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1、人民检察院内部侦查监督模式的反思与完善2011年4月第9卷第2期时代法学PresentdayLawScienceApr.2011Vo1.9No.2人民检察院内部侦查监督模式的反思与完善王宏璎,赵生伟(1.甘肃政法学院,甘肃兰州730070;2.新华人寿保险公司甘肃分公司,甘肃兰州730000)摘要:在刑事诉讼过程中人民检察院享有部分刑事案件的侦查权,当侦察和监督权集于一身时,不得不考虑谁来监督监督者的问题.检察机关的监督分为外部监督和内部监督,针对具有浓厚行政色彩和监督滞后性等原因导致内部监督不力的现状,提出了检务公开,侦查联动机制等加强内部监督措施的完善.关键词:内部监督;行政色彩;侦查联动
2、中图分类号:D925.3文献标识码:A文章编号:1672-769X(2011)02-0085-05ReflectionandImprovementonInternalInvestigationandSupervisionMechanisminPeopleSProcuratorateWANGHong.ying,ZHAOSheng.wel(1.GansuPoliticalScienceandLawInstitute,Lanzhou,C,ansu730070,China;2.GansuBranchofXihuaInsuranceCo.,Lanzhou,C,au730000,China)Abstrac
3、t:ItisoneofthefunctionsperformedbythePeopleSProcuratoratetoexecutetheinvestigationofsomecriminalcasesinthecriminalprocedure.However,oncethepowerofinvestigationandrightofsupervisionarecentralizedinPeopleSProcuratorate,theproblemofwhocansupervisethesupervisorwillhavetobetakenintoaccount.Thesupervision
4、sofprocuratorialorganareclassifiedintoexternalsupervisionandinternalsupervision,nevertheless,itisprovedthatthecurrentinternalsupervisionsystemisineffectiveduetothestrongadministrativecharacterandsupervisionprocrastination.Accordingtothisfact,thispaperpresentsperfectmeasuresforpublicityofprocuratoria
5、lworkandcoordinatedinvestigationmechanisminordertoenhancetheinnersupervisionsystem.Keywords:innersupervision;administrativecharacter;coordinatedinvestigation有关检察机关行使自侦权时的监督模式问题,学界和司法实务部门从不同的角度阐述了各自的看法.就检察机关自侦案件的监督模式而言,学者们提到最多的不外乎两种:一是内部监督模式,二是外部监督模式.就监督的有效性来说,内部监督应当优于外部监督,故本文以内部监督模式的反思与完善为研究内容.一,内部侦
6、查监督模式的现状所谓内部监督又称系统的自循环监督,指监督主体和监督对象属同一组织或同一系统的自我约束+收稿日期20110212作者简介王宏璎,女,甘肃政法学院副教授,主要研究方向:诉讼法学;赵生伟,男,新华人寿保险公司甘肃分公司,主要研究方向:诉讼法学.85机1.检察机关的内部监督制约从对象看可以分为两种:一是对检察机关办案活动的监督与制约;二是对检察机关办案人员的监督与制约.从监督方式来看又可分为横向监督和纵向监督:前者是指某一检察机关自身利用规章制度和纪律约束在办案过程中各环节之间进行监督并对所发现的问题予以纠正;后者是指上下级检察机关之间的监督制.针对检察机关内部监督不力的现状,近年来,
