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1、1绪论1.1研究背景社区是城市中社会保障制度的实施主体之一，将是新型社会保障体系的重要基础。不管是城市最低生活保障制度，企业退休职工的社会保障，还是失业人员的社会保障，优抚对象的优待抚恤，都要靠社区组织实施，都要通过社区得以落实。而且，随着经济发展和人们生活水平的提高，居民的保障需求将更加多样化、个性化，特别是对社区服务的需求。社区将凭借其独特的基层工作优势和完善的组织，为居民提供社区服务，成为社会保障的基层主体。从世界上来看，福利制度改革一直是各国普遍关注的重要议题。近期国外主流观点认为福利不一定要由国家包揽，福利的责任应该由公共部门、企业、非赢利组织和社区等各部门共同负担，因为政府也会失灵
2、，政府不应该是福利的唯一提供者。民间社会也应该参与社会福利的提供，乃至更多运用市场机制进行调节，把一些社会福利项目回归市场和社会。民间社会尤其是社区，在提供个人福利方面，不可能被其他部门完全替代。社会福利的职责正逐步由政府转移到民间，从中央下放到地方，服务提供方式由单一变成组合式，由此出现了福利市场化、志愿化、地方分权化及福利社区化的趋势。我国的社区建设历史比较短。新中国成立以来，我国社区管理在较长的一个时期内一直实行了一套行政全能主义“亚社区”管理体制，直到改革开放以后，尤其是进人20世纪90年代以后，这种体制的弊端才愈益为人们所认识，并开始探索构建与社会主义市场经济相适应的现代社区管理体制
3、。通过十几年的探索与实践，我国社区虽然并存着诸多不同的建设管理模式，包括企业主导型、政府主导型、市场主导型以及社区自治管理型等模式，但逐渐形成了一些共同认识，探索出了一套有效的建设管理模式，这就是“二级政府、三级管理、四级网络”。在我国社区建设与管理新体制构建的同时，社区服务工作也受到高度重视，有了一个较大发展。但由于体制和历史的原因，社区管理及服务等方面还存在着许多问题，包括体制问题，管理服务人员整体素质低下问题，观念认识问题，以及运行模式等问题。这些问题的存在，从方方面面构成了我国社区保障的制约因素，使社区保障的功能不能很好地发挥，使许多功能只停留在浅层次或形式上。1.2研究意义城市社区保
4、障是社会保障体系的一个组成部分，是社会保障的执行层次。社区可以在实施社会化所必要的福利机构和民间社团尚未成熟的情况下充当人们既能代表政府，了解政府意图、贯彻政府政策、履行政府职能又贴近基层、及时解决群众实际困难的一种组织，实现其从单位到社会的中转站的作用，从而促使单位福利向社会福利转变，同时社区具有共同的地域界限和文化上的认同感，加之社区化的社会保障又能够将社会保险、社会救助和社会福利融进社区，因而可以同时兼顾多元化的社会保障需求。1.3研究内容在文章开头，首先从城市社区保障的相关概念入手，详细介绍了关于社区、社区保障、城市社区保障的概念，使人们熟悉相关城市社区保障的知识，然后，介绍了社区保障
5、的基本特征和功能，并且详细介绍了建立完善社区保障的必要性，随后详细介绍了我国社区保障的发展历程及现在我国社区保障系统中所存在的问题，并且给出了具体的解决之道，提出了一条较为完善的城市社区保障体系。1.4研究方法本文采取的研究方法主要是规范研究方法，在文章的分析过程中使用规范的研究方法，同时结合数据和理论层面的演绎，对现行的社区保障体系缺点进行了剖析。在进行分析后，本文将完善社区保障结构的设计和构想也纳入规范分析之中。同时本文也采取了系统分析的方法，即从系统的观点出发，始终从整体与部分之间相互作用、相互制约的关系中综合地、精确地考察对象，按照事物的系统性把对象放在系统形式中加以考察。文中将社区保
