完善政府购买居家养老服务机制研究-以上海市为例.pdf

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1、 上海工程技术大学上海工程技术大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人 授权上海工程技术大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 I 完善政府购买居家养老服务机制研究完善政府购买居家养老服务机

2、制研究 以上海市为例以上海市为例 摘摘 要要 人口老龄化是世界各国面临的共同难题。伴随我国人口预期寿命不断延长，高龄 化与孤老化问题日益突出， “银发浪潮”对当前我国社会的养老能力和养老服务水平 提出了新的挑战。因此，在新的历史时期，如何从我国人口老龄化的基本国情出发， 探索新思路、新方法，不断完善居家养老服务的供给机制，提升居家养老服务供给能 力，已成为当前公共服务创新的重要课题。在当前创新社会治理体系与城市养老服务 供给多元化的背景下，政府购买居家养老服务作为一种服务供给的新方式，逐渐成为 政府部门应对人口老龄化的选择。 本文从公共服务供给及购买理论的基本视角出发，综合运用新公共管理理论、

3、治 理理论和组织功能比较理论， 对当前我国政府购买居家养老服务的基本属性进行分析 与梳理，指出基本居家养老服务是一种准公共服务；构建以政府购买为主要载体、社 会组织多元参与的基本居家养老服务体系，是当前政府职能转型的重要突破口。而要 真正落实这一体系，需要进一步理清公共服务购买者、生产者、消费者与监督者的权 责，以多元主体参与政府购买居家养老服务为切入点，以契约制委托代理关系为基本 途径，以完善监督机制为支撑点，构建四方协同关系，以解决基本居家养老服务的有 效供给。 本文以上海市为例，通过对静安区、虹口区、松江区和宝山区的社会访谈和社会 调研，对当前居家养老服务的购买者、生产者、消费者以及监督

4、者等四个主体的基本 情况进行了有效梳理，在掌握第一手调研资料的基础上，对目前上海市政府购买居家 养老服务中存在的问题和瓶颈等，进行了系统分析，并提出了相关结论。 本文在借鉴西方国家居家养老服务购买经验的基础上，从购买服务的责任机制、 服务项目的遴选机制、服务机构的准入机制、服务对象的评估机制、服务购买的有效 流程及服务购买的监督机制等多个视角， 提出了构建与完善政府购买居家养老服务的 总体设计思路。并从扶持组织发展、完善利益表达机制以及多元主体的协同互动关系 等方面，提出了进一步完善当前政府购买居家养老服务的对策建议。 关键词：关键词：基本居家养老服务、公共服务购买、协同互动机制 II The

5、 Rsearch of Complete the Government Purchase Home Endowment Service Mechanism Taking Shanghai as an example ABSTRACT Population aging is a common problem for all the countries in the world.As living standards and medical conditions improve,life expectancy in China is rising. “Silver wave“ continue t

6、o challenge the government pension ability.Therefore,in the new historical period, unearthed from the basic national conditions in our country, explore new ideas, new methods, perfecting public service mechanism of home pension, promote home endowment service supply capacity, has become an important

7、 subject of current public service innovation. In the current social governance system innovation and diversification urban endowment service, government purchase home endowment service as a new way, become the choice of government departments to deal with ageing population. This article from the th

8、eory of public service supply and purchase basic perspective, integrated use of the new public management theory,governance theory and the theory of organization function, analysis of the current basic attributes of government purchase home endowment service, pointed out that the basic home endowmen

9、t service, is a kind of quasi public service;building the government purchase as the main carrier,plural social organizations to participate in the basic home endowment service system,is an important breakthrough of the government transformation.But to really implement the system, solve the effectiv

10、e supply of the basic old-age service in home,it is necessary to further clarify the purchasers,suppliers,consumers and the supervisor responsibilities, as the breakthrough of multiple subject to participate in government purchase home endowment service,to contract the principal-agent relationship a

11、s the basic way,to perfect the supervision mechanism for anchoring,build collaborative relationships. This paper taking Shanghai as an example,through jingan district,hongkou district,songjiang and baoshan district,using social interview and investigation,tease the basic situation of producers,consu

12、mers,buyers and regulators in the prevailing circumstance,on the basis of the first-hand survey data,analyses the existing problems and difficulties in Shanghai,has carried on the system analysis,and put forward the related conclusion. III This paper basic old-age services in western countries,from

