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1、第八章 地方行政制度变迁,中央集权制,中央集权制，指的是中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府将全国领土划分为不同层级的行政管理区域，在各个区划内设置地方政府，并分配或授予地方地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权利。,第一节 两度回光返照,郡县制的“封建”变形,秦始皇虽然不立尺土之封，但“封建”的意识并不因此就化为乌有。就在秦始皇在世之时，依然有人重提封建之事。秦始皇三十四年在咸阳宫置酒庆寿，博士淳于越就云：“臣闻殷周之王千余岁，封子弟功臣自为枝辅，今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之臣，无辅拂，何以相救哉？”虽然这种言论马上又被李斯一棒打了下去，但分封子弟以作屏藩拱卫王室的
2、思想始终存在，只要出现合适的条件，这种思想就化为实践，汉、晋两代就发生了封建制的回光返照，使郡县制发生了严重的变形。, 汉代部分封建制的恢复,一、楚汉之际的封建,汉元年（前206年）项羽自立为西楚豹王，并分封义军将领，六国贵族及秦降将十八人未诸侯王。,二、西汉的封建,汉初的分封其实是楚汉之际封建诸侯的继续。汉高祖刘邦分封七个异姓诸侯王，分封一百四十余人为彻侯，即列侯。 西周的封建是层层分封，而汉代封建只有一层分封，诸侯王以下依然是郡县制。隋书地理志：“汉高祖矫秦县之失策，封建王侯，并跨州连邑，有逾古典，而郡县之制，无改于秦。”,西汉初的行政区划体系,汉郡县（道） 中央王国支郡县 侯国（邑）,汉
3、初封建与周代封建性质相类似的两大特权：一是“自置吏”。二是“得赋敛”。这种情况给专制皇权代理直接的威胁。 贾谊：“众建诸侯少其力”。结果使行政区划体系变成如下结构： 郡县（道、邑、侯国） 中央 王国县,主父偃的推恩法,实质是诸侯王可以封子弟为王子侯，但所建侯国必须归王国周围的汉郡所有。这样以来，封侯越多，王国领域越小，到西汉末年，许多王国只剩三四县之地，毫无能为了。,三、汉代诸侯王国封域的变迁,（一）高帝五年七异姓王国,（二）高帝十二年十王国,“高祖子弟同姓为王者九国，惟独长沙异姓内地北距山以东尽诸侯地，大者或五六郡，连城数十，置百官宫观，僭于天子。汉独有十五郡。” 史记汉兴以来诸侯王表序,高
4、帝末年九同姓王国的封域,（三）文帝后期十七诸国、二十四郡,文帝实行以亲制疏与众建诸侯的策略，徙亲子淮阳王于大梁国，分齐为七，分淮为三。一方面使王国领域大大缩小，数目增加，至文帝十六年（前164年）王国总数已增至17。另一方面，部分王国徙置或废除而为汉郡，加之又把汉郡划小，故使汉郡总数也有所增加。,（四）景帝中元六年二十五王国、四十三郡,景帝封亲子六人为王，用晁错“削藩”之策，引起七国之乱，同时继续实行众建诸侯之策。 史记诸侯王表：“吴楚时，前后诸侯或以谪削地，是以燕、代无北边郡，吴、淮南、长沙无南边郡，齐、赵、梁、楚支郡名山陂海咸纳于汉。”,（五）武帝至成帝间的变化,武帝行推恩法，继续蚕食王国