6、障整体分为各个部分而加以认识，将社区保障分为社区就业、社区低保、退休人员三部分，这样就把复杂的事物分解为简单的要素分别加以研究，着重于弄清社区保障各部分在社区保障体系的地位和作用，以及它们以何种方式与其他方面发生制约和转化，最后得出解决问题的思路和方法。1.5创新之处从我国最广泛的城市社区保障入手，全面分析城市社区保障目前所存在的问题，在解决城市社区保障相关概念的同时将国内外对于城市社区保障的理论研究进行相关论述，针对城市社区保障应有的相关作用提出目前我国社区保障所存在的问题，并提出解决之道，并且提出了一套比较完善的城市社区保障体系。2城市社区保障相关理论阐释城市社区保障是与社区、社区保障等密
7、切相关，从社会保障体系中分化出来的一个新概念。因此，只有阐明了社区、社区保障的涵义，不能准确厘定城市社区保障的概念。2.1 社区保障的涵义及特征2.1.1 社区的涵义我们认为社区是指具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体进行特定的社会活动的活动区域。社区由七要素构成，即地域要素、人口要素、区位要素、结构要素、社会心理要素、约束要素和物质要素等。2.1.2 社区保障的涵义社区保障是伴随着社会保障体系的建立以及社会保障事业的发展而产生的。总体说来，社区保障概念有广义、狭义之分。广义的社区保障是指社区组织承担的政府交办的各项社会保障管理与服务工作，以及社区组织通过优化社区资源专门为本社区居民提供
8、的各项保障业务和服务。如“社区保障是根据一个国家或地区的福利政策和居民的实际生活标准，以社区为单位，通过社区组织和社区居民的共同参与，为满足社区成员的物质文化生活，围绕各项社会福利事业和社区居民及特殊居民而开展的保障活动”。而狭义的“社区保障”专指社区组织通过优化社区资源为社区居民提供的各项保障业务和服务，如有学者将其定义为“是社区组织自身为居民提供的各种保障”1 。2.1.3 社区保障的基本特征在我国，作为广义的社区保障，兼有社会保障及社区管理的特色。一是强制性，即在社区的范围内执行国家制定的有关社会保障的法律和法规时，社区成员只要符合法律规定，都必须参加社会保障并受其保障，没有选择的自由；
9、必须遵守国家有关社会保障税法和社会保险基金统筹的法令、法规。二是普遍性，即社区社会保障实施范围普及全体社区成员，社区保障覆盖面愈大，其抗风险能力就愈强，即“大数法则”。三是福利性，即各个环节不以营利为目的，而以造福社区居民、以最小花费解决最大的社区保障问题为目的，如保障资金来源非个人全部支付、无偿的医疗护理、伤残重建、职业介绍、生活照顾等，还有无偿的社区服务、低偿的和有偿的社区服务等。四是互助性，即以丰补歉、同舟共济，即通过社区所有成员的互助共济实现对少数遭遇困境的居民及其家庭给予帮助或补偿。五是区域性，即社区保障独有的特性，因社区有其特定的人口、地域、文化背景，社区居民保障需求差异性大，解决
10、问题的手段和条件就不同。2.2城市社区保障的概念及功能2.2.1 城市社区保障的概念我国目前尚未摆脱二元结构的束缚，还存在城市社区和农村社区两种类型的社区，二者在组织结构、管理模式、运行机制等方面存在很大差异。在经济改革的过程中，城市化进程也进一步加快，城市社区在国家政治、经济、文化生活中的作用是加强而不是削弱了。在讨论城市定义时，人们会发现，一个地区是否为城或镇的标准很难界定。结合前面对社区保障涵义的界定，我们尝试性地将城市社区保障界定为:在行政建制设立的直辖市、市、镇的范围内，聚集在一定地域、根据一套规范和制度结合而成的社会实体承担的政府交办的各项社会保障管理与服务工作，以及这些组织通过优
11、化社区资源专门为木社区居民提供的各项保障业务和服务。2.2.2 城市社区保障的功能我国的城市社区保障是有中国特色的城市社区保障，在国家社会生活中具有十分重要的功能。 (l)补偿功能。社会保障的补偿功能主要体现在社会保险和社会救助两方面，城市社区保障组织及其工作人员更加贴近社区居民，更了解居民家庭情况，由其承担社会救助和社会保险的具体事务更能落实到位，是对社会保障的有效补充。(2)调节功能。首先表现为将社会保障的调节功能具体化。现代市场经济难以解决效率与公平的矛盾，在效率得到迅速提升的同时，贫富分化也越来越显著。国家的社会保障制度，就是调节收入、缩小贫富差距、缓和社会矛盾的重要手段。其次，其调节