13、the responsibility of the purchasing,service project selection mechanism,service access mechanism,evaluation mechanism of service object,service purchase of effective supervision mechanism,and other perspective of purchasing process,put forward the construction and improvement of government to buy h

14、ome endowment.From the support organization development,perfect benefit expression mechanism and collaborative interaction between multiple subject,put forward how to improve government purchase home endowment countermeasures and suggestions. KEY WORDS: Basic home endowment services, public service

15、purchase, collaborative interaction mechanis IV 目录 第一章 绪论 1 1.1 研究背景 1 1.1.1 人口老龄化及高龄化 1 1.1.2 服务型政府的建设 1 1.1.3 居家养老成为养老新选择 2 1.1.4 社会组织自身不断发展完善 2 1.1.5 政府购买居家养老服务方兴未艾 2 1.2 研究意义 3 1.2.1 理论意义 3 1.2.2 实践意义 3 1.3 文献综述 4 1.3.1 政府购买公共服务的内涵与本质属性研究述评 4 1.3.2 西方发达国家政府购买居家养老服务实践及模式研究述评 5 1.3.3 我国政府购买居家养老服务研

16、究述评 7 1.3.4 总结 . 9 1.4 研究内容 10 第二章 居家养老服务的公共属性、供给方式及供给理论分析 . 14 2.1 基本居家养老服务的公共服务属性 14 2.1.1 居家养老服务概念及分类 . 14 2.1.2 基本居家养老服务属性 . 18 2.2 公共服务供给方式演变 21 2.2.1 传统社会照顾阶段 . 21 2.2.2 国家福利体系阶段 . 21 2.2.3 公共服务市场化阶段 . 22 2.2.4 公共服务多元化阶段 . 22 2.3 政府购买居家养老服务理论依据及模式 23 2.3.1 政府购买公共服务的理论依据 . 23 2.3.2 政府购买居家养老服务的理

17、论依据 . 25 第三章 政府购买居家养老服务的主体关系研究 . 28 V 3.1 政府购买居家养老服务的主体界定 28 3.1.1 购买者. 28 3.1.2 生产者. 29 3.1.3 监督者. 31 3.1.4 消费者 . 33 3.2 购买者与生产者的委托代理关系 33 3.2.1 博弈论委托代理关系的形成 . 33 3.2.2 契约制委托代理关系的保证 . 35 3.3 多元参与主体之间的协同互动关系 37 第四章 上海市政府购买居家养老服务的实证研究 . 39 4.1 上海市政府购买居家养老服务的基本现状 39 4.1.1 上海市政府购买居家养老服务的实践 . 39 4.1.2 上

18、海市政府购买居家养老服务的主流模式 . 42 4.2 政府购买居家养老服务实证调查 45 4.2.1 调查设计思路 . 45 4.2.2 访谈与座谈的对象选择 . 47 4.2.3 访谈与座谈的结论 . 52 4.2.4 问卷指标设计与地点选择 . 55 4.2.5 基于因子分析的满意度测评 . 60 4.3 政府购买居家养老服务的问题及瓶颈 71 4.3.1 购买者（政府） . 71 4.3.2 生产者（社会组织） . 74 4.3.3 监督者（第三方监督机构、公民） . 75 4.3.4 消费者（老年人） . 75 第五章 发达国家政府购买居家养老服务的国际经验 . 77 5.1 西方发达

19、国家政府购买居家养老服务实践 79 5.1.1 英国 . 79 5.1.2 美国 . 80 5.1.3 日本 . 81 5.2 西方发达国家政府购买居家养老服务模式 82 5.2.1 合同购买模式 . 82 5.2.2 补贴购买模式 . 83 5.2.3 志愿参与模式 . 84 VI 5.3 西方国家政府购买居家养老服务模式的本质内涵 85 5.3.1 不同模式中三方主体责任分析 . 85 5.3.2 主体之间的协同互动关系 . 85 5.4 西方发达国家政府购买居家养老服务经验 86 5.4.1 完善的法制保障 . 86 5.4.2 契约化管理 . 86 5.4.3 多元主体参与 . 87