7、检察机关在强化对侦查工作的内外监督制约方面作出了许多努力,包括建立人民监督员制度,实行职务犯罪案件双报备,双报批制度,讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度等等,这些制度对规范执法行为,提高办案质量,增强执法公正性和公信力,发挥了积极的作用.根据宪法规定,检察机关具有法律监督的属性,检察机关对职务犯罪的侦查权是建立在其法律监督属性的基础上,同时检察机关还可以对侦查机关和侦查部门的侦查活动进行法律监督.也就是说人民检察院对直接受理案件的侦查活动可以进行侦查监督,即我们此处所称的检察机关的内部监督模式.根据我国刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则的规定,所谓内部监督模式是指人民检察院审查逮捕部门或者
8、审查起诉部门对本院侦查部门侦查或者决定,执行,变更,撤销强制措施等活动中的违法行为所进行的监督.在司法实践和学术研究中,有人还提出上级检察院对下级检察院的侦查活动也可以行使监督职能,此种方式被称为检察机关的纵向监督.我们也基本同意这种的观点,因为,根据我国法律的规定,检察系统上下级之间是领导和被领导的关系,而且在司法实践中,侦查部门不仅在业务上要接受上级侦查部门的指导,而且对本院侦查案件的进展情况也是每月一报制度,在此过程中如果发现存在问题,上级院一般也会向下级院提出纠正意见.根据法律规定和司法实践经验,检察机关刑事侦查活动监督的内容主要包括以下几方面的内容:(1)对犯罪嫌疑人刑讯逼供,诱供的
9、监督;(2)对被害人,证人的体罚,威胁,诱骗等非法手段收集证据的监督;(3)伪造,隐匿,销毁,调换和私自涂改证据的监督;(4)徇私舞弊,放纵,包庇犯罪分子的监督;(5)故意制造冤,假,错案的监督;(6)在侦查活动中利用职务之便谋取非法利益的监督;(7)侦查过程中不应当撤案而撤案的监督;(8)贪污,挪用,调换所扣押,冻结的款物及其孳息的监督;(9)违反刑事诉讼法关于决定,执行,变更,撤销强制措施规定的监督;(10)违反羁押和办案期限的监督;(11)在侦查中有其他违反刑事诉讼法有关规定的行为的监督.侦查监督途径是人民检察院发现侦查机关或侦查部门在侦查活动中的违法行为,是履行侦查监督的基础,没有侦查
10、监督途径,便无从发现侦查人员在侦查活动中的违法行为.从现行的立法和司法实践中我们总结了以下的制度:一是上级检察机关的监督.2005年9月最高人民检察院公布的关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作拟撤销案件,不起诉决定报上一级检察院批准的规定(试行)第2条规定:省级以下(含省级)人民检察院办理直接受理侦查的案件,拟作撤销案件,不起诉决定的,应当报请上一级人民检察院批准.该规定进一步规定了检察院对直接受理侦查案件决定立案的,按照有关规定报上一级检察院备案审查,省级以下检察院对自侦案件拟作撤销案件,不起诉决定的,应当报请上一级人民检察院批准.2009年9月最高人民检察院印发了关于省级以下人民检察
11、院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)(下称规定),明确规定了省级以下(不含省级)检察院立案侦查的案件,需要逮捕犯罪嫌疑人的,应当报请上一级检察院审查决定.二是检察机关内部职能部门的监督.在人民检察院内部的监督主要有以下几种:(1)检察机关内部监督的机构纪检监察部门根据相应的规章制度,通过对其他部门主要是办案部门的办案活动是否有违纪违法行为的监督.(2)检察机关内部各办案部门之间在办理案件时对其他部门的办案活动是否合法进行的监督.(3)检察长监督制约机制,主要是通过审批案件的方式对案件承办人提出的意见是否正确,是否妥当进行的监督.(4)检察委员会的监督和制约.(5)侦查,