12、功能还表现在满足社会保障需求的多样性上。就是社区中的有关组织充分利用社区中的人、财、物等资源，协调社区各要素之间的关系，满足各种各样的保障需求。 (3)稳定功能。社会保障的稳定功能在于通过国民收入的分配和再分配形成的基金，用于保障人民的基本生活需要和身体健康，防止贫困、提高社会就业水平和福利水平，保证经济稳定发展和社会各系统的安全运行;而城市社区保障的稳定功能则在于，通过社区内具体的保障工作增强保障对象或社区居民的生活保障感、心理平衡感、社会公平感、人际亲密感和政治上的向心力，从而达到社会的稳定。(4)服务功能。包括社区的无偿服务、低偿服务和有偿服务，低偿服务主要是一些行政事业性服务，对象是全
13、体社区成员，如社区医疗服务;有偿服务是商业性服务;而我们应该特别注意的是无偿服务，是社区组织和社区志愿者为老、弱、病、残、贫以及其他社区成员的生活、社会活动等提供的福利性义务服务，这是社区服务的出发点和归宿点，包括物质上的和精神上的帮助2 。2.3完善城市社区保障的必要性及必然性2.3.1 城市社区保障是社会保障的依托城市社区保障是社会保障体系的一个组成部分，是社会保障的执行层次。二者在责任主体、保障范围、行为效应、保险系数以及资金的形态、性质、筹措及使用方法等方面都存在差异。我国现阶段社会保障制度的总体框架由六大制度构成，即社会保险制度、社会救济制度、社会福利制度、优抚安置制度、社会互助制度
14、、个人储蓄制度。1999年，我国政府正式颁布了城市居民最低生活保障条例，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度，为城市所有低收入居民提供最基本的生活保障。而城市社区承担了城市居民最低生活保障的申请、鉴定、保障金发放等工作，一些地区还建立了邻里互助制度。2000年中华人民共和国社会捐赠法颁布后，许多社区建立了众多捐赠站、点，基层政府还通过兴办社区服务业，为贫困对象提供照顾和服务。2.3.2 城市社区保障是“单位福利”向“社会福利”过渡的中转站我国计划经济向市场经济转变的过程中，渐渐地进行了现代企业制度的改革，使大批国有企业职工离开原来的工作岗位，失去了计划经济体制下的“单位人”资格
15、，并同时失去了单位在养老、福利、医疗等诸多方面的给予的保障。转变为“社会人”后，社会保障功能理所当然地回归到社会。但根据我国目前的实际情况，实施社会化所必要的福利机构和民间社团尚未成熟，人们迫切需要既能代表政府，了解政府意图、贯彻政府政策、履行政府职能又贴近基层、及时解决群众实际困难的一种组织，来保证不致因单位福利剥离而导致生活水平下降，这种责任自然落到社区身上，社区正是从单位到社会的中转站。2.3.3 城市社区保障是联结社会保障和家庭保障的纽带很长时间，我国实行的政府福利、单位福利、家庭福利都存在不足。前两种福利运行成本过高，财政负担过重，容易引发“等、靠、要”福利病；后一种福利，毕竟家小势
16、单力薄而无力承担大的保障问题。社区作为家庭的延伸，承上启下，是具备社会经济的各种功能的有机整体，故而是一个最适当的空间。我国的城市社区已经具备了子女义务教育、卫生保健、离退休人员的管理和服务、婚姻生育以及治安防范、精神文明建设等基础保障的能力，完全能成为联结社会保障和家庭保障的纽带。2.3.4 城市社区保障是解决我国地区差异问题的理性选择我国地区之间原本就存在着很大的文化差异和民族差异，在发展市场经济的过程中，我们又实行鼓励“一部分人先富起来”的政策，各地区经济发展很不平衡。这种新生的经济差异，又在一定程度上加深和扩大了地区之间的文化差异和民族差异，这也使各地区产生了对社会保障目标和保障程度的
17、多样化需求。社区具有共同的地域界限和文化上的认同感，加之社区化的社会保障又能够将社会保险、社会救助和社会福利融进社区，因而可以同时兼顾多元化的社会保障需求。2.3.5 社区保障是社会保障制度发展的趋势要求社会保障是现代社会化生产方式的产物, 是社会文明发展的成果。城市社区社会保障是维系统一制度下的社区特色, 由当地政府、企业部门和既非企业又非政府的非营利部门针对社区出现的社会保障问题, 进行协同合作, 以最大限度地满足社区居民的多层次的社会福利需求。改革开放以来, 原有的社会保障制度在某些方面已经不适应社会主义市场经济体制发展的要求。微观层面家庭保障功能外移, 宏观层面政府能力弱化, 与此同时
