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1、,第七章 社会保障法,贵州民族学院 管理学院,主要内容： 第一节 社会保障法的概念及特征 第二节 社会保障法的原则、内容和形式 第三节、社会保障法的历史发展 第四节 社会保障争议处理制度,第一节 社会保障法的概念及特征 一、法律与社会保障关系 法律是调整社会关系的行为规范，与权力、行政、道德和习惯等共同构成控制社会的力量。法律是特殊的行为规范，主要体现在以下几个方面：一是法律是依据一定的程序由国家制定或认可的，要经过议案提出、草案讨论、法律通过、法律颁布的立法程序；二是法律的公平性建立在权利和义务的依托关系上；三是法律的科学性在于假定、处理、制裁之间的逻辑关系；四是法律的约束力在于它以国家强制
2、力保障实施。 社会保障关系是国家、社会保险经办组织、社会保障参保人和受益人之间的社会关系。在现代民主国家中，社会保障是政府与公民关系的基本问题。 社会保障关系源于民事关系。在相当长的历史时期内，人们把遇到社会风险视为“命运不佳”，完全由家庭和个人负责。产业革命后，工伤事故和职业病的出现引起人们对雇主赔偿责任的重视。但是，最初的雇主赔偿责任属于民事赔偿问题，属民事关系，在工伤保险制度建立后才出现了具有社会保障性质的工伤赔偿。社会保障关系的立法被视为现代法制建设的里程碑，因为它创造了更广泛的社会权利，即公民平等分享社会财富和得到社会保护的权利。欧洲学者TH马歇尔(THMarshall)对此做出精辟
3、的归纳：民事权利产生于18世纪；政治权利产生于19世纪；社会权利(劳动和社会保障)产生于20世纪。公民从民事权利中得到人身、财产和言论自由的保护；从政治权利中得到参与社会和国家事务的管理权利；从社会权利中得到就业和社会风险的权利保护。只有建立了社会权利体系，公民才真正与国家联系在了一起。,二、社会保障法的概念 社会保障法是指调整社会保障关系的法律规范的总和，具体是指调整国家、社会和全体社会成员之间，在保障社会成员基本生活需要并不断提高生活水平的过程中，所产生的社会保障关系的法律规范的总和。它既包括以基本法形式出现的社会保障法，也包括其他法律、法规中有关社会保障的规范，还包括具有法律效力的关于社
4、会保障事项的地方性法规和规章。 现代社会保障制度的建立是以解决国民生存保障问题并促使社会经济协调发展为基本出发点与归宿的，因此，现代社会保障法实质上既是社会成员生存权利保护法和社会安全法，同时也是社会稳定法和社会和谐法。社会保障法在工业发达国家均已发展成为独立于民事立法的新型法律部门。 社会保障立法的独立性要求具有以下四点依据：(1)它具有独立的调整对象。当今，人们已经认识到社会保障法律关系的综合性和复杂性；同时，随着保障模式和制度在全世界范围的改革，将有更多新的调整对象及法律关系需要被认识。(2)它需要特定的调整原则。修订已经形成的社会保险立法的原则，创造适应知识经济时代的新原则。(3)它已
5、经形成专门的内容体系。基于国际劳工组织102号公约，社会保险立法的基本内容体系已经形成，21世纪社会保险制度将沿着多支柱的道路发展，内容将更加丰富。(4)它具有跨部门发展的趋势。社会保险始终在公法范围内发展，多支柱发展趋势决定它向私法领域延伸，成为跨领域的新兴法律部门。人类社会进入了21世纪，社会保障法学研究与立法实践不断丰富和深化，在中国也正在进入独立发展阶段。 社会保障法也独立于劳动法。员工的社会保障与劳动法具有密切的联系，并具有延伸性和互补性。社会保障法和劳动法都属于社会法范畴，是社会法的主要内容。,三、社会保障法的特征 1社会性 主要表现为社会保障法的权利和义务涉及全体社会成员。在权利
6、方面，全体社会成员共同地、平等地享有社会保障的权利，从公民的出生到死亡，从特定的劳动者到不同身份的人都是社会保障的受益人。而且随着社会经济的发展，可以享受保障的人员以及可以享受的社会保障项目会越来越多。在国际上，一些国家之间还订有社会保障待遇互惠协议，用于保护旅居国外的本国公民平等享受旅居国社会保障的权利和待遇。在义务方面，社会保障的义务与责任也是全社会承担。通过国家立法的形式，在社会保障的主要制度上实行强制的措施，要求国家、用人单位和社会成员等共同承担社会保障的义务，共同筹集社会保障资金，以多渠道的资金来源保证社会保障的正常运转。 2强制性 社会保障由国家通过立法强制实施。国家为了保障公民的