12、监督,起诉分工制约.在人民检察院设有反贪污贿赂部门,渎职侵权检察部门对职务犯罪进行立案侦查;侦查监督部门对侦查活动1汤唯,孙季萍.法律监督论纲M.北京:北京大学出版社,2001.122张文志.中国检察制度改革论纲M.北京:法律出版社,2007.12686进行监督;公诉部门对侦查终结的案件审查起诉.二,内部侦查监督模式存在的问题及成因(一)问题症结之所在1.内部侦查监督方法的不公开性,违背了刑事诉讼规律,难以实现自我监督的目的.所谓侦查监督的方法,是指监督主体为实现其监督的职能,对侦查机关在侦查过程中的违法行为予以纠正而使用的手段.根据我国刑事诉讼法规定的公,检,法三机关相互制约的原则,我国诉讼
13、法学界将侦查监督制度纳入了刑事诉讼法学的范围之内,不管是检察机关对公安机关的侦查过程进行监督也好,还是对自侦部门的侦查过程进行监督也罢,我们认为,检察机关都应将其发现的侦查人员的违法行为告知当事人或者其聘请的律师,他们应该享有知情权,以便决定对侦查人员的刑事违法行为提起相应的救济途径.同时人民检察院进行侦查监督活动,应根据监督内容的不同,采取不同的方法.然而,根据我国刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则的规定,侦查监督部门,审查起诉部门对自侦部门在侦查活动中的违法行为,应当根据情节分别处理,对于情节较轻的,以上两部门应直接以口头形式向自侦部门提出纠正意见;而对于情节较重或者需要追究刑事责任的,应
14、当报告检察长决定.不难看出,以上的规定有一种浓厚的行政性色彩,对当事人而言,侦查部门已经启动了刑事诉讼程序,他就应当受到程序法和实体法的双重保护,自侦部门工作人员的违法行为应该受到程序法和实体法的双重规制.即使是检察机关自我发现的违法行为也应该通知当事人或者其律师,而不是检察机关进行内部消化.2.内部侦查监督途径的滞后性,导致监督不力,难以实现及时纠错.正如前文所述,侦查监督的途径就是监督主体发现侦查人员在侦查活动中各种违法行为的具体方式.我国在自侦案件的侦查监督中,检察机关主要是由内部的侦查监督,公诉部门通过审查批捕,审查起诉两个环节来开展,这两个环节的监督实质上只是通过审查侦查结果进行监督
15、,而通过当事人申诉,控告监督也主要是在当事人获得自由后,这时违法结果早已发生.在我国自侦案件侦查监督实践中,审查批捕和审查起诉部门在非审查时间,一般不知晓侦查进展情况,因而对侦查部门有无违法情况很难及时发现并及n,-ttt正,即使要发现也是在审查阶段,这样对于弱势群体公民个人而言,其合法权益,人权已经遭致侵犯,就是要得到救济也是后事.这种保护虽然是必要的,但显然不如在侦查侵犯发生时发现并纠正来得及时.因而,这种监督模式并不能完全体现现代刑事诉讼的保障人权之目的.3监督的方式明显滞后,现实中的侦查监督主要是书面审查侦查机关报送的案卷材料,而侦查活动中的违法情况很难想象能反映在案卷材料中,即使犯罪
16、嫌疑人来向有关部门反映,控告,也大多因时过境迁无法查实而不了了之.3.上级检察机关对下级检察机关进行侦查监督的可行性受到质疑.根据我国宪法和人民检察院组织法的规定,上下级人民检察院之间是领导和被领导的关系,下级人民检察院在办案过程中要接受上级人民检察院的领导和业务上的指导.面对检察机关行使侦查权时,这个宪法上的法律监督机关应该接受谁的监督的质疑之声,最高人民检察院先后出台了相关司法解释来弥补立法上的缺陷,上级检察院对下级检察院在行使侦查权时的监督,主要规定了备案制度和纠正制度以及上报制度.根据最高人民检察院关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定第27条规定,大案要案立案,侦查终结要及时向上级
17、检察院报送备案材料.不得有案不备,备而不查.上级检察院对备案案件要及时进行审查,发现错误的,应当及时通知报送备案的下级检察院,下级检察院应将办理情况及时报告.同时还规定上级人民检察院发现下级人民检察院的决定确有错误的,有权指令下级人民检察院纠正,或者依法予以撤销,变更.但是我国学界还是对此种监督提出了质疑之声,认为此种方案纯属理论分析,实践中根本不能实现.检察机关上下级之间属于领导与被领导关系,有些案件的侦查上下级检察机关之间往往通力合作,上级在必要时可派员协助办案,或把案件调上来自己办理,在这种体制下监督荡然无存6.3叶晓龙.论检察机关自侦案件的侦查监督J.中国刑事法杂志,2003,(5):
