁以上的全体村民组成，也可以由每户派代表参加。,第二十二条村民委员会实行村务公开制度。 村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督： （一）本法第十九条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况； （二）国家计划生育政策的落实方案； （三）救灾救济款物的发放情况； （四）水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。,监督,在中国历史上乡村社会里存在着的相互联系和作用的士绅阶层和宗族势力，以及以

13、宗族为基础、以士绅为纽带而形成的保甲制度，是维系中国乡村自治三大基石。,第二节 乡村自治的历史,秦汉时期，乡村组织普遍建立起来，乡村治理已经成为政治控制中的重要内容。秦汉时期的乡村制度是乡亭制。隋唐时期实行的是乡里制，到了宋代实行了保甲制度，开始订立乡规民约，试图以约法形式制约农民。 从秦朝到唐朝，在县以下设立的乡村组织的首领基本上由官府委派，其身份属于官僚性质。从唐朝开始，乡村组织首领地位日趋下降，成为由人丁和财产较多的家庭承担的差役。,一、中国古代乡村治理模式,传统的中国乡村治理模式由国家政权和社会权威组合而成，在制度和非制度层面同时展开，两者既相互支持又相互制约。通常所说“王权止于县政”

14、，只是表明国家运用两种不同的权威进行治理。 传统社会是农业社会，乡村的社会结构形成了整个社会的基本结构。这个结构是由皇帝、豪强和民众组成。豪强包括各级官僚、地主和士绅。在乡村，具体表现为代表皇帝的官府、处于官府和民众之间的士绅以及乡民。士绅沟通官府和乡民的联系。一方面，它从根本上维护皇权的利益，另一方面也利用自己的地位保护乡民的利益。,20世纪初期，在内外压力下，清政府进行了一场乡村改革，力图将国家的行政权力向下延伸。1908年，清政府颁布了城镇乡地方自治章程，倡行乡镇自治。这是在应对西方文明冲击下的一种制度反应，其目的并不是真正让乡村自治。 乡村治理的“恶人化”一只延续了近半个世纪，虽然推动

15、了国家权力在乡村的渗透，但也恶化了国家与社会的关系。,二、 民国时期的乡村自治,民国时期，中国农村兴起了一股以乡村教育为起点，以复兴乡村社会为宗旨，由知识精英推进的大规模乡村建设运动，即乡村自治运动。 这段时期的乡村治理权威是一种典型的官民二元结构，除了政府和民间组织外，作为执政党的国民党组织几乎没有什么影响力，党治在地方层级机会处于虚拟状态，中央权力的触角机会到达不了广大的农村。 乡村社会限于国家和掮客的双重盘剥之中，杜赞奇称他们为“营利型经纪人”,斐以礼(Joseph Baillie)创立的金陵大学农学院所进行的农村活动开始了真正意义上的乡村建设，并引起了中国某些知识分子与美国康乃尔大学等

16、某些团体和个人的合作，开始从事中国农村的建设活动。 20世纪20年代初，晏阳初于从美国获得硕士学位回国后即提出“乡村建设”这一概念，并创办了一个名为“中华平民教育促进会”的民间组织，逐渐把其工作重点放到农村，于1926年选择河北定县进行以识字教育为中心的乡村建设试验，进入30年代后形成高潮，相继出现了以梁漱溟为首的山东邹平乡村建设实验区、中华职业教育社所进行的江苏徐公桥等实验区、定县的实验区等。 乡村建设运动的内容包括政治、经济、文化、社会四大部分，试图寻找一条全面改造农村的道路。,（二）20-30年代的乡村建设运动,以开展乡村自治、合作社和平民教育活动为主要内容的乡村建设，最初萌芽于1904

