世界银行：开放数据助力经济增长.pdf

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1、1 Open Data For Economic Growth 开放数据助力经济增长开放数据助力经济增长 作者：作者：Andrew Stott，高级开放数据顾问，高级开放数据顾问 单位；世界银行单位；世界银行 译者：高丰译者：高丰 单位：开放数据中国单位：开放数据中国() 邮箱：邮箱： 预览版本，仅供参考预览版本，仅供参考 2 致谢致谢 这份报告由世界银行高级开放数据顾问 Andrew Stott 编写。编写过程中得到了 世界银行内外专家的贡献和建议，并参考了麦肯锡，Deloitte，欧盟等其他引用 的报告内容。 免责声明免责声明 这份报告由世界银行的员工所编写。任何其中的发现，论据，结论都不

2、代表世界 银行或者作者所在国家政府的想法。世界银行不保证文中内容的准确性。 这份报告的中译本由开放数据中国所编写。 此版本为预览版本， 开放数据中国和 译者本人均不确保中译本的准确性，请谨慎参考文中内容。 版权信息版权信息 这份报告由世界银行制作，并提供在知识共享署名 3.0 协议下（CC-BY-3.0） 这份报告的中译本由开放数据中国制作，并提供在知识共享署名 3.0 协议下。 3 目录 概要 4 开篇 4 经济潜能的大小 5 特性与挑战 7 刺激经济增长的关键数据集 8 开放数据驱动的企业 9 开放数据驱动的商业类型 . 10 政策建言 . 12 4 概要概要 1. 如今，越来越多的政府加

3、入到了制定开放数据政策的队伍中。而制定此类政 策的一个关键驱动因素就是政府期望通过开放数据来推动经济增长以及商业 创新。在这份研究报告中，我们通过探讨开放数据经济增长的实证，得出一 个结论：尽管过往不同报告中给出的开放数据经济潜能预估值有很大差异， 且预估方法也不同，但可以肯定的是开放数据的经济潜能的确是巨大的。在 这份报告中， 我们将回顾迄今为止利用开放数据创新的商业公司的相关情况， 并对其中 4 家公司做重点介绍。这 4 家公司都是在近 10 年内刚刚建立起来 的全新企业，其业务均由开放数据驱动，并且已经都估值 10 亿美金以上。 报告的后半部分则总结了 5 类开放数据商业类型，并对每一类

4、给出了具体的 实例。同时，对于每一类商业类型中的数据需求进行了讨论，指出了应当开 放哪些数据从而加速相应产业利用开放数据进行创新。报告中也论述了政府 在开放数据项目中的角色，其既是开放数据的提供者，也同时是开放数据的 领导者、催化者以及使用者。最后，本报告对开放数据政策和执行计划给出 了中肯的建议，以期帮助各政府达成经济增长的目标。 开篇开篇 2. 无论是为了政府自身的需求还是作为政府工作本身的产出，政府都采集和产 出大量的数据。而采集和产出这些数据的一个重要前提是这些数据的的确确 能够为政府所利用并产生价值。这种价值可能是经济价值，比如说这些数据 可以帮助优化政策制定、资源调配和运营管理。同

5、时，也有可能是非经济性 的价值，比如这些数据可以用于满足司法等对政务透明化和公信力的要求。 原则上来说，如果政府无法从这些数据中获益，那么政府一开始就不会采集 和产出这些数据。 3. 政府也可能不单单是为自己的利益而是为了大众的社会利益和经济利益去采 集和产出数据。比如，地产登记信息帮助建立了权威的土地所有权系统，而 此系统有着重大的经济价值。在一些情况里，会诞生数据寡头作为信息 的唯一供应者，而政府往往则是最佳的寡头人选。比如，丹麦政府就建 立了一个统一、 精准的国家地址信息数据库为所有行业， 包括公共服务本身1， 提供国家地址数据。 4. 然而，我们应当注意数据的使用并非是排他性的。政府为