20、5.4.4 完善的评估机制 . 87 5.4.5 充分的志愿参与 . 87 5.4.6 第三方机构参与 . 87 第六章 构建政府购买居家养老服务的总体思路 . 88 6.1 基本原则 88 6.1.1 与经济发展水平相适应 . 88 6.1.2 多元主体协同合作的原则 . 88 6.1.3 普遍性与特殊性相结合 . 88 6.2 政府购买居家养老服务的目标模式 89 6.2.1 购买服务的责任机制 . 89 6.2.2 服务项目的遴选机制 . 90 6.2.3 服务机构的准入机制 . 92 6.2.4 服务对象的评估机制 . 92 6.2.5 居家养老服务的购买流程 . 96 6.2.6 政

21、府购买居家养老服务的监督机制 . 99 6.3 可行性分析 107 6.3.1 人力 109 6.3.2 物力 114 6.3.3 财力 . 119 第七章 完善政府购买居家养老服务机制的对策建议 125 7.1 政府、社会与家庭层面的理念转变 125 7.1.1 政府：转变公共服务供给思路 125 7.1.2 社会：提升公民公共参与意识 125 7.1.3 家庭：传统孝道的继承、扬弃与传承 126 7.2 多元主体的协同互动关系 126 7.2.1 基础关系的建立 126 VII 7.2.2 协同互动关系的维持 126 7.3 国家层面的重视 127 7.3.1 适当提高资金投入 127 7

22、.3.2 提高政策的实用性 128 7.3.3 资源对外开放 128 7.3.4 出台专项法规 128 7.4 扶持社会组织发展 129 7.4.1 提高待遇 129 7.4.2 创新购买方式 129 7.5 社会组织自我发展 131 7.5.1 主动寻找资金来源渠道 131 7.5.2 推进培训与考核 131 7.5.3 发现并盘活资源 132 7.6 完善利益表达机制 132 7.6.1 规范老人的利益表达权 132 7.6.2 接待机构人性化 132 第八章 总结与展望 . 134 参考文献 . 135 附 录 . 141 攻读硕士学位期间发表的学术论文 . 146 及取得的相关科研成果

23、 . 146 致 谢 . 147 上海工程技术大学硕士学位论文 第一章 绪论 第 1 页 第一章第一章 绪论绪论 1.1 研究背景 人口老龄化快速发展、 机构养老供给不足等因素导致居家养老成为重要养老方式， 伴随政府职能转型及社会组织发育、发展，通过社会力量提供养老服务成为缓解老龄 问题、转变政府职能的有效途径。 1.1.1 人口老龄化及高龄化 老龄化的迅猛发展，是各个国家面临的共同难题。据美国人口普查局数据调查显 示，世界老年人口自 2000 年以来增加了近 23%，65 岁及以上老年人口作为增长速度 最快的年龄段， 2050 年将占全国人口的 1/6。 1 “十二五”时期，我国老龄化速度不

24、断提高。60 岁以上的老龄人口将由 2011 年 1.78 亿人，占总人口 13.3%，增长到 2015 年 2.21 亿，占总人口的比重达到 16%。 2我 国特有的独生子女政策导致大量“四二一”家庭和高空巢比例出现，传统的依靠家庭 成员养老的方式行不通。 而且， 高龄化以及空巢化将在 “十二五” 时期呈现快速增长， 老龄化与家庭结构日趋小型化、 空巢现象日趋严重相伴随， 与经济结构转型相互交织， 使得老年人对社会化养老服务的需求不断增加。 1.1.2 服务型政府的建设 政府在计划经济时期充当社会生产监督者和管理者的角色， 但是提供公共服务的 职能被弱化，伴随着计划经济向市场经济体制转变，政

25、府意识到市场的作用，并逐渐 将某些职能转移给市场。2004 年，温家宝总理在在省部级主要领导干部树立和落 实科学发展观高级研究班上的讲话中首次提出“服务型政府”的概念。 服务型政府是推进政府更好地供给公共服务， 以公民需求为最高目的的新型政府 管理体制目标。我国已进入私人产品相对丰富但公共产品相对匮乏的阶段，公共服务 供给也呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、供需矛盾突出”的特征，在公共财政有 限的背景下，政府单一供给公共服务的局面亟待被解决。允许并鼓励私人部门、社会 组织参与供给，形成多元主体共同参与的供给模式，是解决供需矛盾的有效途径。 1 美预测二五年全球人口六分之一将为六十五岁及以上老人

