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1、1,2019/7/22,公共管理的法制建设,西藏大学 赵新吉 ,2,引子：,1978年12月13日，邓小平在中央工作会议闭幕式上作了题为解放思想，实事求是，团结一致向前看的讲话，强调：“为了保障人民民主，必须加强法制。做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。” 这十六字方针，是邓小平对社会主义法制建设基本原则的简明概括。 公共管理的法制建设作为社会主义法制建设的重要组成部分，也必须遵循十六字方针。本次讨论将从公共管理的法律规范（立法）、对公共事务的依法管理（执法）、对公共管理主体的规范和监督（司法）等方面进行阐述，并提出公共管理法制建设的最终目标是实现公共管理的法治。,3,目录,一、公共管
2、理的法律意义 二、公共管理的法律规范 三、对公共事务的依法管理 四、对公共管理主体的规范和监督 五、公共管理法制建设的目标,4,一、公共管理的法律意义 1、词源： “公共管理”一词，英文为“public administration”，也译“公共行政”（MPA, master of public administration ）; 2、分类： 政府的公共管理：国家代表即政府依法对社会公共事务进行的管理； 社会的公共管理：政府以外的其他社会公共组织依法对社会公共事务进行的管理 ；,5,3、区别： （1）主体不同：政府的公共管理是行政机关为主体进行的管理；社会的公共管理则是以非政府机关的社会公共组
3、织为管理主体； （2）权力来源不同。国家行政机关的行政职权来自宪法和国家行政组织法的规定，是与生俱来的固有权力；而社会组织的公共行政的权力来源则比较复杂，有的是法律授权，有的是政府委托，有的是自身性质决定并由政府批准或认可，有的是政府的权力下放。 4、本文阐述：由于在本课第一讲中对NGO、NPO等一系列社会组织进行过专门论述，因此本文主要阐述政府机关在公共管理过程中的法制建设。,6,二、公共管理的法律规范 1、定义 公共管理法律规范，即调整公共管理过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。 内涵： (1) 调整对象是公共管理过程中发生的各种社会关系； (2)公共管理法律关系的主体，即在公共管理
4、法律关系中享有权利(职责)、承担义务的当事人，在中国通常包括国家行政机关、企事业单位、社会团体和其他社会组织、公民等； (3)公共管理法律关系的客体也就是权利义务所指向的对象，主要包括人身、财产和行为；,7,2、公共管理法律规范的内容： （1）法律：国家制定和认可的，由国家强制力保证实施的行为规范； （2）行政法规：作为最高国家行政机关，国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照行政法规制定程序暂行条例的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称，其地位低于宪法和法律。行政法规的具体名称有条例、规定和办法： 条例：对某一方面的行政工作作比较全面、系统的规定
5、； 规定：对某一方面的行政工作作部分的规定； 办法：对某一项行政工作作比较具体的规定。,8,（3）行政规章： 指国务院各部门以及各省、自治区、直辖市的人民政府和省、自治区的人民政府所在地的市以及国务院批准的较大市的人民政府根据宪法、法律和行政法规等制定和发布的规范性文件，其地位低于行政法规； 国务院各部门制定的称为部门行政规章，其余的称为地方行政规章； 行政规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。 附：唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、徐州、苏州。,9,3、公共管理法律规范的作用： （1）有利于加强公共管理主体的自
6、身建设：公共管理组织方面的法律规范确立公共管理主体的性质、地位、设置条件、程序和有关机构的职责权限及违反规定应承担的法律责任等内容，有利于加强公共管理主体的自身建设； （2）保障公共管理的民主化和科学化：为公共管理相对人通过各种形式参与管理公共事务提供了法律保证；通过法律规范把经过实践检验行之有效的科学管理方法和制度确定下来，有助于促进公共管理的科学化； （3）有利于提高管理效率，保证公共管理的统一性、连续性和相对稳定性。,10,三、对公共事务的依法管理 1、行政行为： 行政管理主体通过行政行为对公共事务进行管理。行政行为是指行政机关行使行政职权、管理公共事务而作出的具有法律效力、产生法律后果
