第二章政府支出.ppt

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1、第二章 政府支出,第一节 政府支出概述,政府支出的概念：指国家把通过政府收入集中起来的资金，按照一定的方式和渠道，有计划的进行分配的过程，他为政府职能的实现提供了直接的财力支持。,财政支出的三种重要分类方法,1、按照财政支出功能（政府职能）分类,我国现行财政支出功能分类设置类、款、项三级科目 1、类级科目是综合反映政府的职能活动（国防、外交、科技、社会保障、环境保护） 2、款级科目是反映未完成政府某项活动的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”。 3、项级科目是反映未完成某一方面工作所发生的具体事项，如“普通教育”款下的“小学教育”,2011年政府收支分类科目类级科目现行规定有26项：

2、包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保障基金支出、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探点力信息等食物、商务服务业等事物、金融监管等事务、地站在后恢复重建支出、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资管理事务、储备事务支出、预备费、国债还本付息支出、其他支出,所谓政府支出按功能分类，主要反映政府的各项职能活动，显示的是政府的钱“干了什么”，起到了什么样的社会作用。以“教育”为例，类、款、项三级结构对应为“教育”“普通教育”“小学教育”，反映出政府为完成教育职能在“普通教育”中用于“小学教育”这个具体方面的支出

3、费用多少。,2、按政府支出经济分类,包括：购买性支出、转移性支出、工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出,对政府支出按经济性质进行分类，则是反映政府各项支出的具体用途，比如教育经费中分别有多少用于教师工作、房屋建设、教学设备、修缮等，这种分类更能一目了然地分清“钱花到哪儿去了”。更清楚列出财政资金具体都干了什么，是怎么花的，有利于更好监督政府花钱。”,按经济分类，一般社会公众会比较有感觉，可以直观地理解钱是怎么花的。比如说多少钱用于教育，大家就会感觉很笼统，但按经济分类，多少钱给教师发工资，多少钱用于购买教学设施，这

4、样就很清楚，也比较容易判断这些钱花得合不合理。 “目前我国财政信息公开主要是按功能分类，经济分类基本还没有做到公开。只有三公经费属于按经济分类，把多少钱用于出国、公车和招待等几个特殊方面挑出来公开，不利于社会做全面的监督。”蒋洪说，一个数字如果脱离了整体的格局，孤立地挑出来看就不那么容易看懂，也就不利于监督。,支出功能分类与支出经济分类从不同侧面、以不同方式反映政府支出活动。它们既是两个相对独立的体系，又相互联系，可结合使用。支出功能分类与支出经济分类相配合，可以形成一个相对稳定的、既反映政府职能活动又反映支出性质、既有总括反映又有明细反映的支出分类框架，从而为全方位的政府支出分析创造了有利条

5、件。,两种分类方式的区别与联系,GDP（国内生产总值）：指在一定时期内（一个季度或一年），一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值，常被公认为衡量国家经济状况的最佳指标。,首先，GDP是一个价格概念，是市场价格的和。 市场价格就是计算当时的产品的价格。通常用价格而不用实物来表示一个国家的总产量。 GDP是价格的和，没有价格的东西不能算进GDP里。比如，你请一个小时工给你做家务，每小时要付给其10元钱，这个钱是可以计入GDP的，因为它有价格。但是，如果是你自己做家务，你不会给自己发工资，这时就没有价格。虽然自己做跟小时工做的结果是一样的，都可以让你的房子整洁、舒适，可是因为自己做

6、没有价格，所以不能算作是GDP的一部分。,其次，GDP是最终产品的价格的和。 “最终产品”就是用于最后消费，而不再投入到生产中去的产品。最终产品是和中间产品相对的一个概念。生产出来后没有用于消费，而是继续投入到下一阶段生产的产品，叫“中间产品”。 假定一件上衣从生产到消费者最终使用共要经过5个阶段：种棉、纺纱、织布、制衣、销售。那么棉花、纱、布等则称为中间产品。最后由使用者购买的产品就称为最终产品。,第三，GDP是个生产概念，不是消费概念。 只要是新生产的东西，都可以算进去，不管是否卖出去。 比如生产了100元的产品，只卖出去80元，GDP是100元而不是80元。 如果生产了100元，卖出了1

