国家公园的设置条件研究.pdf

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1、国家公园的设置条件研究 国家公园的概念起源于美国，1872年建立的黄 石国家公园（Yellowstone National Park）首次用到 “国家公园”这一专有名词。之后世界各国纷纷建 立了国家公园以及类似的保护地类型。国家公园所 倡导的尊重“大自然的权利”、“公民游憩权”的 理念，满足了人类保护自然和生态环境以及人类自 然游憩的愿望，得到了世界各类政体、国体以及非 政府机构的认可1。同时，由于能够较为理想的 处理人与自然、人与环境的关系，国家公园作为一 个国家对本国珍贵的、独特的自然资源和文化资源 进行有效保护和利用的一种保护地模式被国际社会 广泛采用和推广2-4。一百多年来，世界上有国

2、家 公园分布的国家或地区根据资源特点、管理要求等 纷纷设置了各自的国家公园选择标准或设置条件。 为了规范保护地的管理，便于各国的交流，世界自 然保护联盟（简称“IUCN”）于1994年发布了保护 王梦君，唐芳林，孙鸿雁，张天星，王丹彤，黎国强 （国家林业局昆明勘察设计院，云南昆明 650216） 摘 要：国家公园是现代文明的产物，也是国家进步的象征。世界上分布有国家公园的国家或地区根据其 资源特点和管理要求设置了各自的国家公园选择标准或设置条件。本文在总结国外国家公园准入条件的基 础上，结合我国台湾地区和云南省的国家公园选择标准，对国家公园的设置条件进行了回顾与分析，并在 此基础上提出了具有针

3、对性的建议，为我国国家公园标准的制定及规范化建设提供参考。 关键词：国家公园；管理目标；设置条件；选择标准 Establishing conditions of national parks WANG Mengjun, TANG Fanglin, SUN Hongyan, ZHANG Tianxing WANG Dantong, LI Guoqiang (Kunming Survey management objectives; establishing conditions; selection standards. 收稿日期：2014-04-01 作者简介：王梦君，女，高级工程师，主要从事

4、国家公园、自然保护区规划设计及研究。 1 1 林 业 建 设 FORESTRY CONSTRUCTION 第 2 期 2014年4月 2 林业建设总第 176 期 地分类体系，并提出了国家公园的选择标准。 我国的保护事业始于上个世纪50年代，相继 建立了自然保护区、森林公园、风景名胜区、湿地 公园、地质公园等一系列不同类型的保护地。在国 家公园建设方面，我国台湾地区有8个国家公园， 云南省自1996年起开始了国家公园的探索、研究和 实验，建立了8个国家公园试点。台湾地区通过立 法，云南省通过发布标准，确定了国家公园的选择 标准和基本条件。目前，我国还未在国家层面设立 明确的或具有法律效力的国家

5、公园准入条件。 2013年，中共中央关于全面深化改革若干重 大问题的决定提出“严格按照主体功能区定位推 动发展，建立国家公园体制”。要建立和完善既符 合我国国情，又与国际接轨的国家公园体制，需要 对现有保护地类型进行梳理。在现行保护体系中哪 些保护地可以按照国家公园的模式进行建设，在现 有保护地之外哪些区域可以建设国家公园都需要有 一个标准进行衡量。因此，参考国外国家公园的经 验，结合我国台湾地区和云南省的国家公园选择条 件，对我国国家公园的设置条件提出建议，以期为 国家公园体制的建设提供一定的参考。 1 国家公园的定义、管理目标 IUCN将国家公园定义为：“主要用于生态系 统保护及游憩活动的

6、天然的陆地或海洋，指定用 于：为当代和后代保护一个或多个生态系统的完 整性；排除任何形式的有损于该保护地管理目的 的开发和占有行为；为民众提供精神、科学、教 育、娱乐和游览的基地，用于生态系统保护及娱乐 活动的保护地。” 国家公园管理的主要目标是保护国家公园在 自然状态的生物多样性以及潜在的生态结构和辅助 的环境过程，倡导国家公园的教育与游憩功能。国 家公园的管理目标包括：为了精神的、科学的、教 育的、游憩的或旅游目的，保护国内外知名的自然 景区；尽可能以自然状态来保持和再现各种地形地 貌区域、生物群落、遗传资源和物种，维护生态的 稳定和多样性；在保持本区域自然和准自然状态 下，为参观者提供精

