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1、第四章 领导体制,领导体制：道德、制度和行为 碎片化的威权主义 软预算约束和逆向软预算约束 压力型体制 行政发包制 U型体制和M型体制 集权、分权和联邦制 案例学习,1,重点问题,官员行为受道德因素影响大，还是制度因素影响大？为什么？ 如何评估和看待不同的领导体制的意义？,2,所有案例,领导体制和讨价还价：以水坝建设为例,3,参考资料,诺思，西方世界的兴起，华夏出版社，1999 荣敬本、崔之元等，从压力型体制到民主合作体制的转变，中央编译出版社，1998 周黎安，转型中的地方政府，格致出版社，2008 科尔奈，短缺经济学，经济科学出版社，1986,4,教学方法,本讲主要采用课堂教学法，包括教师
2、讲授和案例教学等方式,5,第四章 领导体制,领导体制：道德、制度和行为 碎片化的威权主义 软预算约束和逆向软预算约束 压力型体制 行政发包制 U型体制和M型体制 集权、分权和联邦制 案例学习,6,（一）领导体制：道德、制度和行为,如何解释地方官员的“滥取现象”？ 一种解释：道德解释 解释的局限性：更换官员，“旧病复发” 另一种解释：制度解释,7,“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”
3、 邓小平（ （邓小平文选）（1975-1982），人民出版社1983年版，第293页。）,8,领导体制作为一种制度安排,领导体制是一种制度化的正式的领导关系、领导模式和领导格局 领导体制是一种制度规范系统 两种基本的规则形式 一是法律、法规或条例 二是政策、规章或守则,9,第四章 领导体制,领导体制：道德、制度和行为 碎片化的威权主义 软预算约束和逆向软预算约束 压力型体制 行政发包制 U型体制和M型体制 集权、分权和联邦制 案例学习,10,（二）碎片化的威权主义,作者：兰普顿和李侃如 fragmented authoritarianism 中国政治体系并非铁板一块，权力分布是分离的和不连贯的
4、 特征：难以达成一致，单独机构无法凌驾 原因：改革过程较少政治压力；较少意识形态，政治氛围宽松 结果：机构间的讨价还价、共识达成,11,谢淑丽（shirk, 1993）研究协商和共识达成 改革权力下放，自主决定权 政治过程高度多元化，广泛存在的讨价还价，将不同部门利益纳入决策过程,12,政权关系：层级命令、市场关系、庇护关系和寻租、讨价还价 讨价还价 主体：主要领导人之间、同等级别官员、下属和直接上级之间 条件：双方谈判，不允许强迫，高层不能干涉，或者缺乏足够知识，或者不关心，或者资源不足，或者领导层本身存在分歧,13,特征：1.权威精英分歧；2.等级瓦解；3.高度复杂性；4.相互依存关系广泛
5、 解决：通过协商达成共识 对比 美国：独特的制衡系统 中国：复杂谈判达成共识 “中国官员有时给人的印象是最终协议永远无法达成，他们将寻求理解并不断修改，以服务于自身目的。”,14,体制原因 1.必须有政策协调，但缺乏已建立起来的机制 2.不同社会利益镶嵌在不同的地方和政府机构 3.市场机制和选举制度缺乏 4.中国政体是一个蜂窝结构，替代性协商机制 5.块和条不同利益，相互锁闭，争吵不断 6.价值观难以一致，如公正补偿，什么是公正,15,发生领域 1.政府预算 2.国企收入 3.税务系统 4.补贴 5.市场占有率 6.管辖权,16,第四章 领导体制,领导体制：道德、制度和行为 碎片化的威权主义
6、软预算约束和逆向软预算约束 压力型体制 行政发包制 U型体制和M型体制 集权、分权和联邦制 案例学习,17,（三）软预算约束和逆向软预算约束,科尔奈：计划经济体制下的短缺现象 不同体制下的企业行为 市场经济：价格机制对收支的影响 计划经济： 1.国家分配对收支平衡的意义，关心国家分配的绝对意义的预算收入是否能够补偿过度的经济支出。即收支完全脱离价格机制，国家分配代替了价格机制 2.企业生存和发展主要依赖国家补贴、税收减免和软贷款等非市场力量,3.企业生存过程的收益或面临的风险，并不完全由自己支配或承担，而是由国家决定。如果企业赢利，企业无法预见国家将从里面抽走多大比例；如果企业亏损，成本可转嫁
7、给国家。企业的经济行为并不对价格作出反应，它们不是量入为出，而是表现出不停顿的扩张冲动和难以满足的投资饥渴。当出现亏损或资源短缺时，不断游说国家以获得更多预算外资源，以填补不计成本的支出缺口。换言之，国家的预算制度并没有对企业形成有效约束，从而使企业表现出“软预算约束”的行为。,五个条件如果满足，则是硬预算约束 1.企业是价格的接受者而不是价格的制订者 2.税收制度是严格的，所有企业受到严格约束 3.企业无法获得国家的无偿拨款 4.企业不存在信贷，它们必须完全依赖自身的资金，并且所有市场交易必须用现金支付 5.企业的投资无法获得外部资金来源 但计划经济体制下的情况 1.企业是价格的制订者而不是