7、基本生活需要而强行规定的一系列准则，明确规定国家(各级政府)、社会、个人及有关各方在社会保障中必须履行的义务，以及社会保障的具体项目、实施范围、资金筹集、待遇标准计算方式等。有关各方没有任何选择的权利，无论其意愿如何，均必须依据法律的规定遵照执行。比如，在社会保险中的各项保险义务都是当事人必须履行的，不可选择的。其中一些项目还是部分当事人只尽义务，另一部分当事人只享有权利的，如工伤保险等。有关部门和个人必须严格遵行，按期、足额缴纳社会保险费，否则会受到法律的制裁。社会保障的强制性是国家对社会经济生活实行国家干预的表现，也是社会保障制度得以存在和实施的保证。,3协调性 由于社会保障的事项庞杂，内
8、容很多，而且不同事项需要不同的法律方式调整，因而不可能用一部法律来规定全部社会保障事务。各国通常都制定多部社会保障方面的法律，从而构成社会保障法律制度。在社会保障法律与法律之间、法律与法规之问、法规与法规之间，既有客观分工，各自规范着一定范围内的社会保障事务，又要互相协调；既不能重复交叉，又要能相互配合，共同构成一个完整的社会保障法制体系。 4安全性 社会保障以立法的形式，通过对社会保障的对象、范围、权利、义务等的规定，使符合条件的生存发生困难的社会成员的基本生活得以保障。社会保障制度是实现公民生存权以及其他基本人权的保障，也是社会稳定和经济发展的重要支柱。我国经过改革开放30年的发展，在利益
9、分配上从过去平均主义“大锅饭”的极端走到了收入分配严重不均的另一个极端，贫富差距过大引发了公众不满、价值取向扭曲等现象，影响社会安全稳定。同时，社会成员包括劳动者在社会生活和生产劳动过程中，难免会遇到各种风险和事故。通过社会保障制度，能够有效调节收入分配，保护低收入阶层的利益，能够通过完善养老、医疗、失业、工伤、生育等方面的社会保险制度，使社会成员和劳动者在受到意外和风险时不至于生活没有着落。社会保障法的安全性特征，不仅反映了国家在社会保障问题上的态度和所应承担的责任，同时，也为社会成员提供了一种“安全感”，使人们保持一种社会心理上的平衡，为整个社会的安定创造良好的条件。因此，社会保障法是社会
10、稳定的重要防线，是“社会安全网”和“社会减震器”。,四、社会保障立法的意义 1、内在价值 （1）通过法律的规定可使社会保障的各项制度更为公平、合理。 （2）法律的稳定性和连续性可以使社会保障主体的权利义务获得一种确定性。 2、外在价值 （1）法律对权利义务可以起到资源配置作用，只有通过法制化，才能使社会保障主体的权利、义务和职责明晰化。 （2）只有通过法制化，才能确保社会保障制度规范、有序地运行。,第二节 社会保障法的原则、内容和形式 一、社会保障法的原则 社会保障法的原则是指贯穿社会保障法律规范始终，并对社会保障法律规范体系起主导作用的基本准则。它全面反映社会保障法所调整的社会关系的客观要求
11、，对社会保障法如何调整社会保障法律关系进行整体的指导和规范。 1权利保障原则 权利保障，即将获得保障视为公民权利和国家义务。经济、社会、文化权利国际公约及国际劳工组织的公约和建议书，规定了成员国公民享有社会保障的权利和义务。2004年中国修改宪法，将“国家尊重和保障人权”写入宪法，作为宪法中一项纲领性权利，生存权保障成为社会保障立法的最基本原则。现代人权最基础的权利就是生存权，宪政国家对于生存权的立法保障就是通过社会保障法律体系来实现的。因此，权利保障原则是社会保障法的首要原则。 2社会共同责任原则 通过强制立法建立社会共同责任机制，使社会风险由全体社会成员共同承担。一方面，国家要承担诸如提供
12、基本保障、监督管理补充保障计划以及鼓励个人自我保障等方面的责任；另一方面，也要注意发挥企业、各类社会组织、社区、家庭及个人在构建社会保障体系中的作用，并以社会保障立法的形式逐步明确国家、企业和个人的责任，促进社会保障主体的多元化、筹资渠道的多样化、保障形式的多层次化，为建立多支柱社会保障法律体系奠定基础。,3与社会经济发展水平相适应原则 社会保障发展水平受到一国经济发展水平的制约，在为有关社会保障的项目及标准立法时，必须从国家发展的实际情况出发，考虑国家、社会及社会成员能够承担的财力和物力。我国社会经济还不发达，人民生活水平普遍较低，因此，就现阶段而言，满足人民基本生活需求是我国社会保障制度的
13、重要目标。另外，社会保障制度的内容和模式的选择也应体现与本国经济社会特点相适应的原则。比如中国人口多，底子薄，各地经济发展状况不平衡，我国要建立与社会主义市场经济体制相适应的完善的社会保障制度，所遇到的情况与问题与经济发达国家是有所不同的。我们必须借鉴和吸取国际上带有共性的经验，从自己的国情出发，建立起具有中国特色的社会保障法律制度。 4社会公平原则 社会保障是对国民收入的分配和再分配，是国民收入的一种转移，这种转移的理论基础是社会公平。这是现代社会保障制度成为社会长期稳定、和谐发展和经济长期发展的维系、润滑、保障机制的根本要求。所以，社会保障是实现公平的一种政府机制，但是这种公平必须和经济发