5、领域，以后历代继续奉行此法，直至汉末。 从景帝时起就对犯法诸侯王以削县作为惩罚措施。 到成帝元延绥和之际（前9-8年），全汉共有19个王国，84个汉郡。,四、西汉诸侯王国行政制度的 变迁,（一）汉初的几项基本制度 名分与中央朝廷相对应。 诸侯王必须定期入朝贡献。 诸侯王得自置二千石以下吏。 诸侯王得赋敛，不但食田租，而且收算钱。,（二）王国行政制度的变迁,缩小自置吏的权限。礼记王制曰：“大国三卿皆命于天子次国三卿，二卿命于天子，一卿命于其君。” 减损王国官职及改变其地位职权。 削夺诸侯王的赋敛权。 实行贬损王国地位的法律。 左官律、阿党法、附益法。 诸侯不得治民，不能参与政事。,五、侯国制度的
6、变化,武帝以后，列侯也与诸侯王一样失去置吏、赋敛两大特权，并且相也不再是列侯的臣属，而成为侯国的治民之行政长官，并且由县令长担任。列侯再无其他权利，只按所封户数从相得其租税而已。,六、东汉封建制的变迁,东汉继续西汉制度，也分设诸侯王与列侯两等爵。但列侯分为五等，即县侯、都乡侯、乡侯、都亭侯、亭侯。 东汉诸侯王始封即以一郡为国。后汉书济北惠王寿传载：“和帝遵肃宗故事，兄弟皆留京师，恩宠笃密。有司谴诸王归藩，不忍许之，及弟崩，乃就国。”,后汉书黄琼传云：“今诸侯以户邑为制，不以里数为限。” “我子不当与先帝子等”（见后汉书之马皇后纪与孝明八王列传李贤注引东观汉纪） 诸侯王国的官制也有所变动，官职更
7、进一步减损，连中尉之职也削去。 同时对诸侯王的控制监视也逐渐严密。后汉书北海靖传曰:“中兴初,禁网尚阔,而睦(兴子,后为敬王)性谦恭好士,千里交结永平中,法宪颇峻,睦乃谢绝宾客,放心音乐.”,自东汉以后至三国时期,王国与侯国在地方行政制度中已无特别之处,可作一般郡县对待。, 西晋封建制的恢复,一、三国曹魏之封建,曹魏接受西汉之教训，于封建之制，只是有名无实，虽有封国，有食邑，可世袭，但无治民权。据三国志魏书文武世王公传所载：曹魏“封建诸王，皆使寄地，空名而无其实虽有王侯之号，而乃侪为匹夫。悬隔千里之外，无朝聘之仪，邻国无会同之制。诸王游猎不得过三十里，又为设防辅监国之官以伺察之。王侯皆思为布衣
8、而不可得。”,二、西晋封建之严重失误,西晋立国伊始的泰始元年（265年），便分宗室司马孚、司马幹、司马攸、司马辅等27人为王，以郡为国。 西晋封王与西汉有本质的不同。西晋的封建只是一种名称特别的地方行政制度，并不具有任何中央制度的性质。,二、西晋封建之严重失误,西晋与西汉的封建还有两个具体的差异：一是西汉初年除荆国与其后身吴国例外，只有皇子及皇兄才受封为同姓王，这一成规为后代所遵奉，绝少被违反。二是西汉中期以后，王国所封只有一郡之地，同样成为定制。但是这两条规矩在西晋都先后遭到破坏。,二、西晋封建之严重失误,分封宗室王自然是大失策，因为这些人与皇帝亲属关系过于疏远，实际上很难起到拱卫皇室的作用
9、。但此错犹小，晋武帝的大错乃在于令宗王出镇，也就是任用宗王作为重要州的都督。本来这样做只是一种安抚性的措施，但却把宗王的政治地位与执掌军事的权力结合起来，形成一股足以与中央分庭抗礼的力量。,二、西晋封建之严重失误,良策只有一个，那就是提高皇子王的权位，以与宗室王相颉颃，这是汉代汉代贾谊提出的以亲制疏之策：一是令皇子王之国，各统方州，出任都督，以分宗王之权势，二是扩大皇子王国的封域，增加他们的封邑。这一条正是打破汉景帝以来以郡为国的老规矩。结果皇子集团与宗室集团之间的权力冲突导致“八王之乱”。,二、西晋封建之严重失误,这场混战血腥残酷，使中原地区遭受重创，并引发了长期的民族动乱。最后，两个集团与