8、接受者 2.国家税收制度或者信贷制度是软的 3.企业可以获得国家无偿拨款或软条件的外部投资资金 此时的结果是：软预算约束,短缺来自国家和企业存在着“父子”关系 短缺造就了一种卖者支配买者的畸形关系 居民为得到物品搜寻、排队、等待，经常忍受卖者的粗暴无礼和漫不经心 只有经济体制改革才有可能消除短缺现象，科尔奈对传统计划经济体制的种种弊端进行理论概括，为社会主义国家经济体制改革提供了理论根据 80年代，苏联学者，吴敬琏，钱颖一 短缺经济学的短缺 短缺经济、投资饥渴症、扩张冲动、父爱主义、软预算约束,周雪光：逆向软预算约束，2005，中国社会科学 用于分析上下级的政府行为 概念：上级政府在其管辖区域
9、内常常自上而下向下属单位和个人摊派各种税费捐款，以获得预算外资源，这种屡禁不绝的现象称为“逆向软预算约束” 表现： 1.上级向下属单位征收正式税收外的各类税费 2.上级通过政治压力或交换关系迫使或诱使下级向政府倡导的政绩工程捐资出力 3.上级政府自上而下的“钓鱼工程”。比如修路，上级只拿出一部分资金作为“诱饵”，鼓励下级用各种方式集资完成某项工程,比较“逆向软预算约束”（周雪光）和“正向软预算约束”（科尔奈） 不同 1.主体：企业 vs 基层政府 2.方向：自下向上 vs 自上而下 3.机制：公有制企业和国家的捆绑关系，国家对公有制企业表现出强烈的“父爱主义”，公有制企业拥有强有力的谈判筹码突
10、破预算约束 vs 上级政府对下级政府拥有的权力关系，上级借助政治压力和权力交换关系 相同 纵向关系：公有制企业和国家，上级和下级政府,第四章 领导体制,领导体制：道德、制度和行为 碎片化的威权主义 软预算约束和逆向软预算约束 压力型体制 行政发包制 U型体制和M型体制 集权、分权和联邦制 案例学习,24,（四）压力型体制,荣敬本等：从压力型体制向民主合作体制的转变 概念：经济赶超，指标量化分解，评价体系，规定的时间完成，“一票否决”制 特征：对上“跑步前进”；对下“加温加压” 步骤和阶段 1.指标、任务的确定 2.指标、任务的派发,25,3.指标、任务的完成 4.指标、任务的评价 压力型体制的
11、“减压机制” 1.关系 2.统计方法和手段 解释：投资饥渴、任期内的“政绩工程”,26,27,第四章 领导体制,领导体制：道德、制度和行为 碎片化的威权主义 软预算约束和逆向软预算约束 压力型体制 行政发包制 U型体制和M型体制 集权、分权和联邦制 案例学习,28,（五）行政发包制,特征 1.层级越高，指标越具有权威性，越具有否决权 2.每一级承包方只对直接上级负责 3.最后落实到最基层的承包方 条件：量化清楚，否则自由裁量权增大 作用 1.节约了大量的组织和监督成本,29,2.行政责任边界容易清晰界定，管辖内自治 3.分权的可信承诺，为自主决策提供产权保护 4.央地、上下级之间相互制衡关系
12、评价 中国政府普遍和常态的治理模式，比如计划生育指标、环境减排指标等,30,第四章 领导体制,领导体制：道德、制度和行为 碎片化的威权主义 软预算约束和逆向软预算约束 压力型体制 行政发包制 U型体制和M型体制 集权、分权和联邦制 案例学习,31,（六）U型体制和M型体制,作者：钱颖一等 案例：中国和东欧转型经济体 理论：组织经济学的新近理论 比较和解释不同组织形式：创新性、效率、对环境不确定性的适应、不完善条件下的市场竞争、混合产权特点，尤其是两种组织形式的设计属性和相对优势,32,M型（multidivisional form）：组织由相对独立的单位组成，单位内功能互补的任务被组合在一起，
13、如市政府、块块 U型（ unitary form）：组织由专门化的单位组成，单位内部将可替代或相似任务组织在一起，如财政厅、条条 比较 1.属性匹配：M型优于U型 2.属性兼容、专业化和规模效益：U型优于M型,33,3.组织创新和灵活性：M型优于U型 4.对环境不确定性的适应：M型优于U型 5.技术运用：U型优于M型 6.地方问题的解决：M型优于U型 前提假设：组织形式影响组织的信息结构和协调变化的方式 案例：比较中国和东欧 中国是M型，东欧是U型,34,M型更加灵活，地方试点 黄亚生（huang, 1994）研究改革初期中国和苏联的政府统计体系，认为政府组织收集加工信息的不同特点影响了两国改