14、展的效果结合起来，否则，将阻碍经济的发展，反而不利于社会问题的解决。在发达国家，随着福利国家制度的推行，社会保障对经济的负面效应逐渐显现出来，因为高福利制度体现了形式上的“公平”，却牺牲了经济效率。有鉴于此，人们开始强调社会成员个人在社会保障中的责任，以法律的形式规定社会成员个人对社会保障金的供给份额，建立社会保障金的获取及获取份额的多少与其是否缴纳社会保障费及其多少有关的机制，体现多劳动、多贡献，社会保障待遇就高的分配方针，激发劳动者劳动的主动性，从而激励社会成员为获得更高的社会保障而努力劳动和积极缴纳社会保障费。,5普遍性与区别性相结合原则 普遍性是指社会保障覆盖对象是全体国民，而区别性则
15、是要求根据不同的社会成员，制定不同的社会保障标准。普遍性与区别性相结合，就是要把全体公民纳入保障范围，以保障公民的基本生活需要为基本要求，根据我国目前的经济发展水平及各地区发展状况，构建一个多层次的社会保障体系。要使每一个公民都能获得基本生活的保障，但是获得保障的渠道和方式不同。要充分利用社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等各种社会保障措施，来使得每个人的基本生活都能得到保障。 二、社会保障法的理念 体现了现代法律对社会成员人权的关怀 体现对社会公平和实质正义的维护 体现了现代法律对社会稳定与安全的保障,三、社会保障法的内容 社会保障关系的基本内容包括社会保障法的调整对象、主体和客体等。社
16、会保障法的调整对象是国家、各类单位和社会成员在社会保障互动中所发生的各种社会经济关系，主要包括国家与全体社会成员之问，社会保障机构与政府之间，社会保障各机构与社会成员之间，社会保障机构与用人单位和乡村集体组织之间，企业、社会团体及官方机构与劳动者个人之间的关系，以及社会保障运行过程中的相关关系、社会保障运行过程中的监督关系和其他社会保障关系。 根据欧洲最著名的国际法律百科全书社会保障法卷的概括，由社会保障关系覆盖事项构成的社会保障法主要内容有：(1)制度模式，包括社会保障体系构成、账户管理模式；(2)管理机构，包括政府、非政府组织(非营利组织或营利组织)；(3)资金筹集，包括税收或缴费、资金来
17、源与费基和费率、基金管理；(4)健康保障，包括使用范围、保障模式及待遇标准；(5)无工作能力人的保障，包括使用范围、保障模式、待遇标准、工作分类及鉴定规则；(6)工业伤害与职业病保险，包括使用范围、工业伤害的定义、职业病的定义、医疗待遇、无工作能力鉴定、死亡、职业病的预防、生活补贴、无责任保险、民事赔偿和计划规则；(7)失业保障，包括使用范围、授权资格、待遇标准、就业服务；(8)养老保障，包括制度种类、使用范围、授权资格、待遇标准；(9)残疾人保障，包括残疾人定义、资金来源、待遇标准；(10)家庭补贴，包括使用范围、待遇标准(子女及其他)和给付；(11)最低生活保障，包括受益者范围、待遇标准、
18、救济申请及管理、索求救济金的复议；(12)诉权保障，包括诉讼及处理。,四、社会保障法的体系及形式,（一）社会保障法的体系 1、社会保障法律体系概况它是一个国家全部社会保障法律规范按照一定的标准分类组合所形成的具有一定结构性、功能性联系的有机整体。 其纵向结构： 第一层次为宪法中有关社会保障的条款； 第二层次为社会保险的基本法律； 第三层次为社会保险行政法规； 第四层次为部颁规章或地方政府制定发布的法规。 其横向结构，是由同一层次的社会保障法律规范按照一定的标准排列而成。,（二）社会保障法的形式 所谓社会保障法的形式，是指社会保障法律规范的表现形式，即有关社会保障的规范性法律文件。中国社会保障法
19、的形式包括以下几个层次或部分： 1宪法 宪法作为国家的根本大法，是制定社会保障法律、法规和实行社会保障制度的基本依据。2004年3月十届全国人大二次会议通过的中华人民共和国宪法修正案首次将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”载人宪法，表明国家已经明确了建立社会保障制度的目标。同时，现行宪法第44条、第45条。宪法的这些规定，构成了中国社会保障法的基本渊源。 2法律 这里的法律专指由国家最高权力机关及其常设机关，即全国人民代表大会及其常务委员会颁布的规范性文件。法律又分为基本法律和基本法律以外的其他法律，前者由全国人民代表大会制定和修改，比较全面地规定和调整国家及社会生活某一方面的