10、西晋王朝同归于尽，只留下司马懿的曾孙，宗室王系统的琅邪王司马睿到江东建立偏安一隅的东晋政权。北方则长期陷入五胡十六国的动乱之中。,二、西晋封建之严重失误,对比汉晋封建制的演变，可以看到行政区划王国也是一种特殊的行政区划 复员的增减可以作为一种政治手段来使用。在西汉是削减王国的封域来加强中央的集权，在西晋却是用扩大王国的领域来增强局部地区的地方分权。 西汉的封建引起一场内乱，西晋的封建导致了王朝的覆灭。,第二节 两千年三循环,行政区划与地方行政组织层级的增减,地方行政制度变迁的核心就是政区和政府组织层次级数的变化，这一变化集中地体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的过程。按照层级的变化情况可以将
11、秦代到民国初年分成三个阶段。第一阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时800年，地方组织从两级制变成三级制；第二阶段隋唐五代宋辽金时期，历时约700年，重复了从两级制到三级制的循环；第三个阶段是元明清时期及民国前期，历时650年，从多级制逐步简化到三级制，以至短时期的二级制。,第一节 从郡县二级制向州郡县三级制的转化,一、秦汉时期的郡县二级制 秦代的基层政区是县，在少数民族地区的县则称道，县以上设郡，为纯粹的郡县二级制。 西汉王朝建立，在部分地区恢复封建形态，分封诸侯王国。汉景帝以后，王国地位等同于郡。,二、魏晋南北朝的州郡县三级制,三国以降，州郡县三级政区已成为正式制度。 东晋以降，南北分裂对峙局面
12、延续了270年之久。546年，南北朝合计，共有220州，999郡。宋书志序形容当时这种情形说：“一郡分为四五，一县割成两三”，造成普遍的“虚号相假”的局面。甚至出现两郡共管一县或两州合管一郡的怪事，这种现象被称为双头州郡。,第二节 从州县二级制向道（路）州县三级转化,一、隋代及唐前期的州（郡）县二级制 “齐氏立州不过数十，今州三百。往者州唯置纲纪今则不然。大小之官，悉由吏部，纤介之道，皆属考功。”（隋书刘炫传）,第二节 从州县二级制向道（路）州县三级转化,隋炀帝大业三年（607年），大举并省州县，同时又改州为郡。并省之后全国仅存190郡，1255县，平均每郡统辖六七县。 唐代开国以后，郡又被改
13、为州。隋唐之际，群雄并起，大凡携甲归唐者，都被委以刺史之职，于是州的数目又膨胀起来。,二、唐后期及宋辽金的（道）州县三级制,唐代监察官员的分区是按基本交通路线来划分的，所以称为道。 唐玄宗为了边防的需要，在边境地带设置了10个节度使辖区（即方镇，亦称藩镇）。 原本方镇只设在边地，范围小,地位在道以下,亦即形成道方镇州的体制，与之相应的职官层次是采访使节度使刺史。,二、唐后期及宋辽金的（道）州县三级制,唐后期，经常合两使之名称之为观察节度使或节度观察使，这样，观察使的监察范围道与节度使的军管区域方镇也就合二为一，州县以上新的一级政区（方镇）就渐渐形成了。 朝集使本来是各州每年定规向中央派遣的使节
14、，其工作是报告考课，贡士贡物，参列正月的朝仪，代表刺使向皇帝述职。,二、唐后期及宋辽金的（道）州县三级制,方镇的存在严重地削弱了中央政府的权力。 如何突破二级制到三级制循环不已的这个怪圈，正是宋王朝成立以后所遭遇到的首要问题之一。第一步是对节度使“收其支郡，夺其兵权，制其钱粮”。而后，政府另派中央官员而且是文臣作为知州，直接管理各州政务，但原来的州刺使依然保留。同时为了限制知州的权力，还设置了通判作为副手，以作牵制。另外，又派员外出监收税务，以保证地方扣除支度给用外，其余钱谷悉送中央。,二、唐后期及宋辽金的（道）州县三级制,宋代地方行政制度的特点是：第一，不在州以上设置统一的高级地方行政机构和