7、20元，GDP还是100元，而不是120元。多出来的20元，是上一年没有卖出去的东西，也就是库存，当年又拿出来卖的结果。 股票买卖等金融市场交易的金额，不能算进GDP。因为股票买卖、金融交易本身，跟生产没有直接的对应关系，只有跟生产有关的才能算到GDP里。,第五，GDP是个地理概念。 中国的GDP是指在中国境内（暂不包括中国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的GDP），即大陆生产的全部最终产品的价值。只要是在大陆境内生产的产品，都算作中国的GDP，即使是外资企业生产的；而所有在大陆以外生产的产品，即使是中国人生产的都不是中国的GDP。比如诺基亚公司在中国境内生产的手机，就是中国的GDP，

8、而不是芬兰的GDP。相反，中国的海尔集团在美国生产的产值，就不是中国的GDP，而是美国的GDP。 一个在日本工作的美国公民的收入不计入美国的GDP中，而计入日本的GDP中。,第二节、财政支出规模,衡量财政活动规模的两个指标 财政支出规模的变动趋势及原因 影响财政支出规模的因素,财政支出规模,定义：指一个国家（或一级政府）在一定时期内政府支出在总体上所呈现的数量水平。 衡量财政活动规模的两个指标：绝对数和相对数 绝对数：通常指政府支出总额 相对数：政府支出占国内生产总值（或国民生产总值、国民收入）的比重,15,绝对指标 用于考察财政支出的绝对数额； 特点:能够较直观地反映财政支出的现状和变化情况

9、； 缺陷:难以反映影响财政支出的各种复杂因素。,16,相对指标 指财政支出总额与其他相关经济指标，如国内生产总值、国民生产总值等的比值。 将财政支出加以分类，通过主要支出项目与GDP之间的比值，考察财政支出增长的结构性特点。,政府支出规模的发展趋势,请同学们先观察一下第30页的表格数据，看看他们有怎么样的规律？,西方国家财政支出占GDP比重的变化 表2 发达国家财政支出占GDP（或GNP）的比重（%）,发达国家财政支出占GDP比重的变化同样表现出上升趋势，这与政府活动范围及其职能的不断扩大相一致。表明随经济发展政府对经济的干预和调节也越来越强。,在自由市场经济时期，国家采取自由放任政策，对经济

10、活动不加干预，国家的职能仅限于维持社会秩序和保卫国家安全，政府的活动范围比较狭窄，因此在这一时期，政府支出占GDP的比重也比较小。 在国家干预市场经济时期，政府活动范围及其职能不断扩大，政府支出的规模必然日益增长，为了弥补市场缺陷，克服经济危机 ，促进经济发展，西方发达国家不同程度地加强了国家对经济的干预。随着科学技术和教育事业在经济发展中的地位日益重要，用于教育、医疗卫生、科学技术等社会性支出也不断增加。,请同学们再看看第30页的表格数据，观察他们之间有什么联系与规律,财政支出规模的发展趋势 表1 我国财政支出占GDP比重 单位：%,问题一、为什么19781995财政支出占GDP的比重持续降

11、低？ 问题二、为什么19952008财政支出占GDP的比重持续上升？,22,1978年以来中国政府规模变化的趋势 由1978年的30.9%逐步下降到1995年的11.87%，之后回升至2008年的20.81%。 呈现出先下降后上升的变化趋势。 上述趋势表明 在市场化进程中，传统的在国家财政范围内履行的政府职能逐步削弱； 在原有的国家财政范围之外的新的政府职能，如社会保障职能、社区建设职能等得到很大加强。,一、经济体制改革前，我国政府支出占GDP的比重较高，这是由“统筹统支”的计划经济体制决定的。 统收统支也称满收满支，是一种高度集权的财政管理体制。按此体制，地方的收入统一上缴中央，其支出又统一