20、基本社会关系；后者由全国人大常委会制定和修改，通常规定和调整基本法律调整的问题以外的比较具体的社会关系。中国社会保障诸项制度还未能上升到法律规范的层次，社会保障立法任重道远。,3行政法规 行政法规是国家最高行政机关即国务院制定的规范性法律文件。按照国务院2001年11月16日公布的行政法规制定程序条例规定，行政法规的名称为“条例”、“规定”、“办法”三种，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权制定的暂行性法规，称为“暂行条例”或者“暂行规定”。关于社会保障方面的行政法规已有多部。此外，还有一些由国务院发布的“决定”、“命令”、“通知”等文件，它们带有较强的政策性。 4地方性法规、自治条
21、例和单行条例 地方性法规是由省、自治区、直辖市的人大及其常委会所制定的规范性法律文件，一般被称为“条例”、“办法”、“实施细则”。而根据宪法规定，民族自治地方的人民代表大会及其常委会有权依照当地民族的政治、经济、文化特点，制定自治条例和单行条例。 5部门规章和地方规章 部门规章和地方规章统称为行政规章。部门规章是指国务院各部委和某些其他工作部门发布的规范性法律文件。 在现阶段立法机关社会保障立法严重滞后的情况下，社会保障的行政规章发挥着重要的作用，但由于立法层次过低影响了社会保障的可靠性和权威性，从而也影响到了社会保障制度的实施和完善。,6法律解释 法律解释是指国家机关的规范性解释，包括最高国
22、家权力机关(全国人民代表大会及其常务委员会)、最高司法机关(最高人民法院、最高人民检察院)的解释，中央国家行政机关(国务院)的解释，地方国家权力机关和行政机关的解释。如1996年11月12日颁布的最高人民法院关于实行社会保险的企业破产后各种社会保险统筹费用应缴纳至何时的批复，2001年4月16日颁布的最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释，2003年12月4日的最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释等。 7条约与协定 中国参加的国际组织(如国际劳工组织等)所通过的国际条约与协定，经国家最高权力机关批准后即在中国生效，如1987年9月5日经第六届全国人民代表大
23、会常委会批准的第69届国际劳工大会通过的第159号公约(残疾人)职业康复和就业公约等。已经立法机关批准或签署的公约，将作为中国国内社会保障法的形式而存在，以保障其得以有效实施。,五、社会保障法的体系,第三节、社会保障法的历史发展 一、世界社会保障法的历史发展 1社会保障法的产生 最早对社会保障进行专门立法的是英国。1601年英国女王伊丽莎白颁布了济贫法，标志着社会保障从分散走向统一，从临时性走向制度化，从随意性走向法律化，对稳定当时的社会和促进资本主义经济的发展起到了重要作用。该法也因此为后期的资本主义国家所重视，尤其是欧洲资本主义国家纷纷效仿，比如瑞典在1763年也制定了济贫法，由政府收济贫
24、税，承担救济贫民的责任等。 2社会保障法的形成 现代意义上的社会保障法形成于19世纪下半叶的德国。当时，俾斯麦任普鲁士帝国的首相，为了解决由于国内经济萧条、劳动人民生活贫困、工人运动风起云涌而形成的劳工问题，其所主持的政府通过了职工疾病社会保险法(1883年)、工伤社会保险法(1884年)、老年和残疾社会保险法(1889年)。1911年，上述三部法律又同时被确定为德意志帝国统一的法律文本，并另增孤儿寡妇保障法，形成了著名的社会保障法典。由此，社会保障全面进入国家立法阶段，实行“统一”和“平等”的原则，力图通过国家直接干预和调节社会再分配。来消除社会问题，缓和社会矛盾。这标志着现代社会保障制度的
25、形成。其他工业化国家也陆续颁布了有关社会保障方面的法律。,20世纪30年代，资本主义国家发生了严重的经济危机，造成严重的经济后果，资本主义国家陆续进入了国家干预经济的时代。国家不仅把经济干预和调节的范围扩大到再生产的许多领域，而且扩大到国民收入再分配领域。实行社会保障制度就是国家干预国民收入再分配的一种形式。1933年美国颁布了联邦紧急救济法案；1935年美国国会通过了社会保障法，该法是世界上第一部对社会保障进行全面系统规范的法律，其所确立的社会保障的普遍性和社会性原则成为世界各国社会保障立法的基本原则。 3社会保障法的完善和调整 二战后，资本主义世界各国在经济上有了不同程度的发展，由于产业结