17、年河北省定县翟城村米氏父子的“村治”活动。 20世纪初，河北省定县翟城的米鉴三，米迪刚父子在本村开现代村治的先河。米鉴三在本村先后创办高等小学校、女子国民学校、女子高等小学校，并开展了民众识字和公民教育活动。后来其子米迪刚根据日本地方自治的经验，激励主张在翟城实行自治，认为中国社会改良须从村治入手。1915年在县政府的支持下，翟城村自治公所成立。,1起源,1.邹平推行地方自治的具体办法是实行“政教合一”的自治制度，即以“村学”、“乡学”作为乡村的自治组织。其中的村学相当于乡级政府的乡公所，乡学相当于区级政府的区公所。在实践上，梁漱溟把它们办成为既是乡村的文化教育组织，更是行政自治组织。 2农村

18、经济的企业化和市场化尝试 努力引导农村经济走向企业化和市场化的发展道路，是乡村建设运动的第二项主要内容，其主要方法是推行各种合作社。 3农民素质的知识化和文明化举措 力图促进农民素质的知识化和文明化，是乡村建设运动的第三项主要内容，其途径是开展多种形式的农村教育。,2 内容,一 人民公社 （一）发展演变 1 初级社 2高级社 3人民公社 (二)、人民公社有以下四个基本特征： 1.“一大二公”，即人民公社面积大、人口多且公有化程度高，农村资产的绝大部分归集体所有，不允许农民发展私营经济，实行土地及生产资料的高度垄断。 2.国家基层政权组织与人民公社合为一体，作为经济组织，它必须接受上级政府的领导

19、。 3.“三级所有，队为基础”，公社、生产大队、生产队三级组织架构，公社集体生产资料由三级组织共同占有，生产队为组织生产，劳动和收益分配的基本单位。 4.党政不分，实行党的一元化领导，公社权力一般都集中在党委书记一人手里，形成了高度集中的组织和管理体制。,第三节 村民自治的产生与发展,八届三中全会通过了1956到1967年全国农业发展纲要，之后围绕纲要的宣传和表决心随着浮夸风一并吹起。 河南省委要求全省在1958年麦收前实现水利化，消灭四害，在年内达到规定的12年内完成的粮食亩产目标 毛泽东对河南的跃进计划大加称赞：可以让河南试验一年，让河南当状元。如果河南灵了，明年各省再来一个大运动、大跃进

20、，岂不更好？ 1958年红旗杂志编辑李九友奉命来到河南遂平县嵖岈山卫星人民公社，第一个人民公社，第一个人民公社简章,人民公社从河南兴起,1958年6月7日，人民日报在头版显著位置刊登了嵖岈山率先放出中国北方粮食低产田的高产卫星的消息。标题很醒目：卫星社坐上了卫星，五亩小麦亩产2105斤。6月15日，人民日报又在头版头条报道了嵖岈山发出第二颗卫星的消息：卫星农业社发出第二颗卫星，二亩九分小麦亩产3530斤。 轰动了全国，震惊了世界,刮五风 浮夸风：卫星遍地开 共产风：将属于农民个人的各种强迫农民个人的各种财务强迫交给公社所有 强迫命令风：使妇女不论老少全部穿上了裙子 瞎指挥风：嵖岈山公社深翻土地

21、甚至四至五尺深，拔下即将抽穗的麦子插秧种稻 干部特殊化风：干部的 食堂小灶、挪用公款,嵖岈山人民公社首任社长钟清德，响应上级号召的典型模范 “上级叫咱弄一颗高产卫星去放放，咱是全国第一个人民公社，国内外影响都很大，不放卫星会中？不放卫星没有说服力，只有放了高产卫星，才能为人民公社争光，为党争光，为咱中国争光” 升起两颗卫星后，北京、广东等九省及本省的代表陆续来参观，最多一天接待了3万多人。参观者喝干了大队的井水，只好组织妇女、小孩到河里挑水供参观者喝。 卫星升天证实了公社的极大好处 嵖岈山人创造了种种“辩论”方法，“辩论”成为当时整人、体罚人的代名词 大批饿死人，人吃人 地委书记：闹粮问题主要