14、革的启动进程 评价 1.建立正式理论模型，阐明不同组织形式的相对竞争优势及其原因 2.对理解中国的组织变革有直接的意义,35,扩展分析 属性匹配：中央部委通过专门机构来加强垂直控制，如质量监督、财政、安全生产。即把功能相同的部门通过纵向的联系加以整合 属性互补：以地域为基础的地方政府，如地方政府内包含了各种互补匹配的部门、机构，以利于解决当地问题 垂直领导的政府职能部门U型 地方政府M型,36,乡镇政府：前身人民公社，M型组织，整合多种功能。改革过程，权力急剧削减，失去税收和土地管理。即互相兼容的属性功能按照各自功能在纵向上加以整合 后果：制度安排大大降低地方政府解决当地问题和应对危机的能力
15、组织形式研究的意义：针对不同管理制度结构的组织分析对理解组织变迁的实际过程和结果大有裨益,37,与“松散关联”之间的关系 松散关联概念：组织与其环境之间以及象征做法和实质之间之间，保持着一种松散灵活的联系 M型组织具有松散关联的特点，具有灵活性优势，可以及时调整应对不确定的当地环境,38,第四章 领导体制,领导体制：道德、制度和行为 碎片化的威权主义 软预算约束和逆向软预算约束 压力型体制 行政发包制 U型体制和M型体制 集权、分权和联邦制 案例学习,39,（七）集权、分权和联邦制,集权即高度关联型，所有权力都由中央控制，导致高度集权，高度整合的治理模式。动员机制自上而下。 举例：政治、经济领
16、域应对危机时 特征：成本极高，难以长期维持 分权即松散关联型，中央负责制定目标，而其他权力则下放给地方。中央有着象征意义的正式权威,40,举例：在一些放权的历史时期或边缘领域（如毛时代的集体企业） 联邦制，所有权力下放给地方 特征：中国政府制度，这一治理模式有限，非正式、暂时性、因而是不稳定的 不同治理模式之间的转化 1.集权承包制，如计划生育； 2.承包制集权 ，如维持稳定。,41,中国特色的联邦制 作者：钱颖一等，关注央地关系 理论：经济学新近的组织理论 出发点：中国经济体系面临两难困境 1.依赖政治机构规定和实施产权和合同 2.依赖政治制度保护市场免受政治的侵蚀 联邦制的可信承诺，维持市
17、场的激励机制，从而解决两难困境,42,联邦制的五个条件 1.约束并划定权力范围 2.地方政府对其辖区内经济负有主要决定权 3.中央政府对跨地域的市场交易实施有效监管 4.硬预算约束 5.权力和责任分配实现制度化基础上的持久性,43,结果：中央政府要么受到约束、要么是自律，但它仍能推行货币政策，实施硬预算约束，并监管地方政府之间的竞争 1.“促成保护市场化的联邦主义成功的关键因素是在制度安排中嵌入政治持久性，从而使权力下放并非中央政府的一时之举。”（montinola et al., 1995:53） 2.“对中国的改革提供了相当的政治保护，其中包括对中央政府的约束”，并通过权力下放来维持市场机
18、制（montinola et al., 1995:52）,44,质疑：可信承诺是否值得信赖？ 评价：正式理论模型的优缺点？,45,第四章 领导体制,领导体制：道德、制度和行为 碎片化的威权主义 软预算约束和逆向软预算约束 压力型体制 行政发包制 U型体制和M型体制 集权、分权和联邦制 案例学习,46,（八）案例学习：领导体制和讨价还价,Lampton(1992) 建设水坝（丹江口大坝和三峡大坝）过程中，各省和中央部委之间常常发生讨价还价 举例一：丹江口大坝 争论焦点：大坝高度、灌溉优先权、防洪、发电、处置移民、反对者,47,大坝高度 1.原初：坝高175，水位170 2.中央意图：坝高152，
19、减少建造和移民成本 3.湖北和河南反对：坝高意味着发更多电和更多的灌溉水 4.经讨论：坝高162 5.反对：意味着移民增多，当地干部失业，政治冲突和成本增加,48,6.中央部委间冲突：农业部关心灌溉，电力部关心发电，水利部关心防洪 7.各省间冲突：上游河南关心灌溉，下游湖北关心防洪和发电（武汉电力紧张） 8.省内冲突：河南同意坝高一点，但省内南阳反对，因为南阳可能被淹。湖北同意坝高一点，但省内三个历史古城将被淹没，其中的襄阳市反对,49,举例二：三峡工程 争论三十年，初始争论发生在央地之间，但政策执行时，争论不仅发生在条块政府，也涉及到群体和个体利益 涉及部门：中央部委、国务院、政治局常委、国
20、务委员、跨省跨部委员会、全国人大、国家财政部、计划委、国家物质委、中央工作委员会、国家特别政策委员会,50,策略 1.脚进门和钓鱼工程 Foot-in the-door and fishing project 2.请愿和既成事实 Whipping up support and faits accomplish 3.使红脸还是黑脸 Painting a rosy or a black picture-cooking the books 4.一点心意 A little something for everyone 5.获取关键决策者的支持 Getting to key decision-makers, “old friends”, and relatives,51,谢谢！请批评指教！,52,