12、由中央拨付，预算管理权基本上集中于中央。 二、改革开放-1995年，我国政府支出占GDP的比重不断下降，并且呈现出幅度大，速度快的特点。这与国家推行放权让利给企业和劳动人民的政策密切相关。 三、1996年-至今，为了扭转我国政府支出占GDP的比重过度下滑的不正常状况，我国政府有意识地提高政府支出的规模，使得政府支出占GDP的比重出现了缓慢回升的趋势。,影响政府支出规模的因素,1、经济因素 2、政治因素 3、社会因素,1.经济因素 包括经济发展水平、经济体制的选择、物价水平、征税能力以及政府的干预政策等。 (1)经济发展水平越高(低)，财政支出规模越大(小)； (2)经济管理体制越集权(分权)，

13、财政支出规模越大(小)； (3)物价水平越高(低)，政府为了保质保量地提供公共服务，财政支出规模就会越大(小)； (4)政府的征税能力越强(弱)，筹措的税收收入越多(少)，财政支出规模就越大(小)；,2.政治因素 包括政局是否稳定、政体结构的行政效率等。 （1）如果一国政局不稳，出现内乱、战争等突发事件，财政支出规模必然会超常规扩张。 （2）如果一国的行政机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下，必然导致经费开支增加。 （3）行政效率高，政府支出的规模处于较低的水平。 （4）行政效率低，政府支出的规模处于较高的水平。,3.社会因素 包括人口状况、文化背景等。 发展中国家，人口基数大，人口增加，相

14、应的教育、医疗保健、交通、住房、治安等方面的需求就会增加，财政支出的压力增大。 经济发达国家，人口老龄化导致社会保障支出和其他社会福利支出增加，这是使上中等收入国家特别是高收入国家财政支出规模不断膨胀的主要原因。,第三节 政府支出的原则,一、支出总量适度原则 二、优化支出结构原则 三、讲究支出效益原则,一、支出总量适度原则,概念：坚持支出总量适度的原则就是在政府工作中贯彻执行“收支平衡，略有结余”的财政工作方针。 1、有效满足社会公共需要 向社会提供公共产品和服务是国家的基本职能。政府支出必须确保国家基本职能的实现。用于满足社会公共需要的政府支出，必须以节约、高效为前提。政府的职能应该科学界定

15、，政府的活动范围应该限定在是在政府职能的合理限度内。各项社会公共需要必须突出重点、合理安排、统筹兼顾。 这类支出的突出特点是具有较强的硬性约束，很难削减，属于政府必须确保的支出。,2、促进经济稳定健康发展 促进经济稳定健康发展是政府的基本职能之一。通常情况下，现代市场经济国家政府在满足了社会公共需要这一最低需要的基础上，还要满足经济建设支出的需要。政府通过一定时期经济建设支出总量及其结构的安排，以达到社会稳定、经济发展、人民生活水平提高等宏观调控目标。 3、坚持量入为出的理财思想 有多少钱办多少事！ 在安排政府支出时，坚持量入为出的理财思想，就是要坚持政府支出总量不能超过政府收入总量。 如果不

16、坚持量入为出的理财思想，政府支出的需要就会大大超过政府收入的可能，形成巨额的财政赤字，对经济和社会的稳定发展造成一定的不利影响。 坚持量入为出的理财思想，就是在安排政府支出时，要保持清醒的头脑，防止政府支出总量的失控，坚持把政府支出的总量控制在政府收入可以提供的总量限度内。,二、优化支出结构原则,概念：优化政府支出结构是指对现存的政府支出进行适度调整，改变其与国民经济和社会发展的现状，以及和发展变化趋势不相适应的部分，以促经经济和社会的协调发展。 1、正确处理购买性支出和转移性支出的关系 购买性支出在经济性质上是以政府资金等价交换市场上的商品和劳务。具有较强的资源配置功能，影响国民经济运行的效