26、。 http:/ 2 中国老龄事业发展“十二五”规划发布(全文) http:/ 上海工程技术大学硕士学位论文 第一章 绪论 第 2 页 1.1.3 居家养老成为养老新选择 根据老龄委对城市居家养老服务的研究报告，我国老年人口中 85%的老人倾向于 在家养老，尽管性别、年龄和健康状况有所不同，但是对享受居家养老服务的意愿都 比较强烈。居家养老由于成本较低，符合我国现阶段的国情，是破解我国人口老龄化 的有效途径，也是完善养老服务体系的重点和方向。2001 年，我国十个部委针对为 老服务工作联合下发了关于全面推进居家养老服务工作的意见 ，对领导机构、服 务机构、服务形式以及目标和任务进行了明确的规定

27、，为进一步推进居家养老服务工 作提供了一定的制度保障。居家养老服务作为一种新型的养老方式，在家庭养功能弱 化和政府养老压力的驱使下，逐渐成为优先的养老服务模式。 1.1.4 社会组织自身不断发展完善 虽然我国社会组织不像西方国家那样完善，但伴随政策扶持和社会环境改善，国 家以及公民对社会组织的重视程度不断加强。 政府部门不但认识到社会组织在公共服 务领域承担着不可替代的作用，而且在社会管理方面也发挥着重大作用。目前我国正 式登记在册的社会组织达 45 万个，在民政部门备案的也有 25 万个，并且以每年 8%10%的速度增长，与此同时，各类社会组织的经济实力也显著增强，据相关统计 数据反映， 我

28、国社会组织的固定资产在 2011 年底就达到了 1089 亿元， 年收入在 1200 亿元以上。 3 为鼓励社会组织的发展，我国陆续出台了一系列法律法规，并初步形成了以社 会团体登记管理条例 、 基金会管理条例和民办非企业单位登记管理暂行条例 三个条例为基础，若干规章和规范性文件为补充的社会组织登记管理制度。 1.1.5 政府购买居家养老服务方兴未艾 目前，政府购买居家养老服务在我国许多城市已经开始试点。比如南京市鼓楼区 通过向心贴心老年服务中心购买服务来满足老年人养老需求； 上海市长宁区也向政策 内的老年人购买养老服务；北京市在 2008 年开始凭单制购买养老服务，对一般困难 老人提供低偿服

29、务，对普通老年人提供有偿服务；宁波市海曙区于 2005 年开始在 65 个社区内推广政府购买养老服务；兰州市在 2007 年运行虚拟养老院，采用虚拟的网 络平台，为老年人提供真实的养老服务。与此同时，我国其他地区也先后开展了政府 3 中央编译局副局长俞可平谈中国公民社会的现状与未来 http:/ 上海工程技术大学硕士学位论文 第一章 绪论 第 3 页 购买服务，并且取得了一定的效果。 但是，我国的政府购买服务还处于探索阶段，在实际运行过程中仍然存在弊端和 不足，因此，对政府购买居家养老服务机制的深入研究十分必要。 1.2 研究意义 1.2.1 理论意义 第一，进一步完善政府购买居家养老服务理论

30、研究。目前国内外学者针对政府购 买公共服务理论的讨论主要涉及公共管理、公共治理以及公共服务理论，但是鲜有学 者针对服务本身的属性进行探讨。本研究立足于居家养老服务的公共服务属性，界定 基本居家养老服务的准公共服务性， 完善了学界对政府购买居家养老服务的理论研究。 第二，拓宽了政府购买居家养老服务的研究视角。目前学界从主体参与政府购买 服务的角度进行研究的比较少，大部分将研究集中于政府与社会组织两个主体。本研 究将从“购买者生产者消费者监督者”这“四元主体”参与政府购买公共服务 出发，建立一个多元主体协同互动、相互制约的完善机制，填补该研究视角空缺。 第三，对政府购买居家养老服务的探讨有助于拓宽

31、养老服务方式的研究范围。传 统的养老保障体系主要将研究重点放在了家庭养老以及机构养老方面， 本研究以居家 养老为主，对政府如何通过购买的方式为老年人提供居家养老服务进行讨论，因此在 一定程度上拓宽了养老服务方式的研究范围。 1.2.2 实践意义 第一，本研究为系统评价政府购买居家养老服务的质量提供了方法。本研究拟建 立一个居家养老服务质量的评价模型， 对评价政府购买养老服务质量具有十分重要的 实践意义。 第二，本研究为规范政府购买居家养老服务提供可借鉴的操作方案。立足于上海 市的实际情况，通过开展访谈座谈，以及实地的问卷调研，发现政府购买居家养老服 务方面存在的问题，并结合西方发达国家的先进做