18、7479.4)陈绍纯,汤尧光.完善人民检察院刑事诉讼法律监督机制的思考J.国家检察官学院,1999,(4):34-425姚志清.我国职务犯罪侦查监督机制评析及模式选择J.政治与法律,2006,(4):13514o.(6李东军.检察机关自侦案件的侦查监督问题探讨J.广西政法管理干部学院,2002,(s1):115117.87(二)成因分析我们认为,在我国自侦案件的内部侦查监督环节,之所以存在以上诸多问题,主要受制于我国现有的各种制度,职务犯罪的特性以及重实体轻程序的司法理念.只有找到问题的症结所在,我们才能对症下药,从根本上解决问题.1.监督具有较为浓厚的行政色彩.根据我国宪法规定,我国的根本政
19、治制度是人民代表大会制度,人民代表大会是我国的立法机构,也是权力机关.而我国的行政机关,司法机关(法院)和法律监督机关(检察院)都由人民代表大会产生,同时一府两院的负责人由权力机关选举产生,并在每年举行的人民代表大会上向大会作述职报告.按照我国设计的政治体制的初衷,检察机关应该向人民代表大会负责,向人民负责.而在具体的制度操作之中,对检察人员的选拔和职务的晋升,以及对检察人员的考核等,我们都按行政化的一套方法运行.检察人员被纳入了公务员的行列,这容易让人们产生一种错觉,认为检察机关仅仅为行政机关服务.所以对于检察机关在行使侦查权的过程中所产生的刑事违法性行为,虽然法律规定要接受法律监督机关的监
20、督,要按照刑事诉讼规律去运行,学界也将其纳入刑事诉讼法的研究视野中,但是在检察机关的工作人员的意识中,检察人员的违法行为是检察机关内部的事,由检察机关自身予以消化和解决就可以了,没有必要将之公开化,更没有告知当事人的必要.所以在检察实践中,审查逮捕部门和起诉部门发现自侦部门的工作人员的违法行为,要么以口头形式告知相关人员,要么向检察长反映情况.2.针对自侦案件内部监督过程的滞后性.根据我国刑事实体法的规定,职务犯罪案件的主体是国家工作人员以及国有企业和事业单位的工作人员.从司法实践来看,一般的贪污贿赂犯罪的嫌疑人大都具有较高的社会地位,知识层次相对较高,社会经验丰富,也就是说职务犯罪可称为高智
21、商犯罪.而与此相比,我国检察队伍中仍然存在一些法律知识狭窄,社会经验缺乏,工作中又缺乏学习热情的人员.再加上检察工作实际的局限性,搞侦查监督的批捕工作人员和审查起诉人员往往不懂侦查业务方面的知识,这让他们适时的去监督侦查人员的行为,可谓是强人所难.再者,在侦查监督环节和立案监督环节存在同样的问题,就是内部人员之间的监督受制于中国式的人情和关系,在加上司法实践中普遍缺乏法律信仰,法律职业在更多的人眼中就是一份谋生的手段,而并没有将其作为终生的事业去做.3.检察机关侦查监督部门对自侦部门提请批捕的程序有缺陷.最高人民检察院作出的两个规定中提高一级的做法看似解决了侦查监督部门监督不到位的问题,也理顺
22、了上级院和下级院的关系,但是这种做法的可行性还有待论证.同时在侦查监督环节,上级院对下级院的监督的可行性问题还是没有得到根本的解决.我们认为,之所以上级院对下级院的侦查监督受到质疑,一是因为立法规定他们之间的关系,以及面对大案要案上下级院在司法实践中往往会通力合作的现实;二是备案制度和纠正制度本身的运行也存在缺陷,也就是说备案制度和纠正制度仅仅作为处理上下级的领导关系,而没有将其纳入刑事诉讼的范畴之中对待,这里面主要存在忽视当事人的知情权和救济权的问题.三,内部侦查监督模式的完善针对我国检察机关对自侦案件的侦查监督问题和改革的方案,不论是学界还是司法实务界都提出了不同的观点.例如赵旭光博士在其
23、检察机关自侦案件侦查监督论一文中就提出,完善我国检察机关自侦案件的侦查监督,应将检察机关的侦查职能和监督职能分离,将职务犯罪案件的侦查权交由公安机关或者专门成立的机关去侦察.还有学者提出,在检察机关内部建立专门的监督部门.而大部分的研究者认为应在我国现行刑事诉讼法的基础之上完善检察机关对自侦案件的侦查监督制度.笔者认为,我国职务犯罪案件的侦查权就目前的制度设计和司法运行来看,检察机关对职务犯罪的侦查权享有和行使都有其合理性.至于在检察机关内部建立专门的监督部门,笔者认为此种提法始终避免不了谁来监督监督者的悖论.因此,就检察机关内部监督问题,我们应遵循刑事诉讼规律和维护现行宪法的基础E加以完善.