26、构的调整，重工业和其他一些劳动力集中的产业衰落，大批工人失业或被迫改换工作。面对庞大的失业大军和需要解决的日益严重的社会问题，社会保障法的发展进入了新的阶段。英国的贝弗里奇于1942年11月提出了社会保障和有关服务的报告，强调将社会保障作为国家责任确立下来，提出国家对于每一个公民“从摇篮到坟墓”即由生到死的全面广泛的社会保障计划。二战后，以此为基础，英国先后通过了一系列重要法律，其中主要有家庭补助法、国民保障法、工业伤害保障法、国民救济法、国民健康服务法等。上述法律于1948年7月5日同时生效，英国工党政府即此宣布建立了福利国家。在英国的影响下，世界各国纷纷进行社会保障立法。1952年国际劳工
27、组织制定了社会保障最低标准公约，该公约对退休待遇、疾病津贴、医疗护理、失业救济、工伤补偿、残疾津贴、子女补助、死亡补助等内容做了规定。该公约对协调各国社会保障立法，促进社会保障的发展，起到了积极的作用。,二、中国社会保障法的历史发展 1新中国成立前的社会保障立法 新中国成立前的新民主主义革命时期，中国共产党从开展革命斗争开始就提出了建立社会保障制度的主张，在革命根据地时期就出现了具有现代意义的社会保障制度。1922年8月，在中国劳动组合书记部拟定的劳动立法原则中，就有关于社会保险的内容，如第17条：“一切保险事业规章之订立，均应合劳动者参加之，俾可保障政府、公共及私人企业中劳动者所受到的损失，
28、其保险费完全由雇主或国家分担之，不得使被保险者负担。”1930年5月在全国苏维埃区域代表大会上通过的劳动保障法中，规定了“保障与抚恤”和“社会保险”。1931年12月颁布的中华苏维埃共和国劳动法(1933年修改)以及稍后颁布的中国工农红军优待条例、红军抚恤条例、优待红军家属条例等，对有关社会保障工作进行了规定。抗日战争时期，边区政府制定了针对抗战军人及家属的保障和劳工保护问题的政策法规。各抗日根据地制定的劳动保护条例也有关于社会保险的内容，主要是关于安置失业工人和保护女工的规定。,解放战争时期，1948年7月在哈尔滨举行了全国第6次劳动大会，通过了关于中国职工运动当前任务的决议，提出了有关社会
29、保障的立法建议。同年颁布的东北公营企业暂行劳动保险条例，是中国保险立法史上第一个关于社会保险的专门法律。新中国成立前的社会保障立法活动，为以后的社会保障法律制度的建立奠定了基础。2新中国成立后的社会保障立法 新中国成立后，社会保障法律制度不断制定、修订和完善，大致经历了以下几个阶段： (1)19491966年的创立时期。这一时期主要是制定全国统一的社会保障基本制度，颁布了一些基本立法。1951年2月，政务院公布了中华人民共和国劳动保险条例，使暂时或长期丧失劳动能力的职工，在生活上有了基本保障；还规定了对于生、死、病、老、伤、残等方面的保险。1952年6月，政务院颁布了关于各级人民政府工作人员退
30、休处理暂行规定，1955年12月，国务院发布了国家机关工作人员退休处理暂行规定及国家机关工作人员退职暂行规定。这些规范性文件构成了当时社会保障法规的基本构架，并为以后社会保障法律体系的形成奠定了基础。 (2)19661977年的停滞时期。在此时期，“文化大革命”使中国的社会经济制度和正常的经济秩序遭到破坏，社会保障制度也遭受到了严重的破坏，各管理机构被撤销，负责职工社会保险活动的工会被迫停止活动，负责社会保障行政管理的劳动部、民政部、卫生部、人事部门等长期处于瘫痪状态，社会保障工作基本无人管理，建国以来建立的各种社会保障法律法规和制度实际被废止。,(3)1978年以来的改革发展时期。 1978
31、年，党的十一届三中全会确定了改革开放的方针政策，我国的政治经济形势发生了根本性的变化，法制建设得到了重视。在重建社会保障制度的同时，国家对社会保障法规也进行了重新审议、修改和补充。1985年9月，在中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议中第一次明确提出了“社会保障”的概念，将我国的社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等制度统一归并于社会保障制度中。社会保障立法在适应经济体制改革中全面铺开，主要集中在重建统一的城镇劳动者的退休养老制度和对军人抚恤优待制度等方面，并没有作根本性的制度变革。20世纪90年代，我国加大了改革开放的步伐，并开始建立社会主义市场经济体制，社会保障制度也开