32、法和经验，提出更完善、更有针对 性的制度设计，为进一步推进购买服务提供可供借鉴的方案。 第三，本研究对我国继续推进政府购买居家养老服务提供了参考。目前我国许多 省市开展的政府购买居家养老服务实践仍然存在许多问题。 本研究通过理论与实证分 析，探讨解决这些问题的对策建议，对在我国广泛推进政府购买服务具有参考意义。 上海工程技术大学硕士学位论文 第一章 绪论 第 4 页 1.3 文献综述 1.3.1 政府购买公共服务的内涵与本质属性研究述评 政府购买公共服务（Government Purchase of services）的内涵与本质属性是 本研究首先予以探讨和解决的问题。 目前学界对这一问题进行

33、了比较深入和详细的研 究，虽然没有形成一个统一的、广泛认可的定义，但是学者普遍认为，政府购买公共 服务就是公共服务外包（Contracting Out） 。 1.国外文献综述 国外学者认为政府购买公共服务是政府将公共服务项目外包给社会组织， 政府负 责为其提供资金支持。 莱斯特M 萨拉蒙 1认为， 政府购买公共服务就是将部分公共服务项目委托给有资 质的组织去做，政府是服务资金的拨付方，真正提供服务的是社会组织。 萨瓦斯 2认为政府与营利性或非营利性社会组织签订服务承包合同，是政府将持 有的部分权益让渡给私营企业，从而实现公共服务私营化的一个过程。 Richard Abel Musgrave 3

34、认为，在公共服务的生产和管理过程中，并不需要某 个社会组织提供全部的服务，完全可以据不同的标准选择不同的服务供给主体。 Kettle 4在其相关的研究中提出，在公共服务的提供方面，几乎每一种服务项目 都能够被外包出去，而且许多服务项目已经被外包，几乎每个政府部门都会将某些服 务通过合同外包的形式打包出去。 2.国内文献综述 在政府购买服务方面，我国学者也进行了长期的研究和探讨，对其概念的理解形 成了具有代表性的观点。 杨敏、张河川 5认为政府购买服务是由政府出资进行，制定一系列的指标，通过 一定的程序对社会组织进行筛选， 形成 “政府承担、 定向委托、 合同管理、 评估兑现” 的新型公共服务供

35、给方式。 贾西津 6认为公共服务购买本质是一种财政资金的转移支付，政府通过各种模式 与社会组织建立契约关系，政府给予社会组织相应资金支持以及政策监管。购买公共 服务，其本质就是实现公共服务的契约化。 许云 7则认为政府购买服务是政府从社会福利的财政经费中拿出一部分，用于向 上海工程技术大学硕士学位论文 第一章 绪论 第 5 页 各类社会组织公开招标购买服务，或者直接给予社会组织资助。 乐园 8认为政府将服务事项承包给私人部门，并签订购买协议。与此同时他提出 服务项目的承接方应该是独立于政府之外的民间组织， 购买应该可以量化并有一定的 评价标准，政府对公共服务供给的责任不能懈怠。 3. 政府购买

36、公共服务内涵与本质属性研究评析 从学界目前的研究来看，无论是国外公共服务外包还是国内政府购买，其本质并 没有任何差异，核心就是打破了以往公共服务政府垄断供给的局面，在公共服务领域 中引入市场竞争机制， 将供给者与生产者相分离， 通过市场化管理与运营， 政府出资、 多元主体共同协作，从而为公众提供高效的公共服务。 在提供服务的组织与政府的关系上，学者之间存在着不统一的观点，有的学者认 为服务提供者必须与政府完全独立，并且通过公平的途径获得提供服务的机会，有的 学者则认为只要服务是由政府以外的组织提供， 就实现了公共服务购买。 本研究认为， 政府购买居家养老服务就是“政府主导、委托服务、契约约束、

37、评估兑现” 。政府主 导即政府在公共服务的提供中仍承担主要责任，主导公共服务的提供；委托服务即政 府将服务项目委托给有资质的社会组织，这里的社会组织不排除政府下属组织；契约 约束即在服务委托后，政府与组织双方签订购买合同，并对相关的权利义务等进行规 定，以此来约束各方的行为；评估兑现就是在社会组织根据契约合理的、高效的完成 了服务之后，政府根据评估结果进行财政拨款。 1.3.2 西方发达国家政府购买居家养老服务实践及模式研究述评 1. 国外研究综述 国外学者认为西方国家许多公共服务都是通过购买的方式提供的。 尽管各个国家 的实际情况有所不同，但是政府都通过不同的方式将服务转移给社会组织。 Gr