22、是思想问题，思想问题解决了，粮食问题也就解决了,社员出工：头遍哨不买账，二遍哨伸头望，三遍哨慢慢晃 出工等敲钟，敲钟等集中，集中等分工，下地慢腾腾，干活很稀松 集体地里干活像老牛拉破车，自留地里干活像武松打虎 做了一天活，身上没出汗 出工像背纤，收工像射箭,二、人民公社的退场与村民自治的兴起,1.村民自治活动的萌芽探索时期（19801986年） 2.村民自治深入发展和法律制度框架形成时期（ 19861997年） 3.村民自治制度完善提高时期（ 19972004年） 4.村民自治制度规范化时期（2005年至今） 村民自治 视频破冰,（一）、创始阶段（1980年1986年）,背景：改革开放 20世

23、纪80年代，中国开始实行全国范围的改革开放，在城市里推行各项富民政策的同时，在农村确定了以包产到户为主的家庭联产承包联产责任制。这项制度不仅打破了集体经济对农村经济的束缚，而且人们的思想也开始解放出来。自从实行家庭联产承包责任制后，农村开始出现秩序失调，公益事业无人关心等问题，迫切需要一个新兴的村民组织，在这种状况下村委会应运而生，拉开了农村村民自治的帷幕。,村民委员会产生,村民自治的组织形式村民委员会，是在20世纪80年代初一些地方基层组织体系处于瘫痪状态，农村社会面临公共产品供给的短缺问题时，农民自发成立的一种组织形式。当时，人民公社的部分权力开始从农村退出，社会治安、公共设施、社会福利、

24、土地管理、水利管理等社会职能无人问津。人民公社旧的管理体制的解体造成乡村社会的“权力真空”，它呼唤新的群众性基层自治组织的出现。,据乡镇论坛主编米有录先生的寻访，最早的村委会产生于宜山县(今为宜州市)屏南乡的合寨村(1984年前为合寨大队)。1980年2月，在合寨大队所属的果作自然村，为了治安防盗和自我管理，生产队队长韦焕能提出建立村民委员会。他和邻近的5个生产队队长一道通知农民开会，每户一人，选举村委会。韦焕能当选为村主任。1980年7月14日，他同85户村民一道制定了一份村规民约、封山公约。实现了村务的民主管理和村民的自我教育。后来又修建两座小桥，开辟了一条机耕路，安装了电视转播器，从而开

25、始实现了村民的自我服务。这样，果作村民委员会作为我国历史上的第一个村民委员会诞生了，村民自治由此发端。 视频: 广西之最中国村民自治第一村宜州合寨村,党中央及时肯定了农民自发组织设立的基层群众性自治组织，在1982年修改颁布新宪法时，明确规定了村民委员会的性质、地位和任务，确立了村民委员会是基层群众性自治组织的法律地位。这就为我国实行村民自治提供了宪法依据，各地依照宪法规定，进行建立村民委员会的试点。1983年10月，中共中央、国务院发出关于实行政社分开建立乡政府的通知，废除了人民公社管理体制，对建立村委会的工作作了具体要求，推动了村委会在全国普遍建立。 改革开放30年纪实之农村改革,1986

26、年9月，中共中央和国务院发布了关于加强农村基层政权建设工作的通知，强调要进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用，同时责成民政部负责村委会建设的日常工作。这表明国家开始将注意力转向乡以下的村级组织，由此加速了村民自治的发展。,（二）、发展创新和完备阶段(1987年1997年),1987年11月，全国人大常委会通过了中华人民共和国村民委员会组织法(试行)，村民自治被以法律形式确定下来。 1988年6月，民政部开始在全国范围内组织乡村选举，村民自治开始进入制度化运作阶段。 1990年以来，全国广泛开展了村级选举的示范活动。主管村民自治的国家民政部在1990年发布的关于在全国农村开展

27、村民自治示范活动的通知中指出，建立村民会议或村民代表会议制度、制定必要的规章制度和村规民约是村民自治示范活动的侧重点。 1994年2月，民政部又发布了全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行），对村民自治示范活动的目标、任务、指导方针、具体措施等作了全面系统的规定，并第一次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度。,1997年，民政部在关于进一步建立健全村务公开制度，深化农村村民自治工作的通知中进一步指出建立健全村务公开制度是加强农村村委会建设的重要内容。要求注重实效，努力实现村务公开的规范化、制度化。到1997年底，全国60%以上的村庄建立了村民自治制度。,创新,（1