7、神上、教育上、文化上和游憩 上的服务；消除和阻止与规划目的不一致的开发和 占用；保持所规划的生态、地貌和美学特色；考虑 到土著居民生存资源的实际情况，以保证其他管理 目标得以实现3。国家公园为自然生态过程永久 继续下去提供了大规模的保护，为生物进化提供了 空间，为那些需要大面积不受人为干扰栖息地的特 殊物种和群落提供保护。而且，不仅保护了那些小 型保护区所缺失的大规模生态过程，而且保护了与 之关联的生态服务。国家公园通过向访客宣传保护 项目，能够激发访客的保护观念。同时，国家公园 通过发展休闲和旅游活动，促进所在区域的经济发 展，特别是能促进当地社区的经济发展5。 云南省在一系列研究的基础上，

8、将国家公园 定义为：国家公园是由政府划定和管理的保护地， 以保护具有国家或国际重要意义的自然资源和人文 资源及其景观为目的，兼有科研、教育、游憩和社 区发展等功能，是实现资源有效保护和合理利用的 特定区域6。这一定义突出了国家公园是保护地 的本质，强调了国家公园的管理目标是实现资源的 有效保护和合理利用，提出了国家公园要综合发挥 保护、科研、教育、游憩和社区发展五大功能的要 求，既符合IUCN提出的国家公园的管理目标，又 充分概括了具有中国特色的国家公园应当发挥的多 样化的功能，我国可以沿用此定义7。 2 国外国家公园的设置条件 在美国，若想建立新的国家公园，国会首先要 求内政部评估某些备选地

9、点是否适合划建为国家公 园。一个准备进入美国国家公园系统的新区域，需 符合国家重要性（National Significance）、适宜性 （Suitability）、可行性（Feasibility）和美国国家公 园管理局的不可替代性（Direct National Park Service Management）4个基本的入选标准2, 8, 9： （1）一个区域资源的国家代表性体现在具有 全国意义的自然、文化或欣赏价值的资源，该区域 是一个特殊类型资源的杰出范例，在说明和表达美 国国家遗产的特征方面有突出的价值和质量，能够 3 第 2 期 为公众提供“享受”这一资源或进行科学研究的最 好机会

10、，资源保持了很高程度的完整性。 （2）一个区域是否具有加入国家公园系统的 适宜性，主要考察该区域所反映的自然和文化资源 是否已经在国家公园系统中得到充足的反映，而且 该区域的资源类型没有由其他联邦机构、部落、州 和地方政府及企业进行类似的表述和保护。 （3）一个区域要具备进入国家公园体系的可 行性，必须具备足够大的规模和合适的布局以保证 对资源的长期保护和可供公众利用，同时在财政允 许的条件下，必须有潜力实施有效管理（重要的可 行性因素还包括土地所有权、成本核算、资源的威 胁以及管理员工和开发要求）。 （4）关于国家公园管理局的不可替代性，主 要是由于在美国有许多由其他公共机构、非公共保 护组

11、织和个人对重要的自然文化资源进行成功管理 的范例，国家公园管理局提倡并鼓励这些成就，且 积极鼓励州、地方、私人企业及其他联邦机构的广 泛参与保护行动。除非经过评估，清楚地表明该区 域由美国国家公园管理局管理是最优的选择，是别 的保护机构不可替代的，否则国家公园管理局将建 议一个或更多的单位承担主要管理角色，并且不接 受这个地区进入国家公园系统。 如果一个区域的资源符合具有国家意义的标 准，不能满足其它的标准，但又希望拥有国家公园 的相关称号，美国国家公园管理局则会赋予它们 一种特殊地位，即国家公园体系附属地区（Areas Affiliated with National Park System

12、）。 加拿大是世界上建立国家公园历史最早的国 家之一，它占据北美大陆的北半部，是唯一一个 能够保护近北极区有代表性的北方生物群落的国 家3。在加拿大，新的国家公园要确定是在加拿 大具有重要性的自然区域，一是这一区域必须在野 生动物、地质、植被和地形方面具有区域代表性； 二是人类影响应该最小。而且国家公园的大小要充 分考虑到野生动物活动范围4, 10。日本国家公园 的选择是根据其秀美程度和环境特点决定的，是 指全国范围内规模最大并且自然风光秀丽、生态 系统完整、有命名价值的国家风景及著名的生态 系统3, 4。新西兰在设立国家公园时遵循一个国家 公园必须具有占主导地位的地貌景观或特殊动植物 群落，