6、了某种目的采 集回来的数据完全可以被其他人（当然也包括其他政府兄弟单位）用于其他 用途。 经济学有着一条理2论： 当访问信息的价格由信息分发的边际成本决定， 那么信息的利益将会最大化。而如今，互联网的存在已经使得数字化信息的 分发可以简单通过网络下载完成，其边际成本近乎为零。虽然建设开放数据 门户以及制定相应开放数据政策和实现相应数据提取的技术工作的成本不能 忽略，但这些一次性的支出通常都不会被计入用户访问数据的费用中，而且 1 http:/www.adresse-info.dk/Portals/2/Benefit/Value_Assessment_Danish_Address_Data_UK

7、_2010- 07-07b.pdf 2 例如 Pollock et al “Models of Public Sector Information Provision” 2008 http:/www.berr.gov.uk/files/file45136.pdf 5 相比起重复采集和管理数据的价格，这一成本基本可以忽略不计。 5. 如今，越来越多的政府将他们的数字化、可机读的数据开放给企业和民众免 费、自由地在法律允许的前提下进行重利用。对于大多数政府而言，这一政 策的动机在于四点：推动经济增长，这包含激发商业创新以及创建新产业和 就业机会；在提升公众服务绩效过程中推行更紧密的公众参与，特别是

8、将公 众服务的绩效指标和标准信息提供给公众； 加强政务透明化和公信力； 提升 公共服务的绩效和运营能力，比如通过访问其他部门的数据来作出更好的决 策。 6. 对于公众参与，透明化以及公众服务的绩效改善，开放数据早已展现了其对 于公民社会和政务流程改善的能量。而对于经济增长，开放数据则是完全开 创了一片新的天空，不单能促进新的数据驱动服务的产生，也使得其他服务 从中可以间接获益。 经济潜能的大小经济潜能的大小 7. 当下所说的开放数据是从 06-07 年开始发展起来的，虽说在一些国家或行业 可以看到些早期能被认为是开放数据的发展轨迹3， 但其至今仍旧可谓是一个 相对较新的概念。同时，尽管在一些国

9、家开放数据很早就得以发展，但其价 值仍待进一步探索。正如同其他创新一样，很可能开放数据要花上很多年才 能迎来市场完全接纳，下游消费者完全搞明白其价值的境况。开放数据的价 值，正如我们之后会提到的，不仅在于将数据免费提供给大众使用，更主要 在于这些数据如何得以被使用的创意，和使这些数据得以有效被利用的工具 之上。 8. 不同国家与机构的政策制定者都相继展开了关于开放数据经济潜能的研究， 期望基于实证进而制定更好的策略去进一步发展现有的开放数据计划。 9. 欧盟展开了两项研究4来指导欧盟公共领域信息重利用政策的修订。POPSIS 研究项目通过几个案例研究发现了一个模式：如果将过往封闭的数据开放给

10、公众，那么这些数据都将得到更为广泛的应用。信息经济学家 Graham Vickery 在他所做的研究中则回顾了公共领域信息整体的重利用情况以及数 据相关市场的发展状况。他在报告中说道对于既有的公共领域信息重利用市 场， 其在 2008 年大约估值为 280 亿欧元/年， 且每年大概有 7%的增长空间。 然而，现下这个市场的定义是狭隘的，它仅包括了常规的那些传统利用（购 买）政府数据的企业或政府机构，但一旦数据得以开放，原有的数据访问费 用将被移除，那么整个市场将会得以增长扩大，总估值可以达到 400 亿欧元 /年。 10. Vickery 的研究的另一个重要性在于调研了开放数据的间接效益， 比

11、如开放数 3 例如 Weiss 2003 http:/www.codata.org/archives/2003/03march/papers/Weiss.pdf 4 Vickery: http:/ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/review-recent-studies-psi-reuse-and-related- market-developments Deloitte/POPSIS: http:/ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/economic-analysis-psi-impacts 6 据能够如何更好帮助终

12、端消费者和个人去使用由数据直接利用者所提供的服 务。开放数据所提供的更简便的数据访问，更佳的信息基础架构，以及更低 的使用壁垒最终能够为整个欧盟，直接和间接，创造总共 2000 亿欧元的经 济价值，而这占到了欧盟整体 GDP 的 1.7%。 11. 近期的麦肯锡报告5则称全球范围内， 开放数据将在 7 个行业6内创造共计 3-5 万亿美金一年的经济价值。尽管开放数据还在发展阶段，但麦肯锡报告指出 开放数据已经帮助建立起数以千百计的创业企业，进一步细化市场，创建出 新的产品和服务，以及提升运营效率和效能。对于开放数据，麦肯锡显然是 认同其有着巨大的经济潜能。而这种潜能是可以通过应用数据分析技术来