38、ee R 9提到在美国，大约有 55%的公共服务项目是州政府与非营利组织签订契 约的形式来提供的。L. Salamon 10提出，市场机制下的社会组织可以通过与政府建立 合作伙伴关系而为公民提供服务。 Maria Gorsky 和 Sally Sheard 11提出，美国政府十分重视人权，政府为老年人 提供养老服务的代金券，老人可以根据自身的需求选择经过政府认可的组织机构，在 此过程中，社会组织之间形成了竞争。 Gidron、Benjamin、 Kramer、 Ralph、Salamon, L.M 12在他们的研究中提到， 上海工程技术大学硕士学位论文 第一章 绪论 第 6 页 政府与 NGO

39、 合作过程中形成了政府支配模式、非政府支配模式以及合作模式。合作模 式根据政社的关系可以分为两种，一种是社会组织地位较低的卖者模式，此模式中社 会组织只是服务代理者，并无讨价还价的权利，第二种是社会组织地位平等的伙伴关 系模式，该模式中社会组织拥有较大的自治和决策权。 当然，政府购买服务也不是只有优点，国外学者对合同外包服务的缺点也进行了 探讨。 Johnston 和 Romzek 认为政府购买公共服务是通过合同进行约束的，但是政府对 服务合同的管理存在困难。一是公共服务项目的质量很难衡量，二是公共服务的供给 方比较少，尤其是在获益较少，质量难以衡量的情况下。 13同时，学者也认为，政府 购买

40、服务并不一定能够降低经费使用。Hodge 认为这一行为并不能有效地控制财政赤 字的上涨，购买服务必然存在一定风险。 14Dehoog15认为不同的购买模式存在着不同 的风险，就算是在所谓的竞争模式中，也会出现因投机而产生的违法行为，这种情况 产生的成本有可能比政府供给时更高。 2国内研究综述 国内学者对英国、美国以及日本等国家的政府购买公共服务进行深入的研究，并 对其购买模式进行了分析。 张汝立、 陈书洁 16认为， 西方发达国家购买服务是为了解决政府提供服务低效率、 公共服务开支急剧增加以及社会服务需求不断膨胀等问题而产生的， 可将其实践划分 为起步探索（1979-1987 年） 、蓬勃发展

41、（1988-1998 年）以及反思完善（1999 年至 今）三个阶段。 贾西津 17阐述了英国政府向社会组织购买服务的基本情况并认为英国政府在购 买服务时遵循双向承诺的原则。 胡双 18认为英国政府购买服务的参与主体包括政府部门、非营利性社会组织、志 愿者组织以及商业化的老年人服务机构，是一种多元主体参与的服务供给体系。 周正 19认为英国的政府购买服务就是以市场为导向，以经济和效率为目标，在公 共部门中引入竞争机制的一种购买方式，属于竞争性购买。 李萍 20认为美国的老龄服务呈现出社会化和市场化的趋势，这种“管大放小”的 管理思路， “管少放多”的管理理念，促使美国形成了以社会养老为主的养老

42、方式， 日本养老服务实行政府主导、对民间企业开放的经营方式，服务提供主要依靠政府内 上海工程技术大学硕士学位论文 第一章 绪论 第 7 页 部提供。 朱红权、王凤丽 21美国非政府组织发展庞大，且与政府之间处于平等关系，社区 服务一般都由民间组织来提供，政府通过契约方式购买服务，社会组织提供的服务全 面细致且优质高效，因此很受民众欢迎。 陈书洁、张汝立 22则认为，美国政府的公共服务观主张回归市场，真正放松政府 的管制，促进市场竞争。因此美国政府不对公共服务大力干预，而是采取国家、企业 和个人多元主体共同参与公共服务供给的机制， 这种供给机制也迫使政府对合同竞争 的规则和程序十分重视。 陈功、

43、杜鹏等 23对日本政府购买服务进行了研究。日本作为“银发之国” ，在为 老服务上充分调动了有能力的老年人提供服务，形成了典型的“时间储蓄”模式。 可见，西方国家不同的国情决定了购买模式有所不同。学者根据承接服务的组织 与政府的关系，将政府购买服务大致分为竞争性、非竞争性以及形式性购买。 韩俊魁 24认为， 购买服务主要分为来自国家内部的自我推动和发展中国家的外部 推动两种方式。 张建伟 25将西方国家政府购买公共服务的形式划分为合同出租、公私合作、使用 者付费以及补贴制度四种。 杨宝、王兵 26认为海外购买模式体现了制度化、竞争性以及独立性三大特征。制 度化保证了政府购买行为的稳定性，竞争性保