13、而且最理想的是还有文物古迹点。英国国家 公园始建于1951年，早在1949年，英国颁布了国 家公园与乡村进入法，规定将那些具有代表性 风景或动物群落的地区划为国家公园，设置规定 为“大片的国土”和具有“自然美的特征”，并 由国家公园进行保护和管理，具体由当地政府执 行11, 12。自1983年俄罗斯索契国家公园成立以 来，截止到目前俄罗斯共设立国家公园46个。俄罗 斯国家公园的设立主要依托具有特殊生态、历史和 美学价值的自然综合体和物象，由俄罗斯联邦公共 机构代表和联邦环境保护主管部门即俄罗斯联邦自 然资源和环境部提出意见，报俄罗斯联邦政府批准 公布13。 IUCN将国家公园的选择标准概括为4

14、条标准， 并将其作为某个区域是否属于其保护地分类体系 中国家公园（类别）的条件。一是面积不小于 10km2，具有优美景观、特殊生态与地貌，具有国 家代表性，并且未经人类开采、聚居或建设；二是 为长期保护自然原野景观、原生动植物和特殊生态 体系而设置；三是应由国家最高权力机构采取措施 限制工商业及聚居的开发，禁止伐木采矿、设发电 厂、农耕、放牧及狩猎等破坏行为，有效维护生态 与自然景观平衡；四是要维护现有的自然状态，作 为现代及未来科研、教育、旅游与启智的资源。 3 我国国家公园的设置条件 3.1 台湾地区国家公园 台湾地区在1972年公布“国家公园法”之后， 于1984年建立了第一座国家公园垦

15、丁国家公 园，之后又设立了玉山、阳明山、太鲁阁、雪霸、 金门、台江及东沙环礁等8座国家公园。据台湾地 区“国家公园法”第一、六条规定，国家公园选定 的标准主要有三个方面。 （1）具有特殊的自然景观、地形地物、化石 及未经人工培育的自然演进生长的野生或孑遗动植 物，足以代表台湾自然遗产者。 王梦君，等，国家公园的设置条件研究 4 林业建设总第 176 期 （2）具有重要的史前遗迹、史后古迹及其环 境，富有教育意义，足以培养民众情操，而由政府 长期保存者。 （3）具有天赋娱乐资源，风景特异，交通便 利，足以陶冶民众性情，供游憩观赏者。 3.2 云南省国家公园试点 上个世纪90年代起，云南省开始了国

16、家公园 新型保护地模式的探索研究。至2013年底，云南省 建立了普达措、丽江老君山、西双版纳、梅里雪 山、普洱、高黎贡山、南滚河和大围山8个国家公 园，研究发布了一系列关于国家公园建设的地方标 准。其中，国家公园 基本条件（DB53/T298- 2009）明确了国家公园需要达到的资源条件、适宜 性条件和可行性条件。 （1）资源条件 在资源条件方面，拟建国家公园应具备资源 的国家代表性，拥有具有国家或国际意义的核心资 源。应至少符合以下要求中的一项： 具有全球或全国同类型自然景观或生物地理 区中有典型代表性的区域； 具有高度原始性的完整的生态系统，生物多 样性丰富程度位于全国前列，或者是某个特殊

17、物种 的集中分布区域； 具有全球或全国意义的地质地貌景观，代表 地质演化过程的地质构造形迹，或具有重要地位、 保存完好的古生物遗迹的区域； 具有全球或全国重要历史纪念意义，或区域 生态文明特征鲜明，能很好地展示人类与自然环境 和谐共处与发展的例证，具有重大科研、教育价值 的生态文明资源集中的区域。 （2）适宜性条件 在建设的适宜性条件方面，国家公园应在面 积、游憩、资源管理与开发、范围、类型上满足建 设国家公园的适宜性。 面积适宜性：应有足够的满足国家公园发 挥其多种功能的区域范围。以自然资源为核心资源 的国家公园的总面积不小于10 000 hm2，其中具有 核心资源应予严格保护的区域面积不小