13、实 现的，其可以帮助企业更好理解消费者的偏好并改良产品从而创造更大的经 济价值。 12. 英国作为开放数据运动的领头羊之一长久以来将开放数据的经济潜能作为重 点发展目标之一。2013 年发布的莎士比亚独立调研报告7为开放数据计划在 英国的发展提供了指引。其保守估计公共领域信息所带来的直接经济价值约 为 18 亿英镑/年，而若算上所有直接和间接（比如因为开放实时交通信息所 节省的出行时间）效益，则估值可达到 68 亿英镑/年。 13. 而西班牙的一项研究则发现西班牙信息中介产业（即基于开放数据开发并出 售服务的企业）已经发展出了 150 多家企业，创造了 4000 多就业岗位，开 放数据的重利用

14、8已经产生总计 3.3-5.5 亿欧元/年的经济价值。 14. 其他的行业性研究也给出了相似的结果。一项由 Oxera9 为 Google 做的研 究指出，地理信息产业的总附加值（GVA）约为 1130 亿美金/年，这占到了 全球 GVA 的 0.2%，并大约是全球航空行业 GVA 的一半。 Oxera 同时指出间 接效益中，时间节省部分大约可估值为 170 亿美金，燃料节省部分大约可估 值为 50 亿美金， 而教育部分则可估值为 130 亿美金。 Oxera 也指出地理信息 产业正在以全球每年 30%的速度进行增长。另一项关于 GPS 信息10在美国经 济中价值的研究则发现对 GPS 信息进

15、行经济价值预估是很困难的，因为其已 经无所不在，被不同的行业运用于不同领域内，并且还在以高增长率在不同 行业施加影响。然而，就 2011 年 6 月而言，GPS 信息的直接价值大约为 960 亿美金， 330 万个就业岗位直接依赖于 GPS 信息的存在。 单单农业一项， GPS 信息的存在就直接为效能和节源贡献了 199 亿美金。在新西兰，地理信息产 5 “Open data: Unlocking innovation and performance with liquid information” 2013 http:/ mance_with_liquid_information 6 教育，

16、交通，消费品，电子电气，油&气，健康，消费金融 7 Shakespeare review: an independent review of public sector information https:/www.gov.uk/government/publications/shakespeare-review-of-public-sector-information 8 Spanish Open Data Portal Annual Report, “Characterization Study of the Infomediary Sector”, July 2012 via Cap-G

17、emini http:/ access/resource/pdf/the_open_data_economy_unlocking_economic_value_by_opening_government _and_public_data.pdf 9 http:/ services_1.pdf 10 http:/www.gpsalliance.org/docs/Economic_Study_Backgrounder.pdf 7 业在 2008 年11提供了 15000 个全职就业岗位。 另一项研究12也提到了美国免 费气象数据使得气象预报市场得以从 2004 年的 46 亿美金发展到了 2007

18、 年 的 192 亿美金。 15. 需要指出的是， 虽然以上提到的各项研究所采用的经济价值预估方法都不同， 但他们所指明的方向是一致的，那就是开放数据的确有着显著的经济潜能， 而剩下的问题则是这个潜能到底仅是显著的还是异常显著的。 特性与挑战特性与挑战 16. 在过往研究中，它们还发现了开放数据经济潜能的若干特性。 17. 首先，一个常见的结论是虽然由数据驱动的商业所创造的直接经济价值十分 显著，但实际上绝大部分开放数据所带来的效益都是属于间接的。这是 因为无论是从商业领域和个人领域来说， 最大受益人都是服务的终端消费者， 而不是服务提供者。对于大多数数据驱动的服务而言，因为他们利用互联网 进