17、率。 转移性支出通过资金的单方面支付转移了资金的使用权和支配权，其资金的使用权和支配权从政府转移到受益者手中,对收入分配产生了直接影响，具有较强的收入分配功能。称为缩小收入差距、实现公平分配 重要工具,2、正确处理投资性支出与社会公共消费性支出的关系,如果购买性支出比重较高，则政府支出的资源配置功能较强，经济运行的效率也比较高。 如果转移性支出的比重较高，则政府支出的收入分配功能增强，能更好地体现收入的公平，为构建和谐社会创造条件。,消费性支出：指维护政府机构正常运转和政府提供公共服务所需的支出。,投资性支出：指政府用于道路，桥梁，农业等基础设施或行业的支出。,消费性支出,行政管理费用 国防费

18、 文教 科学、卫生事业 工交商农等部门的事业费等,投资性支出,基础设施投资 基本建设支出 “三农”的投入 其他的资本性支出,2、能否形成资产,消费性支出 ：不形成资产和经济收益,投资性支出 ：其使用通常会形成资产,投资性支出有利于社会经济的发展，社会公共消费性支出有利于保持社会经济的正常运行，维持社会经济的现状。所以我们必须正确处理投资性支出和社会公共消费性支出的关系，坚持“先维持，后发展”的顺序，坚持先保证吃饭问题，然后再量力而行，安排发展性支出。,三、讲究支出效益原则,效益：即用最小投入获得最大的产出。 1、在提高政府支出预算科学性和合理性的基础上，严格按照政府预算使用政府资金。 合理确定

19、政府支出项目 根据实际情况进行科学排序 具体确定政府支出个项目的数额，并通过法定程序列于政府预算 按照已批准的政府预算使用各向政府资金，不得随意调整,2、完善与政府支出相关的管理制度，加大对违法违纪行为的查处力度 要进一步完善行政事业单位的财经制度，强化财经纪律，加强对政府支出资金使用过程的监督管理和政府审计； 在政府支出的使用过程中要切实奉行“厉行节约、讲究效益”的理财思想； 在监督检查过程中发现违法违纪行为的，要坚决依法处理。,3、运用科学方法进行决策和引导，提高政府支出预算编制、执行全过程的效益。,衡量财政支出效益目前一般采用一下三种方法： 成本效益分析法（政府的经济建设支出） 最低费用

20、选择法（军事、政治、文化、卫生） 公共劳务收费法 政府采购制度,3、财政支出项目成本效益评估方法,（一）成本效益分析法 教材49-52 1、现值：,（二）最低费用选择法,教材52-53 其特点是不计算财政支出项目的货币收益，只计算完成该任务的各方案的有形成本。 应注意的是对于无法估量货币效益的项目的价值不能无限的夸大，如防治癌症的研究，有关国家尊严的项目（如统一台湾、太空项目）。,我国财政支出结构变化趋势图,1.购买性支出(purchase expenditure) 它是指政府从个人和企业购买原材料和土地、劳动力、资本的生产性服务并由政府直接使用的支出，又称消耗支出。例如各种经济建设支出、文教

21、科卫支出、行政、国防支出等。 政府这种购买商品和服务的活动，包括购买日常政务活动所需或用于国家投资所需的商品和服务的支出。前者如政府各部门的事业费，后者如政府各部门的投资拨款。即包括消费性支出和投资性支出。 这些支出的目的和用途虽然有所不同，但都是财政一方面付出了资金，另一方面相应地获得了商品和服务，并运用这些商品和服务实现国家的职能。也即，在这样一些支出安排中，政府同其他经济主体一样，在从事等价交换的活动。它体现的是政府的市场性再分配活动。,2.转移性支出(transfer payment) 它是指政府在公民之间再分配购买力的支出。政府的这种支出表现为资金无偿的、单方面的转移，主要有社会保障