28、）村民代表会议。 在具体实践中，由于各种原因，很难按照法定人数召开村民大会。各地在实践中成立了各种形式或名称不一的村民代表会议，用以代替村民会议，这是地方上自行采取的一种变通方法。 （2）、村民公决 山东省日照市涛雒镇农民1997年冬创造的一种民主决策模式。具体方式是，凡是村务大事，村两委都要根据群众意愿，本着好事好办的原则，在重大事项实施之前，都应先召集党员大会讨论，再提交村民代表会议讨论，然后进行民主测评，实行民主监督，每户发一张明白纸，说明事由，让村民在同意或不同意栏目内签名盖章，80%以上的户数同意通过后，再以村两委的名义形成书面报告，报镇党委、政府备案。,（ 3）“海选” 吉林省梨树

29、县创造的确定正式候选人选举模式。第一步，由村民民主推举，方式有：全体有选举权的村民无记名投票提名，即“海选”；由有选举权的村民10人以上联名提出；具备候选人条件、享有被选举权的村民自荐。第二步，在广泛提名的基础上，经全体村民无记名投票预选或由全体村民代表投票确定正式候选人。任何组织和个人都不准划框定调，或内定名单，包办代替。正式候选人产生之后，要在村民会议或者村民代表会议上进行竞选演讲。,（4）“两票制”。 山西省河曲县创造的选举模式。整个选举过程分两阶段，投两次票：第一个阶段是确定正式候选人，由党支部、村民代表会议和村民提名候选人，组织提名和村民提名具有同等权利。然后由有选举权的村民进行了预

30、选，投票确定正式候选人。第二阶段是正式选举，召开选举大会，无记名投票，直接选举村委会成员。,（三）、全面推进和深入发展的阶段(1998年2004年),1998年，是中国村民自治走向成熟化的转折年。已经试行了十年的“试行法”宣布废止，经九届人大常委会第五次会议通过的新的村民委员会组织法于同年11月4日正式颁布实施。在选举的制度选择方面，新法较之“试行法”有了突破性的进展，村民自治由此进入到全面推进和深入发展的阶段。,创新,1、村民直接提名候选人。 2.实行差额选举。给选民提供充分选择的机会，增强了选举的公正性，是选举程序上的一大突破。 3.设立秘密写票处保证选民不受干扰，自由地按照自己的意志填写

31、选票。这是实现选举公正、公平性的重要环节，在中国的选举实践中具有开创意义。 4.增加了对“破坏选举”的处理避免破坏选举者逍遥法外情况的发生，维护和提高了新法的权威性和严肃性，增强了可操作性。,5.设定和完善罢免程序。新法规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由，被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”这使罢免要求变得可以操作。,6要保证妇女在村民委员会中的合法权益，使女性在村民委员会成员中占有适当名额。 7.要适应人口流动，户籍制度改革

32、以及土地承包权流转带来的变化，在坚持村民应当在户口所在地进行选民登记的基础上，切实研究各种新情况、新问题，积极稳妥地做好选民登记工作。 8逐步改善选举技术，提高选举工作的效率。统一票样设计，重视完善选举的补充程序。民政部提出应以省、自治区、直辖市为单位逐步规范选票式样。,9.新老班子交接问题。民政部提出，新的村委会产生后，原村委会班子要 在十日内把公章、财务账目、办公设施等向新的村委会交接清楚。逾期不交接的，乡镇人民政府要督促原村委会办理交接，村委会也可依法向司法机关提出诉讼。,1.工作重心从组织重建、建章立制走向权利保障。,目前，村民自治已经基本走上了依法建制、以制治村的良性轨道。但是如何将

33、法律和制度落到实处，真正保障亿万农民当家作主的民主权利，仍然是一个急需解决的问题。 广东省陆丰市乌坎村事件 广东陆丰乌坎村400村民聚集市政府上访(组图) 广东乌坎村选举,（1）近年来，村民自治的工作重心逐渐转移到权利保障上来。 在2002年中央办公厅、国务院办公厅下发的关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知中明确指出，由村民直接选举村民委员会，是法律赋予村民的一项基本民主权利，是基层民主的重要体现。搞好村民委员会换届选举，必须充分发扬民主，切实保障广大村民在选举各环节中的权利，使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。,（2）保障亿万农民的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权已经成为村