19、行服务分发，其服务分发和客户管理的边际成本都很低，并且由于没有了 上游数据授权的费用和数据使用的限制，终端消费者所需支付的服务使用费 用就相应变低。而这将进一步刺激市场，吸引更多的用户。 18. 第二，有证据表明13开放数据能够帮助吸引非常规的数据使用者，特别是对 于中小企业领域而言，新的商业模式得以建立，比如广告商付费替代了原有 的终端用户付费的模式。在荷兰，因为气象办公厅 KNMI 降低了数据费用， 一家新的中小企业就利用数据提供了创新服务帮助人们了解是否在当前特定 位置的未来几小时内会下雨。这个新服务面向整个欧洲，并因此创造了 3 亿 欧元一年的经济价值。而对于其商业模式，正是采用了广告

20、商付费的模式， 利润完全来自广告商而非终端用户。 19. 第三，很显然开放数据的价值并不在于数据自身，而是在于数据和一项或多 项因素的相互结合，比如好的创意，现有服务的改良，处理数据的新技术， 或者改善信息传递服务的新技术（比如智能手机，物联网） 。 20. 第四，越来越难说整体效益是得益于单一因素。开放数据和大数据有其模糊 交叉的地方，最起码政府开放数据因其所涉及的人口和经济体而有着巨大的 数据量，自然而然也可以被看作政府大数据。虽然麦肯锡承认他们预估的 3 万亿实际包含了政府大数据和政府开放数据的效益，但同时他们指出如果没 有开放数据，那么他们提及的效益很多都不会发生。任何试图将开放数据效

21、 益归功于某一单项因素，比如数据本身，技术，或者创意，都是非常随意的 做法。 11 http:/ access/resource/pdf/the_open_data_economy_unlocking_economic_value_by_opening_government _and_public_data.pdf 12 http:/ 13 例如 Deloitte 的 POPSIS 研究 8 21. 最后，对于开放数据效益的评估仍旧无法精准。在近期由英国公众信息顾问 委员会和麦肯锡联合组织的研讨会上，参会者共同回顾了一系列关于整体效 益或垂直行业效益的研究，从而发现了一些共同的难题，其中包括早

22、已讨论 过的如何将数据创造的效益和创意创造的效益区分开来的问题。 22. 另一个困难点在于很多情况下，要花很长时间才能见到相应的效益；创新者 和创业者更有可能是因为看到某个市场机遇，从而利用需要的数据来创建服 务满足该需求，而不是视乎现在有什么数据可以利用，再从数据出发创建合 适的服务来利用起相应数据。另外，即使创业者行动迅速，但产品也需要时 间进入市场，被市场所接纳。一些将原始信息展现得更为吸引人和方便查阅 的简单应用是可以快速开发完毕的，比如在纽约（单地铁就有 68 应用） 、伦 敦（总计 500 个应用） 、圣彼得堡（有 30 个公共汽车应用）的公共交通类应 用；而那些需要对数据进行分析

23、的应用，则需要更长时间设计、开发和进行 市场推广。 23. 还有一个困难点在于评估消费者端的间接效益比之评估服务提供者端的直接 效益要难的多。这是非常糟糕的情况，因为我们之前提过开放数据效益大多 属于间接效益。然而，在一些特定行业内，我们已经看到了一定的进展。比 如，在交通行业内，现有的评估成本-效益的方法是通过评估终端消费者通过 所有形式的投入，比如建设新的道路、出台新的交通规划等，所节约的旅途 时间而带来的经济价值来完成的。这种方法在交通行业已经相当成熟了。 24. 最后一项困难点在于开放数据对于公共部门的影响很难评估。如同商业情境 中的消费者， 公共单位也可以是数据驱动服务的购买者。 甚

24、至在一些情况下， 他们会购买回那些基于他们自己发布的数据所创建的服务。在过去五年里， 最令人惊讶的无疑是政府单位自己对开放数据的使用率：比如，加拿大不列 颠哥伦比亚省的开放数据门户上，有三分之一的下载量来自政府本身。而在 西班牙的加泰罗尼亚地区，应 EU INSPIRE14 命令而开放的地理信息数据集 的元数据帮助政府单位提高办公效能和节省开支，其经济价值相当于在 6 个 月内收回了过往四年的投入成本。 刺激经济增长的关键刺激经济增长的关键数据集数据集 25. 也有大量的证据表明，一些特定的数据集在实现经济增长目标中扮演了关键 角色。 26. 最为广泛存在和被使用的当属地理位置类信息，而其经济