24、7赵旭光.检察机关自侦案件侦查监督论J.莱阳农学院(社会科学版),2004,(3):656988(一)实行检务公开化,包括侦查活动的公开和侦查监督的公开检务公开是我国近些年来司法实务部门予以着重探讨的话题.在实践中我们也看到了检察机关将检察业务中适用的法律向公众公开.但现在面临的问题是,我们不能仅仅公开法律适用方面的问题,我们还要将侦查程序以及侦查活动中涉及的违法问题也要逐步公开.由于职务犯罪案件的特殊性,即犯罪主体是国家工作人员,他们有强大社会关系网和一定的反侦察能力,所以一直以来我国检察机关对于自侦案件的侦查过程予以保密,以防犯罪嫌疑人伪造证据,在侦破案件前达成攻守同盟.由于侦查过程的不公
25、开,那么对侦查活动的监督就只能是天方夜谭了.为此,我们建议立法机关和司法实务部门应参照审判公开的做法,在把握侦查公开的原则,范围,内容和对象的基础上,将整个侦查活动公开化.侦查监督部门可以对侦查过程进行适时的监督,同时检察机关的内部监督部门应将其监督的结果向当事人和律师予以公开,以避免对违法的侦查行为进行内部消化的嫌疑.(二)弱化检察长的个人权力,创建侦查联动制度,落实办案人责任制度有学者提出,因为我国检察机关内部,由于各部门之间毕竟属同一检察长的领导,所以在完善内部侦查监督机制时,应强化检察长的责任,即要求检察长必须具备现代法学素养和良好的道德素.我们认为,个人的能力是有局限性的,尤其是在这
26、样一个知识爆炸的年代,对于仅仅具备现代法学素养的人来讲,并不能对充满变数的犯罪行为作出一个准确的判断,在没有参与侦查的情况下,仅凭法学知识和监督人员的口头汇报,对侦查人员的侦查行为作出合理的判断是不现实的.检察长毕竟是一个普通人,我们要求他即对侦查活动予以统筹,又让他对侦查人员的行为有一个预期,这是强人所难的举措.我们应该提倡的是集体的智慧和力量,而不能借助于个人的能力和道德水准去完成一件任务.因此,我们应弱化检察长的个人权力,注重制度的建构,尊重办案人员的能力.在此笔者同意另一位学者所提到的两点:一是创建侦查联动制度,即健全侦查指挥中心制度,建立侦查人员人才储备库;创建纪检监察同步制等.二是
27、落实办案人员责任制度,即推行案前教育,案中检查,案后总结的责任机制;构建综合目标量化考核机制.(三)理顺自侦案件侦查监督中的上级院与下级院的关系笔者认为,发挥好上级院的监督力量的前提是理顺在监督过程中上级院和下级院的关系.从宪法的角度和政治的角度来讲,检察机关的上下级之间是领导与被领导的关系,但在具体的业务操作过程中,下级院的自侦部门要按时将自侦案件的侦查情况进行适时的报告,由上级院予以备案.对于下级院的违法行为要实行纠正.这种做法在笔者看来还是从政治学的角度出发予以规范的,我们应将上级院对下级院的监督活动纳入刑事诉讼法学视野之中,将下级院侦查人员的违法行为进行分级备案制度,即对不同级别的犯罪
28、嫌疑人的侦查情况,在最高人民检察院,省级检察院和市一级检察院之间进行分流,这样做不仅有利于纠正侦查人员的行为,也有利于保护被害人,举报人和案发单位的利益,同时保障了犯罪嫌疑人的权利.在监督的过程中,我们必须遵守一定的程序,即上级院可以对下级院适用纠正违法通知书,而不必过多利用口头提醒,进一步提高纠正违法通知书的法律效力.在纠正违法时应赋予上级检察机关对下级自侦部门侦查人员执行职务的处分权,如停止或变更侦查人员对案件的侦查权,提出对违法侦查人员处分建议,对拒不执行纠正违法通知的侦查人员提出警告,责令由于侦查人员违法行为给受害人造成损失对受害人进行赔偿等.【to8贵大明.检察机关直接受理侦查的刑事案件的诉讼监督J.重庆工商大学(西部论坛),2008,(11):5355(9张平.检察机关自侦案件监督机制研究J.河北法学,2008,(3):143147.153.10叶晓龙.论检察机关自侦案件的侦查监督J.中国刑事法杂志,2003,(5):7479.89