34、民自治工作的重心。 在2004年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见中，又提出了“进一步健全村务公开制度，保障农民的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权”。,2.自治形式从选举式民主“单兵突进”发展为选举式民主和经常性民主“齐头并进”。,村民自治的一个核心价值就是民主，是民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的统一。但是从民主的实现形式来看，民主选举和村民自治的其他三个民主之间存在一些差异。选举解决的是授权问题。简单地说，选举不制定政策；

35、选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决定由谁来解决争端。 在村民自治中，民主选举解决的是由谁来掌握自治组织权力的问题，而且三年一次，具有周期性，被称之为选举式民主。,其他三个民主则解决自治权力如何行使以及如何保证权为民所用的问题，具有经常性，被称之为经常性民主。 从村民自治近几年的发展看，经历了从选举式民主“单兵突进”到选举式民主和经常性民主“齐头并进”的发展历程。民主管理、民主决策和民主监督等经常性民主在村民自治中的重要性日益凸显。,3 自治主体从封闭走向开放,村民自治是村民在村庄范围内对社区公共事务进行自我管理、自我教育和自我服务。村民自治的主体是本村村民，也就是说，只有具备了

36、村民资格，才能在该村庄范围内参与自治活动。从这个意义上讲，村民自治具有封闭性，不是本村的村民就不能参与该村的村民自治。然而，随着改革以来限制农民流动的制度闸门的打开和农村经济的快速发展，农民流动日益增多，城乡交流逐渐扩大，传统封闭的农村社区开始出现了村民的流出或外来人员的流入，农村的开放程度越来越高。 随着户籍制度改革的深入以及村民自治法规的进一步修改，村民自治已越来开放。,4动力机制从政府推进走向群众主导,中国农村村民自治折射出的中国民主化路径具有国家推动的特质。 政府在村民自治的发展历程中一直扮演着重要角色，无论是制度供给，还是制度实施和制度创新，都离不开政府，尤其是中央政府的强力推进。但

37、是，村民自治的生命力最终取决于村庄社区内部对自治的需求和广大村民自治能力的提高。如果村民自治不是基于农民自身的民主需求，而是来自政府的强制，不是“我要自治”，而是“要我自治”，那么村民自治目标是无法实现的。,(四)、新农村建设中无税费时代背景下的村民自治 （2005年至今）,在2004年全国十届人大二次会议上，温家宝总理庄严宣布中国五年内取消农业税，要彻底终结延续两千余年来向农民征收的“皇粮国税”。到2005年，全国范围内绝大多数省份已基本上全面取消了农业税，亿万农民迎来了一个新的历史时期无税费时期。村民自治也进入了一个新的时代无税费时代。进入无税费时代，村民自治面临着全新的发展机遇，将有着广

38、阔的发展空间。,同时，原有的村民自治机制也遭遇到了前所未有的冲击，村民自治的正常运行遭受重创，各种矛盾、问题凸现。由于是经费紧张，村民自治缺乏活力；由于经费紧张，正常的村民自治必须进行的民主议事活动不得不减少。大多数村民自治组织已陷入经济无基础，政治无权威，各种村民自治正常工作难以开展的尴尬局面，剧烈的变革给村民自治带来了阵痛。 平度征地血案续：村委会被指伪造村民签名卖地 视频 李昌平：村民自治走到了十字路口,三、村民自治的地位和作用,1、村民自治找到了一条有中国特色的农村基层民主发展道路 村民自治是亿万人民群众广泛参与的一项基层农村政治变革。在这个民主的实践过程中，可以不断提高民主的质量，从