25、价值也早已得到社 会认可。英国地理测绘局的数据每年耗费 1 亿英镑制作15，而其带来的回报 则达到了 1 千亿英镑每年。而在丹麦，其统一地址数据库作为开放数据，带 14 http:/inspire.ec.europa.eu/reports/Study_reports/catalonia_impact_study_report.pdf 15 http:/webarchive.nationalarchives.gov.uk/20090323145858/http:/ordnancesurvey.co.uk/oswebsite/ab outus/reports/oxera/oxera.pdf 9 来

26、的经济回报是其维护成本16的 70 倍。 27. 其他政府掌控的数据也有很广泛的应用，比如气象数据，道路和交通数据， 注册类信息例如企业注册，土地注册等等。所有这些以及地理位置数据为整 体经济发展提供了所需的核心参考数据 (core reference data)， 这不单是指这 些数据本身能够直接被利用产生价值，更是指这些由政府提供的公共参考数 据使得第三方在此基础上添加自身私有数据进而加值成为可能。比如，得以 访问最近更新的企业数据有助于信用业务以及金融业务。有时，使得这些数 据开放可访问也被描述为国家信息基础架构 (National Information Infrastructure)

27、。 28. 无论是纽约大学 GovLab 做的开放数据 500 (Open Data 500) 还是由 Deloitte 和开放数据研究院合作的研究项目都为哪些数据有利于企业发展开 放数据驱动服务提供了实证。GovLab 的研究指出，在美国，商务部的数据 （500 家企业中 120 家使用了这类数据） ，卫生部的数据（75） ，以及证券交 易委员会的数据是对商业发展最重要的三类数据。而在英国，6 类数据被广 泛应用于 20 个经济产业中的至少 10 个领域中：地理位置，环境，经济，交 通，能源，人口统计。 开放数据驱动的企业开放数据驱动的企业 29. 在北美和西欧，利用开放政府数据创建数据驱动

28、服务的公司正在增多，同时 也有更多企业在将开放数据整合进他们现有服务来改变既有商业模式。 30. 纽约大学 GovLab 的开放数据 500 研究项目， 记录了美国 500 家使用开放数 据创建服务的企业。其中 180 家参与了 GovLab 的调研问卷，而问卷结果显 示，这些企业大多是新兴企业，其中三分之二都是在近 5 年内刚刚建立的， 且仅有半数拥有超过 10 名员工。 31. 在英国， Deloitte 和开放数据研究院17的初期研究调研了超过 230 家企业， 发 现了 15 种不同的商业模式。 32. 尽管如今使用开放数据来创建服务的企业都相对很小，但其中也有一些已经 成长飞快，成为

29、有显著经济价值的企业，比如： ? Zillow, 作为一家市值 30 亿美金的公司，它创建了一个在线房产交易平 台供房屋产权人，购买者，售卖者，租赁者，中介，出租者，贷款经纪， 房产经理等发现并分享房产及周边相关（例如贷款）信息。整个平台由 一个记录了超过 1.1 亿美国房产的数据库在驱动，这个数据库中既有挂 牌出售的房产也有未挂牌的房产信息。 16 http:/www.adresse-info.dk/Portals/2/Benefit/Value_Assessment_Danish_Address_Data_UK_2010- 07-07b.pdf 17 http:/ analytics/bf

30、b570a79416b310VgnVCM1000003256f70aRCRD.htm 10 ? Zoopla，是一家英国的类似 Zillow 的公司。它的年销售额达到 7 千 6 百 万英镑，利润为 2 千 5 百万英镑。它的销售额中 86%是来自 19,000 余 名中介的服务订阅费。2014 年夏天，它的市值预估将达到 10 亿到 13 亿英镑18。 ? Waze，在 2013 年 6 月被 Google 以 13 亿美金收购，是一家提供基于 GPS 信息的导航应用的企业。它的应用同时接受用户提交的旅途时间和 路线信息用于优化导航。它在 2013 年移动通信世界大会获得最佳移动 应用奖。