32、始朝着社会化和制度化的方向发展，国家开始注重适应社会主义市场经济体制的社会保障法律制度的建设。在继续为国有企业改革做好配套工作的同时，明确了社会保障制度是我国社会主义市场经济框架的重要部分；在社会保障项目单项改革继续深化的同时，初步形成了我国社会保障制度改革的总体框架，明确了要建立适应社会主义市场经济的社会保障体系。,3中国社会保障立法现状 新中国的社会保障法制建设走过了半个多世纪的历程，并制定过多部社会保障方面的法规和部门相关法律文件，初步形成了我国社会保障法律体系，对于维系以往社会保障制度的运行起到了不可或缺的作用，并为以后的社会保障法制建设奠定了一定的基础。 然而，从总体上来看，中国的社
33、会保障立法又确实十分滞后，主要表现在以下几个方面：一是社会保障立法理念不清晰，即是以维护社会稳定为立法理念，还是吸收发达国家实现社会公平、正义和长期协调、和谐发展的战略观，在中国社会保障立法中还未真正清晰地体现出来。二是社会保障法律体系不完备，一些重要的法律尚未制定出来。三是立法层次偏低，国家立法机关制定的社会保障法律少，已有的社会保障立法大多以行政法规、部门规章等形式出现。四是法律规范建设与国际组织的社会保障规则的适应度不足。中国现行的有关社会保障法律法规与国际劳工组织的社会保障规则客观上还存在相当大的差距，有的甚至直接同国际劳工组织的社会保障规则相冲突，这在一定程度上必然影响中国同国际社会
34、的交流与合作。,我国社会保障立法工作的总体现状与基本问题 1总体现状。自20世纪80年代初开始，中国政府对社会保障法制进行了一系列的改革，经过二十多年的努力，有中国特色的社会保障法制体系基本形成，为我国社会主义市场经济的良性运行和计会发展、政治稳定起到了积极的作用。布足于我国社会保障法制体系的层次和结构，笔者将目前我国社会保障法制建设的总体现状总结归纳如下： (1)宪法的有关社会保障条款。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、救济和医疗卫生事业，国家和计会帮助安排盲、聋、哑和有
35、其他残疾的公民的劳动、生活和教育。”这种“物质帮助权”实质为生存或社会保障权。该条规定是我国社会保障立法的最高依据，在我国社会保障法制的渊源体系中占据首要地位，具有最高的法律效人。 2004年3月14日，十届全国人大二次会议经过投票表决，高票通过宪法修正案。宪法第14条增加1款，作为第4款：“国家建立健全同经济发展水准相适应的社会保障制度。”有学者认为，社会保障体系是否健全，这方面的法制是否完备，对一个同家的经济发展和社会稳定，会产生直接的影响。此次将其明确写入宪法，体现了党和政府全心全意为人民服务的宗旨，为相关方面的具体立法指明了方向，其深远的影响不言而喻。,(2)社会保险立法。 社会保险基
36、本法。目前我国还没有专门的社会保险法律和行政法规。2004年国家劳动和社会保障部已将社会保险法(草案)报送国务院，社会保险法是2004年国务院年度立法计划的二类立法项目之。 养老保险立法。1997年我国政府颁布了国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定，这是日前我国养老保险法制建设的纲领性文献。但是，我国养老保险制度还缺乏明晰的法律框架，没有单行的法律和行政法规，一定程度上还处于不断探索和发展的过程中。 医疗保险立法。立法现状和养老保险基本一样，没有单行的法律和行政法规，已有的纲领性文献是1998年我国政府颁布的关于建立城镇职工基本医疗保险的决定。 失业保险立法。1999年，我国政府颁布
37、了失业保险条例，标志着我国失业保险法制建设的新阶段，该条例是我国社会保险法制领域第一部单行的行政法规。 工伤保险立法。2003年4月27日，国务院颁布了工伤保险条例，该条例已于2004年1月1日正式生效实施。这是近年来我国社会保障法制建设领域取得的突破之一。,生育保险立法。目前我国还没有专门的生育保险单行法律和行政法规。1988年，国务院颁布了女职工劳动保护规定，是建国以来第一部比较完整的、综合性的女职工劳动保护行政法规，该行政法规在女职工的生育保险待遇力项做了相关规定。1994年我国政府有关部门在总结各地改革经验的基础上制定了企业职工生育保险试行办法等行政规章。2000年3月，中共中央围务院