39、而为培养现代公民社会奠定基础。 通过村级治理制度的建设，农民可以形成按规则和程序办事的习惯和信心。村民自治是一场深刻的公民教育活动。在村民参与村庄事务的过程中，村民接受了民主训练和体验，其民主参与意识、公共精神和自我管理能力也会逐步提高。,2、它是一场民主的社会实践，更是一场法律的社会实践 农村推行村民自治的过程，也就是村民委员会组织法的实施贯彻过程。村委会换届选举的依据来源于法律，选举程序的制定、操作及确定等都来源于村委员会组织法。在实行村民自治实践的过程中，广大农民通过学习法律，知晓法律并掌握和运用法律，可以了解作为一个村民应该享受的权利和必须履行的义务，从而增强农民的法制观念。实行村民自

40、治调动了农民群众的政治参与热情，增强了他们的民主法制观念,3、有助于改善农村的干群关系，缓和社会矛盾，促进农村稳定和社会和谐关系的建立 推动村民自治的一个重要原因和目标，就是要通过发展基层民主和法治，加强村民对基层干部的监督和制约，使其真正对人民负责，切实改善基层干群关系，维护农村社会稳定。 自下而上的民主选举机制，拓宽了村干部的选任渠道，大大提高了村干部的整体素质。 村委会在维护农村秩序和调节纠纷等方面也发挥了积极作用，把矛盾化解在基层，促进了农村安定和谐社会秩序的建立,4、村民自治为农村经济发展提供了动力支持和组织保证，同时也极大地推动了农村经济发展，增加了农民收入 村民自治拓宽了农村选人

41、用人渠道，大批农村优秀人才脱颖而出，积极带领人民群众脱贫致富，这是农村经济发展的的重要保证。 村民自治的推行加强了基层民主政治建设，为广大农民群众实行民主行使自治权利提供了一个政治舞台，也为农民抑制不合理收费提供了一个合法途径。,5、有助于推动农村基层管理制度的转型 从制度转型的角度看，村民自治改变了原来党支部在村庄实行的一元化领导体制，促进了农村党支部建设，同时，也推动了乡镇民主的发展。 6、我国村民自治的国际影响 村民自治的推行引起了国际社会的广泛关注，树立了我国良好的国际形象。近年来，许多国家的著名政治家、政府官员、驻华使节、世界各大新闻媒介的记者、研究中国问题的学者了解、考察了我国村委

42、会选举工作后，给予了客观评价。,第四节 村民自治法规,一、村民自治法规发展历程 自1982年中华人民共和国宪法确立了村民委员会的法律地位至今，村民自治法律制度走过了二十四年的发展历程，历经了三个阶段。 第一阶段：村民自治法律制度的初步确立。从1982年第五届全国人民代表大会第五次会议颁布的中华人民共和国宪法，明确了村民委员会是群众性自治组织的法律地位，到1987年第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议颁布中华人民共和国村民委员会组织法（试行)。,第二阶段：村民自治法律制度在较大范围内的初步实施。从1988年6月1日村民委员会组织法（试行）开始，到1998年11月4日修订后的中华人民共和

43、国村民委员会组织法正式颁布,第三阶段：村民自治法律制度不断的完善。自村民委员会组织法颁布至今，中共中央办公厅、国务院办公厅和中纪委、中组部、中宣部、公安部、民政部等先后就村民委员会组织法的学习宣传、村民委员会选举、村民委员会公章管理、村务公开、提高农村妇女在村民委员会选举中的当选比例、村民委员会选举中的治安工作等一系列问题，出台了专门的政策性文件，31个省、自治区、直辖市完善地方立法，制定了村民委员会组织法实施办法和村民委员会选举办法。,二 村民自治的法律依据,（一）宪法 1982年12月4日，以“村民委员会基层群众性自治组织”为内容，正式载人中华人民共和国宪法第一百一十一条 一是明确了村民委

44、员会的性质、地位和作用。宪法规定，农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织。二是规定了村委会干部的产生办法。宪法规定，村民委员会的主任、副主任和委员由村民选举产生。三是规定了村民委员会同基层政权的关系指向。宪法规定，村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。四是规定了村委会应设立的相应组织。,(二)、村民委员会组织法 1987年11月14日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过中华人民共和国村民委员会组织法(试行)，正式颁布试行，这是8亿农民民主生活的基本法之一，标志着村民自治从此走上依法进行的轨道。 村民委员会组织法是根据宪法第一百一十一条的有关精神和党关于村民自