31、? Climate Corp，于 2013 年 10 月被 Monsanto 以 9 亿 3 千万美金收购。 它利用美国政府免费开放的 60 年农作物收成数据，美国超过 1 百万个 气象监测站的气象数据以及 14 TB 的土壤质量数据为农民提供农业种 植和金融决策辅助信息。它的一款主打产品是全气候保险 ，这款保险 产品将在系统预测有恶劣天气时自动赔付农民的损失而不需要农民举证 实际损失。Climate Corp 是 2006 年由两名前 Google 员工创建的，它 每天要利用从 22 个数据集中经过高级数据分析产出的 3 百万数据资料。 这些数据来自不同的第三方机构，比如美国气象局，并且这些

32、数据都是 免费自由重复使用的。 33. 风险投资正在跟进。 最近的一份报告19预计单单 2013 年前半年风投在开放 数据相关领域就投入了 12 亿 8 千万美金，共计投资 127 个项目。同时，我 们也已经能看到一些已经进入风投尾声的案例： 在 2013 年上半年就有 22 笔 并购交易，3 家公司上市。 开放数据驱动的商业类型开放数据驱动的商业类型 34. 这一系列使用开放数据的企业也使得我们得以洞察几类常见的商业模式。上 面的例子中已经介绍了几个典型的商业模式， 而在 Deloitte 和开放数据研究 院的合作研究20中， 则指出了15种不同的商业模式， 它们又能被归纳为5类： 供应者(

33、Supplier) 35. 此类指的是发布开放数据供第三方使用和重利用的企业和机构。这里不单单 包括公共部门也包括私营企业，比如英国铁路运营公司（英国铁路为私人运 营） 。 发布数据本身并不能获利， 但发布数据却可能提升用户忠诚度和参与度， 从而间接获利。同时，供应者也可能通过自己对数据理解的优势来开发加值 服务进而获利：比如德国统计局在 08 年 10 月开始开放其数据，而此开放数 据项目帮助它的附加服务和咨询服务的营业额在两年内增长了 95%。一些数 据供应商，比如英国气象局，则采用双轨模式，一个免费版本，公众可以免 18 http:/ 00144feabdc0.html?siteedit

34、ion=uk#axzz344i4HNjO 19 http:/ 20 http:/ analytics/bfb570a79416b310VgnVCM1000003256f70aRCRD.htm 11 费使用相应数据但只能得到有限的技术支持。同时它也提供一个收费版本， 将相同数据授权在相同协议下，但提供有保障的技术支持。 聚合者(Aggregator) 36. 此类指的是搜集并聚合开放数据，有时也包括封闭数据，的企业和机构。通 常这都是面向一个特定垂直领域或地域的。比如，Data Publica 就是一个法 国一站式数据门户。Placr/Transport API 就致力于打造英国第一个交通领域

35、开放平台。Open Corporates 则聚合了全球 81 个国家的企业注册数据，目前 供记录了 66,665,508 家企业数据。相应的商业模式有对聚合数据本身收费， 提供额外的增值服务比如 API，以及分级收费模式（比如数据提供在以相 同方式授权模式下，则为免费，如果需要无限制的授权则需要付费。 ） 开发者(Developer) 37. 此类指的是设计、开发并售卖 web 应用或移动应用的企业或个人开发者。这 些应用将开放政府数据通过吸引人的方式表现给终端用户以供方便使用。在 纽约，单单地铁应用就有超过 68 个，而在伦敦，更有约 500 个公共交通应 用使用开放数据。 增值者(Enri

36、cher) 38. 此类指的是通过分析开放数据获取进一步洞见后再整合进相应面向终端消费 者的服务或产品的企业或机构，通常这些服务和产品都是依靠开放数据而全 新诞生的。前文提到的 Climate Corp 正是属于此类商业模式。同样美国的 Zillow 和英国的 Zoopla 也属于此类。增值者可能属于所有商业模式中附加 价值最高的一种，同时也是更容易在市场估值中得到认同的一类。 赋能者(Enabler) 39. 此类指的是提供平台和技术来供第三方企业和个人使用的企业和机构。他们 是开放数据生态的重要组成部分，在确保盈利的同时，他们向数据供应者和 消费者提供高性价比、易于访问的服务。典型的例子有