22、支出、价格补贴、捐赠支出和公债利息支出。 这些支出的一个共同点是，政府不是为了交换商品和服务而支出。也就是说，财政付出了资金，却没有直接获得什么东西。或者说，转移性支出是接受者的一种收入来源，而接受者无须提供任何服务作为获得这种收入的交换。它体现的是政府的非市场性再分配活动，能使接受者自由地作出他们将消费什么或他们将如何组织生产的决策。,可以看出，在财政支出总额中，购买性支出所占比重越大，政府所配置的资源规模就越大，财政活动对生产和就业的直接影响就越大；反之，转移性支出所占比重越大，财政活动对收入分配的直接影响就越大。从财政职能角度来说。(其中转移性支出对政府的效益约束和对微观经济主体的预算约

23、束是软的。) 从上述三个角度对财政支出的分类来看，我国财政支出结构的变化具有两个明显特点：(1)支出结构变动很快，其决定性因素是经济体制的变迁和政府职能的转换。(2)支出结构的变化突出表现为经济建设支出比重迅速且持续下降，除国防支出外，其他支出比重均有所上升。,值得一提的是，我们可以根据公共产品理论来区分财政支出，特别是公共产品的含义、性质和类别，界定了财政支出的对象、层次、次序以及筹资方式。 (1)就支出对象而言，财政支出是政府提供公共产品的成本。因此，财政支出可分为用于提供纯公共产品的支出和准公共产品的支出，前者包括国防支出、行政管理支出等，后者包括经济建设支出、社会文教支出、社会保障支出

24、等。可以看出，纯公共产品的支出需要政府全面提供，而准公共产品的支出则需要政府部分提供，这就需要科学确定政府对这部分支出提供多少最合适。,3.转移支出 主要是社会保障支出。 马斯格雷夫指出，转移支出的大小取决于经济发展各阶段政府的收入分配目标。如果政府旨在减少收入分配中的不公平，转移支出的绝对额会上升，但转移支出占GDP的比率不会有多大变化；如政府的目标是确保人们的最低生活水平，转移支出占GDP的比率会随着GDP的增长而降低。 罗斯托则认为，一旦经济发展进入成熟期，公共支出的主要目标将是提供教育、卫生和福利等方面的社会基础设施。此时，用于社会保障和收入再分配方面的转移支出规模将会超过其他公共支出

25、，而且占GDP的比重都会有较大幅度的提高。 可见，从理论上讲，一国的财政支出结构的状况与该国的经济发展阶段密切相关。,三类国家的财政支出结构 (19831993年),从此表中，我们可以得到以下几个结论。 1.维持性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升呈明显递减趋势。 低收入国家的维持性支出占财政支出的比重平均高达37.7%，中等收入国家的这一比重比低收入国家低了9.4个百分点，而高收入国家又比中等收入国家低了2.1个百分点。维持性支出比重之所以会随着经济发达程度的提高而降低，主要是因为维持性支出提供的服务属于社会必需品，具有类似于私人生活必需品的性质，也在一定程度上服从于恩格尔法则，即维

26、持性支出的收入弹性小于1随着经济的发展和人均收入水平的提高，维持性支出比重不断下降。,2.经济性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升呈递减趋势。 低收入国家的经济性支出占财政支出的比重平均为22.2%，中等收入国家的这一比重比低收入国家低了1.8个百分点，而高收入国家又比中等收入国家低了6.4个百分点。经济性支出比重之所以会随着经济发达程度的提高而降低，主要原因在于经济性支出所服务的领域逐渐成熟，无需政府再过多地介入。或者说，随着基础产业的成长壮大、经济基础设施的完备，经济性支出的绝对规模也许并未减少，但相对规模或所占比重必然下降。,3.社会性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升而