18、, 人们的需求也趋于多样化, 仅靠原有的国家保障是不可能满足人们的多样化需求的。所以, 必须把眼光投向中观社区层面, 逐步建立一个新型的独立于企事业单位之外的社会化的城市社区社会保障体系。社区社会保障体系既是整个社会保障制度的有机组成部分, 也是社会保障制度在社区基层得到实施落实的具体体现, 具有较强的地域性和文化特征。2.3.6 完善社区保障是发挥我国社会保障功能的重要途径随着经济体制改革的深入, 党和政府非常重视发挥社会保障的作用, 重视社会保障制度的改革和完善, 把建立新的社会保障制度作为保证经济体制改革顺利进行和取得成功的重要条件, 同时也是维护社会安定与国家长治久安的根本大计。由于市
19、场化导致多元社会价值观的出现, 从而使政府的作用减弱, 社会的作用增强, 社会成员由“单位人”向“社会人”转变, 社会保障社会化的功能必然落在社区, 社会保障每一项目的实施中都有社区的介入。从制度的施行上看, 社区组织作为社会保障制度落实的最基层组织, 承担着国家和地方行政部门交办的众多社会保障事务。特别是社区性福利服务、贫困救助、职工互助互济、最低生活保障和再就业等工作, 都需要加强城市社区社会保障制度建设的思考。2.3.7 强化社区保障体系建设是构建和谐城市的重要条件社区社会保障制度是城市发展市场经济的基础, 是城市进步的“稳定器”、经济运行的“减震器”和城市社会公平的“调节器”。社会转型
20、引发的种种社会问题, 使城市居民及家庭同整个社会乃至政府, 产生了一致的社会保障需求。另外, 像计划生育工作的推进, 人口老龄化的逼近, 贫富差距的调节, 某些社会问题的预防等等, 都需要以社会保障作为依托, 这些都加大了社会保障的需求压力。而社区不断增强的保障功能, 则是缓解需求压力的主要途径。这项工作完成得好坏直接影响社会的稳定。党的十六大报告强调, 建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系, 是社会稳定和国家长治久安的重要保证。2.4国内外对社区保障的理论研究自滕尼斯首次提出社区概念以来，西方国家的社区研究理论已经取得了很多成果。当代社会学的相关社区理论对社区保障的借鉴主要表现为： （
21、1）帕森斯的功能主义理论，社区系统各部分功能与社区保障联系密切，社区系统各部分应为社区保障承担责任，保持系统的平衡。 （2）社会冲突理论，权力关系与资源分配不公是国家与个人利益冲突的根源，社会冲突是导致社会变迁的动力，也会影响社会保障。 （3）社区互动理论，在社区保障实施与社区关系的建立上，强调在沟通与理解中达成一致，以改善社区保障体制。社会结构功能主义理论是社区保障资源整合建构的理论依据：一是立足社会成员需求的满足程度，以满足需要作为界定社会功能的尺度，考察社会制度、组织等的作用和功能；二是立足人们的社会关系，考察容纳于各种关系中的人际交往行为、动机的功能；三是立足社会的结构，考察构成社会结
22、构的诸要素的功能及其诸要素相互作用而产生的整体性功能3 4 。我国城市社区保障制度研究始于20 世纪80年代中期，十多年来，我国城市社区保障研究在理论上取得了很大进步：庞玉珍在“社会整合模式的转型与社区发展”一文中，强调在中国社会转型变革时期，以国家为基础的社会整合模式已不能发挥有效的整合作用，在我国社区结构分化过程中，应充分发挥社区的社会整合作用，逐步建立起以社区为基础的新型社会整合模式。郭文臣在“社区保障功能再认识”一文中，重点分析了社区保障的功能，即包括社区服务、社区保障对象管理、社会保障信息服务、弱势群体权益保障、社区自治组织保障等潜在功能，为社区保障体系建设提供了可行性分析5 6 。