37、 Socrata，一个面向 政府提供软件即服务的开放数据门户解决方案的公司，以及类似的法国竞争 者 OpenDataSoft21，以及 Musigma 和 Cloudera 这种提供数据分析服务和 平台的公司。 ICT 产业如何？ 40. 传统的 ICT 产业中，毫无疑问，会有硬件厂商，软件公司和系统整合商为企 业提供创建数据驱动服务的必要技术和服务。其中一些也提供赋能型服务， 例如微软 Azure Datamarket22。 然而开拓开放数据的主要力量还是来自于传 21 http:/ 22 http:/ 12 统 ICT 之外的，主要由那些看到数据驱动服务市场潜力的创业者和创新者在 进行，而

38、非那些所谓的前沿技术方案在推动。一些传统 ICT 企业正在慢慢开 始正视开放数据的机遇，特别是那些工作在大数据分析的公司，他们开始借 助本身自己与大企业的关系开拓自己的市场。 41. 但这些并不意味着开放数据的经济潜能释放不需要传统 ICT 企业。数据公司 将会整合开源软件，最新的 ICT 技术，以及 ICT 服务比如云计算等为数据服 务提供高性价比的技术基础架构支持。 政策建言政策建言 42. 开放数据的经济潜能并非简单通过将政府数据放上网站便能实现。从国际社 区的经验来看，将数据开放仅是开放数据革命的第一步。有一些国家地区并 没有意识到这一点，从而至今困守原地，无从实现目标。然而，即使是较

39、为 成功的开放数据计划也发现持续性发展开放数据并非易事。位于第一梯队的 国家们也仍旧在探索如何成功持续发展开放数据计划以及建设相应生态。前 文提到的那些例子大都发生在数据第一次发布之后的一段所谓 孵化期 内， 并需要相应政府单位的持续关注和支持。因此，政府的公众参与策略是除了 发布数据之外，实现开放数据潜能的重要关键之一。 43. 为了达成目标，政府应当意识到他们需要扮演四种不同的角色： ? 供应者：政府需要释放那些有助于经济发展和商业创新的数据，并且 保证数据发布的公开性和持续性，以及稳步提升数据质量。 ? 领导者：除了发布自己拥有的数据外，政府应当出台政策并积极领导 和鼓励其他机构去开放有

40、助于经济发展和商业创新的数据。 此类机构 包括省市级别的公共机构，国有企业，提供公共服务的私营企业等。 ? 催化者： 政府应当作为催化者去培养一个有利于数据使用者和应用开 发者的生态环境，并孵化新的数据驱动企业。 ? 使用者： 开放政府数据通常能够帮助政府解决自己内部运用数据的障 碍。政府应当在各级别机关单位内提倡利用开放政府数据的做法。同 时，政府也要投入资金对公职人员进行技能和工具的培训。政府也需 要主动成为私营企业开放数据驱动服务的客户， 利用他们去提高内部 决策能力和创建更好公共服务。此外，使用自己的数据也能帮助政府 更好了解如何优化数据采集，使得数据更为易用。 44. 以下给出具体的

41、政策建议和实践建议： 供应者 (1) 开放企业和其他领域所请求和需要的数据开放企业和其他领域所请求和需要的数据 13 政府开放数据项目应当是需求驱动的。 这意味着开放何种数据不仅由政府官 员本身对应该开放什么数据的理解来决定也由企业等机构通过公共平台提 出的数据需求所决定， 从而得以讨论和排定数据开放的优先级。 为了使这一 过程有所成效，政府应当达成以下三个支持条件。第一，政府机构应该向公 众开放其完整数据目录，这应当包含已经开放的和未曾开放23的所有政府掌 握的数据。建立起国家开放数据门户当然也是达成此条件的重要工作之一。 第二，当企业或其他机构请求数据时，应当及时给予回应。第三，考虑到数

42、据开放对整体经济的影响， 单一的政府机关不应当被允许拒绝任何数据请求。 仅当该数据请求在经过一个快速的、 由政府跨部门完成的经济影响评估后方 才能决定是否拒绝。 (2) 优先开放优先开放核心参考数据核心参考数据 正如前文所提到的，政府数据中有着一个子集可以被称作核心参考数据 (core reference data) 或者国家信息基础架构(national information infrastructure)。这个子集的数据通常被广泛应用于各行各业的业务当中。 典型的例子有地图，地址数据库，人口普查数据，道路和交通数据，企业注 册数据，和政府采购数据等。通过向企业咨询沟通，政府应当确定哪些数