45、治的一系列政策，并总结村民自治的实践经验而制定出来的，把宪法规定具体化了。该法全文2l条，首次提出了“农村村民实行自治”的法律慨念，对村民委员会的性质、任务、职能、组织原则和方式、活动准则、工作方法等作出了规定，明确了村民委员会与有关力面的关系。,(三)行政法规和部门规章 为了保证村民自治制度的有序实施和健康发展，国务院在具体工作方面制定了有关行政法规，国务院办公厅和国家民政部制定了有关规章，颁发了有关文件，对如何做好农村工作和村民自治工作提出了具体要求，进行具体指导。,(四) 地方性法规和地方规章 根据村民委员会组织法(试行)第二十条和修改后的村民委员会组织法第二十九条规定，省、自治区、直辖

46、市的人民代表大会常务委员会可以根据村民委员会组织法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。 1.地方性法规 地方性法规主要有两个方面。一是贯彻村委会组织法实施办法，二是村委会选举办法。 2.省、自治区和直辖市制定的相关规章 为了使村民委员会组织法的有关条文更为明确、具体、可操作，许多省、自治区和直辖市人民政府制定了相关的规章。,3.地市县区制定的具体办法和细则 根据村民委员会组织法第二十八条规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”村民自治的有序实施，特别是在把这项制度具体化，落实到村的实际工作中去等方面，地

47、市和县市区更是发挥了不可替代的作用。 4.乡镇具体实施方案 乡镇作为我国基层政权组织，直接面对村委员和村民，担负着指导和规范村民自治运作的功能，具有直接的责任。因此，许多乡镇在有关条文方面规定了更为详细具体的实施方案,5.村级规约 （1）村民自治章程 村民自治章程是关于本村村级治理的基本原则、基本制度、解百纳组织机构以及村民权利和义务的自治规范，是村庄的“小宪法”，是比较原则、比较概括的规定。从内容上看，村民自治章程的主要内容一般包括总则、村民的基本权利和义务、村级自治组织（主要包括村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组等）和附则等几个方面。 （2）村规民约 村规民约是为规范村级治理的各

48、项活动而制定的具体管理规定。从具体内容看，村规民约大都属于专门性规约，基本内容以专项管理规定为主，大都比较具体,三、我国村民自治的法律缺陷,（一）中央层面的制度建设存在的问题 1、村委会组织法对一些具体问题的规定过于原则、笼统、缺乏可操作性，是导致两委关系失调、乡村关系紧张的制度根源 我国宪法和中国共产党章程均明确规定了中国共产党在国家政治生活中的领导地位。村委会组织法和中国共产党农村基层组织工作条例也都规定了村党支部在村级组织中的领导核心作用。但这些规定都过于笼统，一旦涉及具体问题，异议和冲突就发生了。,2在一些有关权利的具体规定上存在着程度不同的不对等性，如选举权和罢免的不对等，义务和权利

49、的不对等 3.缺乏村民自治权利的司法救济规定 纵观整部村民组织法几乎没有任何法律责任方面的规定，只是笼统地规定了一些义务性规范，而没有相应规定违反这些义务性规范行为的法律后果。,4.相关法律法规不配套、不完善 当前，村民自治有关法律规定太原则、不具体，可操作性不强。比如对贿选、破坏选举等违法行为没有明确界定，对究竟应该采取什么样的方式、方法竞选，没有明确规定。在违法行为的处理上，无后续手段。比如对贿选、破坏选举等违法行为没有具体的处罚措施,（二）地方法规存在的问题,1 有些法规原则性有余，可操作性不足 作为地方法规，选举办法和实施办法应该比中央层面的法律法规更为具体明确，更有操作性。但是，面对村级治理过程中的一些具体、细小的问题，地方法规显得不够详细和具体，原则性有余而操作性不足的问题凸显，成为开展和深化村级治理的制约因素