23、3 城市社区保障所存在的问题及成因分析1990年以来,城市贫困人口的规模突破千万大关, 2003年,有930万个城市贫困家庭,人口达2 246.8万人。事实上,由于最低生活保障的标准偏低,有专家认为,城市贫困人口的规模被低估了,实际应该是3056万人。城市贫困发生率从1990年的0. 4%到2002年已增长到4.1%,城市贫困人口在城镇人口的比率由2%上升到8%10% ,并在整体上表现出比较明显的增长趋势。3.1 城市社区保障的发展历程我国的社区建设历史比较短。新中国成立以来，我国社区管理在较长的一个时期内一直实行了一套行政全能主义“亚社区”管理体制，直到改革开放以后，尤其是进人20世纪90年
24、代以后，这种体制的弊端才愈益为人们所认识，并开始探索构建与社会主义市场经济相适应的现代社区管理体制。通过十几年的探索与实践，我国社区虽然并存着诸多不同的建设管理模式，包括企业主导型、政府主导型、市场主导型以及社区自治管理型等模式，但逐渐形成了一些共同认识，探索出了一套有效的建设管理模式，这就是“二级政府、三级管理、四级网络”。在我国社区建设与管理新体制构建的同时，社区服务工作也受到高度重视，有了一个较大发展。但由于体制和历史的原因，社区管理及服务等方面还存在着许多问题，包括体制问题，管理服务人员整体素质低下问题，观念认识问题，以及运行模式等问题。这些问题的存在，从方方面面构成了我国社区保障的制
25、约因素，使社区保障的功能不能很好地发挥，使许多功能只停留在浅层次或形式上7 。1986年民政部提出了“社区建设”的口号，运用政府的力量加快城市社区保障的健全完善，1987年，国家民政部在总结城市社会福利改革经验的基础上，首次提出了“社区服务”的概念，后来又提出了在政府倡导和扶持下，依托街道和居委会开展社区服务的指导思想。从此，社区服务在全国蓬勃开展，至1992年底，全国就有70%以上的街道开展了社区服务，1993年，国家14个部委办局联合发布了关于加快社区服务的意见，1994年民政部和中国社会工作者协会在全国范围内开展了评选表彰优秀社区服务志愿者活动，得到了党和国家领导人的高度重视。1995年
26、民政部制定颁发了全国社区服务示范城区标准和全国社区服务示范城区评审办法，1996年9月在南京召开关于创建示范城区工作的专题会议，推广南京市宣武区等几个城区创建全国社区服务示范城区的经验。截止2009年，全国城镇社区服务设施已达35万处，综合性服务中心15055个，便民利民服务网点869万个，在建设社区服务设施的同时，社区服务队伍也在不断壮大，全国已形成了一个由专职、兼职人员和广大志愿者组成的社区服务队伍，其中社区服务的专职人员有236万人，兼职人员457万人，社区服务志愿者组织55万个，志愿者人数达940万人8 。3.2 现行社区保障体系的缺陷随着中国的产业结构调整和社会转型，原来由国家或单位
27、承担的相关社会功能被释放到城市社区。社区社会保障是社会保障体系的重要方面, 是社会保障工作的具体化。其主要内容：(1)劳动与就业服务为失业人员进行登记, 为下岗职工、失业者及新增就业人员提供就业服务。社区不但可以在资金上给失业和下岗人员提供帮助, 也可以给他们提供精神上的安慰, 也可以对那些有再就业能力的社区成员进行再就业培训,以便使他们重新走上工作岗位，例如，在辽宁省，社区已接受了30万下岗职工和失业人员，并广开门路，安排就业。大连市从2001年4月开始开展了创建“无待业社区”活动，30多个社区成为“无待业社区”，约有35%的下岗职工和失业人员在社区就业。(2)企业离退休人员社区社会化管理服
28、务就是要按要求建立独立于企事业之外的社会保障体系，实行退休人员与原单位相分离,养老金实行社会化发放，人员由社区管理。具体要建立企业退休人员的人事档案; 社区社会养老保险服务中心；建立企业离退休人员基本数据库，并与市、区社会养老社会化服务中心联网; 在社区开展有益于老年人身心健康的各种活动等。街道办事处及社区要及时了解和掌握离退休人员生活、健康状况；对孤老患病住院及其他特困人员组织社会力量为他们提供生活照料服务根据国家统计局统计资料，2007年底，全国有社会办敬老院69702个，城镇社区服务设施433253个，城镇便民利民网点607226个9 。(3)实施最低生活保障制度社区机构承担了大量的城市