38、关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定明确提出，要在城市积极建立生育保险制度。2001年5月，国务院下发了中国妇女发展纲要(20012010)，对生育保险的发展提出了具体的目标要求。 (3)社会救助立法。1999年，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度；同年，国务院颁布了城市居民最低生活保障条例。该行政法规的颁布是我国社会救助立法方圆的一件大事它标志着全国3亿多城市人口处于社会安全网的法律保护之下.作为城市居民的“最后的安全网”的该行政法规，与党利国家的“两个确保”和“三条社会保障线”政策，是目前我国杜会救助领域的基本政策法规依据。,(4)社会福利立法。我国社会福利制度
39、是指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度，这方面的立法有： 1990牛12月28日第七届全国人民代表大会常务委员会诅过了残疾人保障法，该法子1991年5月15口正式施行。 1991年9月第七届全国人大常委会通过了末成年入保护法，该法在未成年人的学校保护和社会保护方面具有很多社会福利性质的规定。 1994年，国务院制定颁布了农村五保供养工作条例，这是我国农村五保制度的单行行政法规。 1996年8月29口第八届全国人民代表大会常务委员会通过了老年人权益保障法，该法于1996年10月1日正式施行。 (5)社会优抚立法。我国的社会优抚制度是指对国家和社会有功
40、劳的特殊社会群体给予补偿和褒扬的一种制度，这方面的立法主要是行政法规，正在施行的有： 革命烈士褒扬条例、军人抚恤优待条例和城镇退役士兵安置条例等。 (6)社会保障组织法。1993年11月14日，中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定指出，要按照政事分开，决策、经办、营运、监督分离的原则，那顺社会保障管理体制实现机构统一、政策规范、管理法制化、政事分开、监督有力。这个制度性的决定为我国社会保障组织法的建立、健全提供了根本方向和基本原则。除此之外，我国社会保障管理过程中所依据的只是一些制度性意见以及部门行政规章。,(7)社会保障基金法。 1997年，国务院颁发的关于建立统一的企业职工基
41、本养老保险制度的决定中指出，社会养老基金实行收支两条线管理。 1999年，国务院颁布社会保险费征缴暂行条例，这一单行行政法规对社会保险费的征缴进行了详细的规范o这是社会保险基合法方面惟一的行政法规。 2001年12月13日财政部、劳动和社会保障部联合公布了全国社会保障基金投资管理暂行办法，这一行政规章对全国计会保障基金投资达作行为进行了全面规范。 一2003年2月27同，劳动和社会保障部颁布了社会保险稽核办法，使得社会保险经办机构对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况的核查有了基本的行政规章依据。 (8)社会保障程序法。日前我国还没有专门的社会保障程序法。2001年5月27日，劳动和社会保
42、障部颁布了社会保险行政争议处理办法，这一行政规章改变了以往齐劳动争议的法规框架内、依据劳动争议处理条例解决社会保险争议的窘境对以行政复议的途径解决社会保险行政争议作出了具体的规定。 综上可知，白20世纪90年代以来，我国的社会保障法制建设轰轰烈烈，从中央到地方各级政府、各种各样法规文件竞相出台，社会保障法制这棵参天大树，枝叶日益繁茂。尽管当前我国还没有真正由国家立法机关颁布的、构成现代社会保障体系骨架的社会保障法律，但是，改革开放二十多年来，我国的社会保障法制建设成绩可喜，不容置疑。尤其是中国特色的城市居民最低生活保障法制在我国近年来加大国有企业改革的力度过程小，总体上仍然保持社会和企业的稳定
43、，其效益明显、利国利民。,劳动合同法日前通过，并将于2008年1月1日起施行。这部法律是我国自劳动法颁布施行以来，劳动和社会保障法律体系建设中的又一里程碑。与以前的相关规定相比，劳动合同法的规定更为全面、细致、有力。在劳动合同法实施前，广大劳动者有必要了解其规定，掌握好这一维权新武器。,4、中国社会保障立法的目标,量的方面： 1.社会保障法律体系应当有直接的宪法依据； 2.体系中应当有适用于社会保险、社会福利、社会救助等的专门法律； 3.体系不能缺少与上述法律、法规相配套的若干条例、规章。 质的方面： 1.主干法律与配套的法规、规章间形成符合逻辑的多层次法律结构； 2.内容上应和谐一致、互不矛