27、快速递增。 低收入国家的社会性支出占财政支出的比重平均为27.5%，中等收入国家的这一比重比低收入国家提高了14.6个百分点，而高收入国家又比中等收入国家提高了7.4个百分点。社会性支出比重之所以会随着经济发达程度的提高而上升，主要原因在于：,(1)当经济发展到成熟阶段时，人均收入水平很高，人们的消费偏好发生根本性变化，特别是对教育、保健、养老、失业及其他福利等社会性服务的需求日益增加，而社会性服务又恰恰最适合由政府来提供，故政府的社会性支出比重必然提高。 (2)人口增长特别是人口的年龄结构变化对社会性支出比重提高产生了极大影响。人口增长要求政府提供的教育、医疗保健等服务要相应增加，人口老龄化

28、导致社会保障支出急剧膨胀。从上表看出，低收入国家的社会保障支出比重仅为4.2%，而中等收入国家和高收入国家的社会保障支出比重分别提高到15.7%和27.5%，成为社会性支出比重提高的主要推动因素。,从上述分析可以看出，在不同的发展阶段，各国财政支出结构的差异程度不同。 (1)就维持性支出来说，高收入国家和中等收入国家的维持性支出比重差异不大，而低收入国家的维持性支出比重大大高于前两类国家。这说明在低收入国家，政府需要拿出相当部分经费来维持国家机器的正常运转。 (2)就经济性支出而言，中等收入国家和低收入国家的经济性支出比重比较接近，而高收入国家的经济性支出比重明显低于前两类国家。这表明在中低收

29、入国家，为了加快经济发展，政府参与了大量经济活动。 (3)就社会性支出来看，表现出与维持性正常比重相似的状态，即高收入国家和中等收入国家的社会性支出比重差异不大，而低收入国家的社会性支出比重要比前两类国家低得多，尤其表现在社会保障支出比重上。这意味着在低收入国家，政府还无暇顾及全社会的生存环境、生活质量的改善和福利水平的提高。,我国处于低收入和中下等收入的临界区，财政支出结构更多地相似于低收入国家。但是，我国的财政支出结构与低收入国家的财政支出结构不完全吻合，比如维持性支出比重没有那么高。 从近年来的变化来看，财政支出已经呈现以下趋势： (1)经济性支出比重还有继续下降的趋势，只是下降的速度变

30、得非常缓慢了。 (2)社会性支出比重一直呈现上升的趋势，而且可以预计，随着社会保障制度的建立和逐步完善，社会性支出比重上升的速度将加快。随着我国刚刚进入下中等收入国家的行列，且人均收入水平还会继续快速提高，这两个趋势应当说不仅适应了市场经济运行的要求，也适合我国所处的经济发展阶段。 (3)其他支出(包括国债利息支出)比重尚显得比较高，而且各类支出中有些项目尚需调整和控制。,一、财政支出项目成本效益分析的概念 即“社会成本效益分析”，就是根据政府确定的政策目标，提出若干实现政策目标的项目，详列各项目的全部预期成本和预期效益，通过比较选择出最优的投资项目的分析方法。 经济学上的成本收益分析：基于机会成本基础上的边际分析。经济学虽严谨，但可操作性差。 因此在实际中只能用财务学上的成本收益分析来衡量： (1)净现值法（NPV） (2)成本效益比率法（NI） (3)内在收益（报酬）率法（IRR）,第四节 财政支出的成本效益分析,分析的三个步骤 （1）计算该项目在生命周期内可能带来的收益和成本的现金流量； （2）对在未来年份中发生的收益和成本的现金流量加以折现； （3）按照选定的标准将不同项目的收益与成本进行比较，决定取舍。 公共部门与私人部门成本效益分析之差异： （1）追求的目标不同 （2）成本效益的内容不同,