44、证了服务质量，独立性保证了竞争性和 制度化的实现。 3西方发达国家政府购买居家养老服务实践及模式研究评析 学者分别从不同角度归纳了西方国家政府购买居家养老服务模式。本文认为，诸 如美、英等国家政府购买服务实践开始较早，充分的公民社会以及公民权利意识促进 政府购买服务快速发展，因此政府购买服务主要以非政府组织形式提供，并且引入市 场机制。而诸如日本这样孝道至上的国家，儒家文化传统以及儿女绕膝的思想影响了 养老服务供给， 政府通常采用内部购买的形式提供服务， 即便是非政府组织提供服务， 也是基于志愿性质的服务组织。因此，政府购买服务根据每个国家的具体社会文化背 景不同而有所不同，购买模式也随着社会

45、经济的变化而变化。 1.3.3 我国政府购买居家养老服务研究述评 1. 我国政府购买居家养老服务的参与主体研究综述 上海工程技术大学硕士学位论文 第一章 绪论 第 8 页 邓广良 27认为在居家养老服务供需矛盾不断加剧的情况下， 由地方政府包揽一切 的做法已经行不通，必须依靠政府、企业、社会组织和公民等利益相关者共同努力。 陈晖 28认为政府购买居家养老服务可以在政府与市场之间形成一种取长补短的 平衡关系和合作关系。 邬沧萍 29、贾晓九30从社会主体的角度对养老服务主体进行了分析，并提出由社 区、非营利组织以及市场组成的社会，是养老服务的供给主体，因此社会养老就是养 老资源来自于社会。 史砺

46、 31将社会分为政府组织、企业组织以及社会组织。他认为由某一类组织单一 提供公共服务都存在失灵的现象，应该转而思索合作供给之道，构建多元供给模式。 2. 我国政府购买居家养老服务模式的研究综述 莱斯特M 萨拉蒙 32将我国购买服务归纳为独立关系和依赖竞争关系两种，独立 关系又可以分为竞争性和非竞争性关系，依赖竞争关系在我国尚不存在。这种分类方 法也被清华大学 NGO 研究所王名 33教授认同。韩俊魁34也认为，我国 NGO 发育不足， 主要存在体制内吸模式和体制外非正式购买两种模式。 王浦劬 35将我国购买服务模式归纳为合同制、政府直接拨款提供服务、招标购买 三种形式，这也是各国普遍存在的形式

47、。 冯俏彬、郭佩霞 36将国内外的购买服务总结为合同外包和凭证。合同外包是竞争 性招标；凭证制度则是直接将服务凭证补贴给消费者。 洪艳 37提到我国主要存在形式性购买以及委托性购买。 形式性购买是政府向其下 属部门购买服务，服务生产者没有独立性；委托性购买是政府向社会上的独立组织购 买服务，但是社会组织不经过任何的竞争，而是由政府进行指定。 3. 我国政府购买居家养老服务现状的研究综述 潘星子 38认为目前政府的思想观念尚未转变， 仍然没有认识到政府在社会治理中 应该承担的责任，人们始终认为公共服务的供给是政府的责任。 易成志 39认为居家养老服务是一种体验品，只有消费者使用之后才能做出评价，

48、 但是我国尚未建成一个绩效评价体系， 只能采取用小额项目做实验的方式来 “试错” 。 瞿振雄 40除了提到法律法规不健全、购买流程不规范、缺乏配套政策之外，还提 出， 目前我国政府购买公共服务的数量不足， 与发达国家相比， 存在购买资金规模小、 购买领域局限以及购买主体关系不对等问题。 上海工程技术大学硕士学位论文 第一章 绪论 第 9 页 在社会组织的独立性方面，于国安 41认为我国公共服务市场不健全，长期以来都 被政府以及事业单位垄断，社会组织依附于政府机构存在。易成志 42也提到目前许多 社会组织为了获得政府资助，会主动迎合政府，接受他们的领导，最终形成政府行政 化的下属。 4. 我国政府购买居家养老服务研究评析 从国内外学者的