15、单一的行政首长，而是把这一级的事权分属不同的部门诸监司；第二，不在州以上设置高级的单一行政区划，而是尽量使诸监司分路不一致，形成一套复式路制；第三，各州依然保留向中央政府的直接奏事权；这三个特点的存在使路不成为严格意义上的最高一级行政区，中央与路州县三级成为如下关系： 中央路 州县,二、唐后期及宋辽金的（道）州县三级制,辽金制度，前者仿唐，分五道，下辖府州县，后者师宋，设二十余路亦下统州县。,第三节 从省路府州县多级制向省县二级制的简化,一、元代的多级复合制 元代以游牧民族入主中原，对统治手段本无一套成规，于是就沿袭各个被征服政权的现成制度而混合之。 元代行政区划层级的两个基本特点：一是层级
16、多，二是层级之间存在复式的统辖关系。,第三节 从省路府州县多级制向省县二级制的简化,辽代政区与行政组织之间的层级关系： -县 节度州州县 中央道 府州县 -县 州县,第三节 从省路府州县多级制向省县二级制的简化,元代政区与行政组织之间的层级关系： 路府州县 中央行省（道）府州县 州县,第三节 从省路府州县多级制向省县二级制的简化,元代层次复杂繁琐的政区体制，一方面是长时间的战争时期综合各种制度而成，另一方面也是少数民族统治多数民族的一种手段。 元代省的实质是行政型的军区。 元代由于行省地域过于辽阔，在远离行省政治中心的地区还设有道一级区划来管理路府州县。,第三节 从省路府州县多级制向省县二级制
17、的简化,二、明清及民国初年对政区层级的简化 明兴以后，减少行政区划层级成为首要的任务，具体措施是，取消五级制的特例，撤消路的建置，改路为府，将州分为直隶州与属州（也称散州）两层，于是形成如下的层级关系：,第三节 从省路府州县多级制向省县二级制的简化,县 中央布政使司府州县 直隶州县 明代把大约相当于元代南部九省的疆域分成两京十三布政使司（俗称十五省），仅中书省就分成京师、山东、山西三省。幅员缩小，管理幅度减少，层次也就相应的简化。,第三节 从省路府州县多级制向省县二级制的简化,明代学习宋朝的办法，将最高一级的地方权力分散在都指挥使司、布政使司和按察使司手中，将布政使司作为第一级地方行政区划的名
18、称。明代三司分立以及各司区划的不完全一致，起到了遏制地方分权过大的作用。,第三节 从省路府州县多级制向省县二级制的简化,清代将总督、巡抚变为固定官职，将督抚辖区调整到与省的范围相一致，康熙时又将明代的15省析置为18省，雍正年间并进一步将明代复式的三、四级政区层次完全简化成单式的省府县三级制。与府同级的除直隶州外又有直隶厅，与县同级的则是散州和散厅。,第三节 从省路府州县多级制向省县二级制的简化,民国建立以后，一改清代之制，裁府撤州，以道作为省县之间的一级政区，成为省道县三级制。并一度将一省之首长督军改为巡阅使，意图使省一级变成监察区，而使道成为一级正式的政区。南京国民政府成立以后，干脆把道一级也取消了，完全恢复到与秦代郡县制类似的省县二级制，这显然是加强中央集权的措施。,第四节 层级变迁规律的探索,一、层级变化过程的归纳,第四节 层级变迁规律的探索,二、层级变迁的基本规律 层级变化的基本规律主要有两条，即： 由高降低：所有高层政区随着历史的进展，幅员渐次缩减，数目次第增加，级别逐层下降，最后归于消亡。 由虚入实：历史上高层政区都是由非行政区，即监察区或军区演变而来，政区长官也由中央官员转变而来。,