18、于总面积的 25%。 游憩适宜性：在保护的前提下，国家公园内 应能划出具有独特的观赏和体验价值的区域，用于 开展游憩、科普、公众教育等活动。 资源管理与开发的适宜性：国家公园的建 立应有利于保护和合理利用区域内的自然和人文资 源。同时，应对社区居民的生产生活与环境条件的 改善有促进作用。 范围适宜性：国家公园在区域上应相对集中 连片，其边界易于识别和确定。划入国家公园的土 地利用类型应适合于资源的保护和合理利用。 类型适宜性：拟建国家公园的核心资源与已 建国家公园的核心资源有明显的异质性。 （3）可行性条件 建立国家公园是恰当的实现其管理目标的管 理模式，确保申报国家公园时所具有的核心资源在

19、成为国家公园后得到完整保存或增强。 资源权属清楚，不存在权属纠纷，国有土 地、林地面积应占拟建国家公园总面积的60%以 上。 拟建国家公园周边地区应具备良好、稳定、 安全的旅游市场和环境，交通、通讯、能源等基础 设施条件应能满足国家公园建设管理与经营的需 要。 拟建国家公园应与区域社会、经济和文化发 展规划相协调，并能妥善解决与其它产业布局以及 国家重大基础设施建设的冲突。 当地政府对建立国家公园的支持力度大，应 对设立专门管理机构、配备人员、以及配套设施等 做出书面承诺。对跨县级（含县级）以上行政区域 的国家公园，应能理顺管理体制，明确各方权利与 义务关系。拟建国家公园涉及其他保护地类型的，

20、 应按国家有关法规及政策妥善处理好两者关系。 4 结论与讨论 从世界各国国家公园的设置条件来看，存在 概念模糊和指标交叉的问题。云南省的国家公园 基本条件为我国制定国家层面的国家公园设置标 准提供了一定参考，但是也存在标准粗放、内容不 5 第 2 期 够完善等不足之处。国家公园的设置条件应从资源 本身和管理者两个角度考虑，在资源条件、建设条 件、管理条件三个大的方面对拟建区域进行综合评 价。 首先，资源是国家公园设立的重要依托。国内 外关于国家公园的设置条件均对资源做出了要求， 如具有国家意义、具有重要性、典型代表性等。建 立国家公园的初衷是为了保护区域内的资源，在国 家公园产生之初国家公园的

21、选址主要考虑具有重要 意义的景观、生态系统、群落、物种等自然资源， 之后也包括了人文资源。例如美国国家公园体系中 的国家战争公园、国家历史公园等，新西兰在设立 国家公园时考虑的文物古迹点，台湾地区国家公园 选定标准中的具有重要的史前遗迹、史后古迹等， 云南省国家公园资源条件中的具有全球或全国重要 历史纪念意义或区域生态文明特征鲜明的例证等。 因此，国家层面的国家公园设置标准在资源条件上 既要包括自然资源，也应考虑人文资源，资源的属 性可概括为典型性、原始性、完整性、重要性。另 外，为了充分发挥国家公园的游憩展示和环境教育 功能，国家公园的资源条件中要能够突出资源的景 观价值，突出景观的感染力、

22、震撼力等。 其次，国家公园除了保护区域内的资源，同时 也要为公众提供进入国家公园体验的机会7, 14。 国家公园资源的合理、适度利用需国家公园拟建地 具备相应的建设条件，也可称为开发或利用条件。 在云南省地方标准国家公园 基本条件中关于国 家公园的建设条件是从建设的适宜性和可行性进行 评价，其中适宜性评价从面积、游憩、资源管理与 开发、范围、类型等方面说明，可行性评价主要从 管理模式、土地权属、旅游市场和环境，交通、通 讯、能源等基础设施条件，以及地方政府对国家公 园建设的支持力度等方面说明。这些建设条件的指 标较为全面，但是从适宜性和可行性评价的角度进 行分类使得各指标有些凌乱，系统性有所欠