44、盾、统筹兼顾,5中国未来社会保障立法的发展趋势 未来的社会保障立法将着力于解决我国社会保障的热点、难点问题，促进社会保障事务的规范化、制度化和有关社会保障政策与措施的连续性、持久性，会呈现以下几个特点： 一是着眼于我国社会经济发展的实际和具体国情，解决我国社会保障的热点、难点问题，逐步完善社会保障法律体系，扩大社会保障的覆盖面，比如将更加关注就业保障、农村社会保障等。 二是提升社会保障法的权威性，逐步改变部门立法和地方立法占数量优势的局面，逐步强化人大立法、中央立法，以提升社会保障法规的权威性，形成以宪法为基础，以基本法为核心，以政府规章为补充的布局合理的法律、法规体系构架。 三是社会保障法制
45、建设除了继续强化立法环节以外，还要加强执法环节，增强法律的时效性，充分发挥社会保障法规在保证社会保障事务有序进行和促进社会保障事业持续发展中的作用。 四是坚持共性与个性相结合的特点，一方面，有效吸收国际上先进的社会保障法制建设的成功经验和做法，积极调整、完善我国社会保障法规制度，与国际有关公约和管理接轨；另一方面，要结合我国社会经济发展实际和具体国情，努力构建中国特色的社会保障法规体系。,第四节 社会保障争议处理制度 一、社会保障争议的概念 社会保障争议即社会保障当事人之间围绕社会保障权利、义务发生的纠纷，通常围绕社会保障法律关系的建立和相应权利、义务的履行而展开。中国社会保障争议主要发生在社
46、会保险领域。由于我国社会保障制度处于新旧制度交替的过渡时期，社会保险金的发放逐步由过去单位发放转变为社会化发放，在新的社会保障体制下，社会保险经办机构在社会保障事务中发挥了重要作用，被保险人、单位在社会保险缴费、待遇、服务等方面与社会保险经办机构之间产生的争议，已经突破了过去单位与被保险人之间劳动争议的范畴，社会保障争议及其处理方式发生了重大改变。 社会保障争议主要划分为两类：(1)社会保障行政争议。劳动保障行政部门、社会保障经办机构等行政机关在依照法律、法规及有关规定经办社会保障事务过程中，与公民、法人或者其他组织发生的争议。(2)社会保障劳动争议。单位与被保险人之间基于劳动关系产生的社会保
47、险权利、义务争议。 之所以将社会保障争议做这样的划分，是由于在中国现行社会保障争议处理制度中，因为争议的种类、主体不同，而设置了不同的解决争议的机构，采用了不同的法律制度、程序和处理原则。第一类争议属于行政争议，适用社会保障行政处理制度，即社会保障行政复议和行政诉讼。第二类争议属于劳动争议，比照适用劳动争议处理制度，即劳动争议调解、仲裁和诉讼。,二、社会保障行政争议处理方式 1社会保障行政复议 劳动保障行政复议是指当事人对实施社会保障管理职能的劳动保障行政部门、社会保险经办机构等行政机关和法律法规授权组织的行政处理决定有意见，向劳动保障行政机关提出要求重新处理的一种制度，是公民、法人或其他组织
48、通过行政救济解决行政争议的一种方法。 1999年4月29日全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的中华人民共和国行政复议法明确规定，“申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的”，公民、法人或其他组织可以提起行政复议。 2001年5月8日原劳动保障部颁发的社会保险行政争议办法对可以提起行政复议的行为进行了详细的界定：(1)没有依法办理社会保险登记、变更或者注销手续的；(2)没有按规定审核社会保险缴费基数的；(3)没有按规定记录社会保险费缴费情况或者拒绝查询缴费记录的；(4)违法收取费用或者违法要求履行义务的；(5)对经办机构核定的社会保险待遇标准有异议的
49、；(6)不依法支付社会保险待遇或者对经办机构停止享受社会保险待遇有异议的；(7)认为经办机构未依法为其调整社会保险待遇的；(8)认为经办机构未依法为其办理社会保险关系转移或者接续手续的；(9)认为经办机构的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。该办法规定，对于有上述(2)(5)(6)(7)项情形之一的行为，公民、法人或者其他组织可以直接向劳动保障行政部门申请行政复议，也可以先向作出该具体行政行为的经办机构申请复查；对复查决定不服的，可再向劳动保障行政部门申请行政复议。申请人对劳动保障行政部门作出的行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提出行政诉讼。,此外，1999年1月国务院颁布的社会保险费征缴暂行条例，规定了缴费单位和缴费个人对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服的，也可以依法申请复议。2003年4月国务院颁布的工伤保险条例，明确了工伤保险行