43、据 应归入这一类别，并确保这些数据能够被优先开放。 (3) 确保数据的可发现性确保数据的可发现性 对于潜在用户而言，在不同政府机构处找到需要的数据可能会是一个挑战。 不仅中央一级的数据可能被分散到不同部门中， 还有大量数据被分散到不同 层级（省、市）的政府机构中。在这一情况下，如果有一个统一的国家数据 门户能够向用户提供丰富的元数据信息帮助人们了解何处可以找到相应数 据，那么问题便可能得以解决。为了达成此目的，国家应当出台政策要求部 门、地方的数据门户一并创建、管理、分享他们的元数据24。同时，也应当 确保第三方搜索引擎比如 Google，雅虎，Bing 等能够得以索引数据信息， 从而向大众提

44、供搜索服务。 (4) 确保数据发布的持续确保数据发布的持续性性 为了给予企业使用开放数据的信心， 政府应当确保企业所需的数据能够得以 持续频繁地发布、 维护和更新。 这能够使企业用户得到数据供应的保障并保 护他们既有的对开放数据的投入。 同时， 政府也要确保任何政府机关不得在 未进行公众咨询的前提下， 单方面停止并撤回任何已经发布的数据。 政府方 面也需要出台相应政策并定期主动检查政策落实情况， 当任何企业需要的数 据供应受到影响时，要确保情况能够及时反映到部级单位予以调查。 23 英国 data.gov.uk 包含的元数据不仅包含 10,700 开放数据的信息， 也包含未曾开放的 4000

45、地理位置数 据，和 4000 非地理位置数据。发布政府掌控的地理位置数据的元数据是欧盟 INSPIRE 命令的要求。 24 欧盟已经创建了一个泛欧盟数据门户采集各国数据门户上的元数据信息 http:/publicdata.eu。 更多参见 http:/ec.europa.eu/digital-agenda/en/open-data-portals 14 (5) 发布原始、未聚合的数据发布原始、未聚合的数据 政府开放数据初期大多是统计数据或聚合数据。 这是因为此类数据的封闭版 本早已面向大众， 故而发布其可重用的开放版本就容易的多， 并且不会触及 任何政策上的问题。 然而， 那些极具商业价值的数

46、据， 特别是对于 开发者 和增值者有经济价值的数据，都是细化、未聚合的。这是因为，只有这 样的数据才可能被应用于不同的独立商业场景中， 或是通过数据分析技术和 创意方法进行数据分析。因此，在确保隐私和安全问题的前提下，应当尽可 能发布细化的数据。 每一个机构都应当制定具体的方案去发布原始的、 未聚 合的数据。 领导者 (6) 推动政府之外的数据开放推动政府之外的数据开放 一些极具价值的数据可能并非由政府机关掌控， 相反却是由国有企业， 运营公共 服务的私营企业，学术机构等掌握。这包括例如时刻表、票价、实时公共交通信 息、科研数据等等。因此，政府机关不应当仅仅是数据的供应者，也应当作为领 导者在

47、相应行业领域内施加影响，鼓励和支持地区、地方上的国有企业、私营企 业去开放他们的数据。 每一个国家部门都应当针对其负责的相关行业制定更为宽 泛的开放数据策略去支持其未掌握的数据开放。 (7) 积极参与和推动开放数据的使用积极参与和推动开放数据的使用 政府机关不仅要在数据开放上扮演领导角色， 也需要在开放数据的使用上起带头 作用。 各国家部门应当针对开放数据使用制定相应的目标和减免标准去鼓励行业 内数据供应者的数据开放和数据使用。 催化者 (8) 确保开放数据门户的需求驱动性和合作性确保开放数据门户的需求驱动性和合作性 那些在开放数据运动中带头的政府不单单注重高价值数据的可持续供应， 也同时 积极鼓励和促进企业和公民帮助他们建设开放数据门户。 这意味着开放数据门户 不只是一个单纯提供人们查找和下载数据的平台，也同时是人们讨论数据使用， 查找数据驱动应用，以及提供关联数据和资源的平台。政