23、缺。有 关学者将开发条件分为区位、环境、基础设施，其 中区位条件包括地理区位、旅游区位等，环境条件 包括气候条件、环境质量、工程施工条件、旅游市 场环境等，基础设施包括交通、通讯、能源、游憩 基础设施等4。以区位、环境、基础设施3个方面 来分析和评价国家公园的建设条件更清晰更具有条 理性，符合当前我国实际。 再次，从各国对国家公园的定义以及国家公 园管理目标中，可以看出国家公园的管理目标是为 了处理保护与利用之间的关系，发挥国家公园的保 护、科研、教育、游憩和社区发展五大功能。管理 体制不顺、投入机制不完善、缺乏相应的管理制度 等等管理上存在的问题，限制了国家公园的有序、 健康发展。尤其是国家

24、公园的土地权属、资金投入 等因素在国家公园建立之初就要进行充分的论证， 否则将会出现不同的利益诉求，增加国家公园的管 理难度。因此，在建设国家公园前，建议从土地、 机构、资金、体制、相关利益群体参与等方面对国 家公园的管理条件进行分析和评价，确定一个区域 是否符合设置国家公园的条件。 综上，我国国家公园的设置应具备资源条件优 越、建设条件完备、管理条件有效这三大条件。建 议应包括以下主要指标。 （1）典型性：国家公园的资源应具有全球或 全国意义，是自然和人文资源的典型代表。 （2）独特性：具有特殊典型的自然景观和地 形地貌景观、独特完整原始的生态系统、珍稀野生 动植物、保存完好的重要古生物遗迹

25、、重要意义的 纪念地。 （3）感染力：国家公园的资源应具有游憩价 值和教育价值，环境感染力强，环境的舒适度高， 能够陶冶人们的情操，具有教育意义。 （4）面积适宜性：国家公园的面积和范围要 满足生态系统的完整性、核心资源的安全性。 （5）可进入性：适度的进入不致于导致资源 破坏，不影响其永续存在。具有一定的区位优势， 具有可及性和通达性。基础设施满足资源保护和游 憩需要，并为到访者提供满意的服务。 （6）管理的有效性：资源的所有者愿意按国 家公园的理念进行管理，土地权属原则上均为国 有，具有明确的管理机构、管理机制和资金投入机 制。 国家公园是当今国际社会保护自然资源的主要 王梦君，等，国家公

26、园的设置条件研究 6 林业建设总第 176 期 模式之一，是增强生态产品生产能力的重要制度和 载体。中央提出建立国家公园体制是我国生态文明 制度建设的创新和亮点。建议结合国内外经验，对 现有标准中设定的指标进行细致梳理、对比研究和 适当整合，以三大设置条件为基础，同时兼顾不同 地区的差异性，尽快制定符合我国国情的国家公园 设置条件。 参考文献： 1 张海霞.国家公园的旅游规制研究D. 2010, 华 东师范大学. 2 李如生.美国国家公园管理体制M 北京: 中国建 筑工业出版社, 2004. 3 王维正,胡春姿, 刘俊昌. 国家公园M 北京: 中 国林业出版社, 2000. 4 罗金华.中国国

27、家公园设置及其标准研究D. 2013, 福建师范大学. 5 Dudley N, Guidelines for Applying Protected Area Management Categories Gland, Switzerland: IUCN, 2013. 6 DB53/T 298-2009,国家公园 基本条件S. 云南: 云南省技术质量监督局，2009. 7 唐芳林,孙鸿雁, 王梦君, 杨芳. 关于中国国家公园 顶层设计有关问题的设想J. 林业建设, 2013, (6): 8-16. 8 杨锐.美国国家公园入选标准和指令性文件体系 J. 世界林业研究, 2004, 17(2): 64

28、. 9 杨锐.建立完善中国国家公园和保护区体系的理论与 实践研究 D. 2003, 清华大学. 10刘鸿雁.加拿大国家公园的建设与管理及其对中国的 启示J. 2001. 11程绍文, 徐菲菲, 张捷.中英风景名胜区/国家公园 自然旅游规划管治模式比较以中国九寨沟国家 级风景名胜区和英国New Forest(NF)国家公园为例 J. 中国园林, 2009(07): 43-48. 12安和, 麦克, 尤恩, 孙平. 英国国家公园的起源与 发展J. 国外城市规划, 1992, (3): 009. 13特别保护自然区域法, 俄罗斯, 1995. 14唐芳林.中国国家公园建设的理论与实践研究D. 2010, 南京林业大学.