7、的行为。包括抽象行政行为和具体行政行为。,11,2、抽象行政行为： 抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行政规则的行为，可分为行政立法、行政解释和制定其他规范性文件三种。 行政立法：制定行政法规、行政规章； 行政解释：对法律、地方性法规的具体应用问题以及对行政法规中需要进一步明确界限的条文所进行的说明； 制定规范性文件：是指国家行政机关为执行法律、法规、规章，依法定权限和程序制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令、指示等规范性文件的总称。,12,3、具体行政行为： 国家行政机关在行使公共管理职权过程中，对特定行政管理相对人(公民、法人或其他组织)作出的能够影响该相对人权利、义务的行为。具体
8、包括： 行政许可 行政检查 行政征收 行政处罚 行政强制措施 行政强制执行,13,四、对公共管理主体的规范和监督 公共管理是一种行使职权的行为，而权力必须受到规范、监督和管理。因此，法律、法规和其他规范性文件确定了对公共管理主体及其行为的规范、监督和管理的内容和形式。,14,1、权力机关的监督：法律监督和工作监督 法律监督：人民代表大会及其常务委员会对同级国家行政机关及其工作人员是否依法行政而进行的监督； 工作监督：是否正确行使行政职权，行政行为是否符合国家政策和是否符合人民的根本利益而进行的监督。 方式：听取和审议政府工作报告； 审查国民经济和社会发展计划、预算执行情况； 质询和询问； 罢免
9、或撤销行政机关工作人员职务。,15,2、司法机关的监督：审判监督和检察监督 （1）审查监督：是指人民法院依照法律规定行使国家审判权，通过审理有关案件对行政机关及其工作人员实施的监督。 行政诉讼：是指公民、法人或其他组织对行政机关及其工作人员的具体行政行为不服，向人民法院提起诉讼，人民法院对具体行政行为是否合法进行审查并作出判决，从而解决行政争议的活动（抽象行政行为不可诉讼）。 （2）检察监督：人民检察院依法行使检察权，通过检察活动对国家机关及其工作人员实施的监督。,16,3、行政机关的自身监督： 上级行政机关对下级行政机关的监督： 行政检查部门对行政机关的监督：监察部 国家审计部门对行政机关的
10、监督：国务院设审计署； 行政复议：上级行政机关审查下级行政机关具体行政行为的适当性（抽象行政行为不可复议）。,17,4、社会监督： 公民、法人或其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为进行的一种没有法律效力的监督，如社会团体监督、舆论监督、新闻媒体监督等。 社会监督没有法律效力，却也蕴含着巨大的能量，对行政权力运行中的偏差行为有矫正和制约作用。,18,五、公共管理法制建设的目标 1、公共管理法制建设存在的问题： （1）法制不够完善、具体； （2）执法人员法律意识淡薄，依法行政的观念不强； （3）执法方式存在问题：违背程序，执法方式单一、以处罚为主、教育为辅等问题； （4）行政自由裁量权缺乏规范
11、：门槛标准、最高标准（行政处罚）； （5）行政执法监督力度有待加大：监督俘获，监督者和被监督者关系密切，监督规则很难执行；社会监督尚未完全形成网络。 （6）行政问责制度不健全：重拿轻放、低调履新，应从“风暴”走向常态化、加快立法严格监督。,19,2、公共管理法制建设的最终目标： 从法制到法治 法制是法律制度的简称，属于制度的范畴，是一种实际的存在的；而法治是法律统治的简称，是一种治国原则和方法，是对法制这种实际存在东西的完善和利用； 法制的基本要求是各项工作都法律化、制度化，并做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；而法治的基本要求是严格依法办事，法律在各种社会调整措施中具有至上性、权威性
12、和强制性，不是当权者的任性。 总之，法制是法治的基础和前提条件，要实现法治，必须具有完备的法制；法治是法制的立足点和归宿，法制的发展前途是实现最终的法治。,20,热点问题反思：钓鱼执法 事件还原： 2009年10月16日，上海司机孙中界好心顺路搭载一名自称胃疼的年轻人，谁知却掉进“钓鱼执法”的陷阱之中，被上海浦东新区城市管理行政执法局认定为“非法营运”。 名词解释： 所谓的“钓鱼执法”是指执法人员化装成行人，谎称需要帮助，坐上司机的车，事先并没有提起报酬问题。在到达目的地时主动将报酬放在司机面前，早已潜伏在周围的执法人员一拥而上将司机制服，称其“非法营运”，强制司机接受罚款或采取其他处罚措施。 反思：执法程序？执法方式？实质？危害？,