29、最低生活保障工作, 如接受申请最低生活保障津贴的社区居民的申请, 调查申请者的生活经历、探讨贫困的原因, 给保障对象发放各种待遇, 帮助贫困者创业, 在精神上帮助贫困者摆脱自卑、屈辱和压抑的心态等。1993年，上海率先实施最低生活保障制度，市2680位收入不足120元的城市居民得到了救助，筑起了城市居民的第一道生活防线，拉开了城市困难居民救助制度的序幕10 。但是由于种种原因导致我国目前现行的社会保障制度还存在很多问题。3.2.1 社区保障项目少，覆盖范围小且难以有效落实我国社区保障项目单一, 不能使所有的社区成员在得到国家基本社会保障的同时, 还可以得到社区补充托底的保障。目前只能集中给社区
30、内有特殊困难者提供福利性帮助,难以满足广大社区成员的福利要求。与此同时, 数量有限的保障项目也难以充分落实到位。统计表明，目前我国城市的贫困人口在1500万-1800万之间，能够享受最低生活保障待遇的只有50余万人，覆盖面只有25%-30%。不能获得最低生活保障的企业职工主要有:全国应该享受低保待遇的329万集体企业职工中，有230万人未享受到待遇；在地方的中央直属企业的低保对象有98万人，其中的80万人没有从当地政府获得待遇；分布在各地的因资源枯竭而关闭破产的362个企业(主要是有色金属、核工业矿、煤矿)还没有开始实施低保，这些企业应享受低保待遇的职工有57万余人；国有企业677万下岗职工中
31、，有60万人没有领到再就业服务中心发放的基本生活费11 。3.2.2 社区保障操作系统资源重复配置在我国, 社区保障的具体实施主要涉及到工商、市政、卫生、城管、税务等部门。这些部门之间的职责界定不清, 经常发生矛盾,社区的社会职能还不够明确, 给社区保障服务工作的推进造成了很大困难。组织管理体系也不够健全, 从而影响到社区保障能力的充分发挥。而且社区保障在我国也尚未真正纳入社区建设整体之中, 因而难以有效地整合社区保障资源。目前, 各地社区中的社会保障操作也大都属于社保部门下达指令, 未列入中央政府的全盘规划, 这不仅不利于操作的规范化和系统化, 而且也不利于帮助弱势群体摆脱弱势地位。社区社会
32、保障体系与社区建设体系之间, 是纵向与横向的关系, 作为纵向体系的社会保障, 如果不能与横向体系的社区建设找到适当的接口, 就难以形成可持续成长的态势。3.2.3 社区社会保障资金的严重缺乏一切发展均需要经济或财政的支持。在我国, 社区社会保障多是微利运营甚至亏损, 追求利润最大化的社会投资资本较少涉足这一领域。尽管政府对参与社区保障的组织实体给予一定的资金支持, 但大多是后期拨款。政府在社会事业中常常感到“力不从心”,“发展优先与效率优先”的观念是政府开展社区社会保障的一种重要约束。尽管从1999年下半年起，中央加大了对部分省份低保资金的补贴，但是实际需要的资金仍然是已落实资金的6倍，缺口还
33、是非常大的。另外，中央提高最低生活保障标准以后，新增了许多保障对象，进一步扩大了资金缺口。例如，吉林省1999年提标以前低保对象约66000人。提标以后增加了67000余人，按人均138元计算，每月需保障资金1841万元，如数筹集所需资金是不可能的12 。3.2.4 社区社会保障还普遍缺乏有活力的社区中介组织的介入有活力的社区中介组织介入社区社会保障,不但可以发挥其自我管理、自我服务的功能, 达到服务社区、服务社会的目的, 而且还可以起到沟通政府和社会的联系, 把政府和社会紧密结合在一起, 发挥社区中介组织所固有的桥梁和纽带作用。改革开放以来, 我国的社会中介组织虽然发展很快, 但社区中介组织
34、的发展还不够充分, 再加上它们大都从政府组织转变过来,与政府的关系还没有真正理顺, 即使有中介组织愿意介入社区社会保障的实践领域, 也由于相关制度的缺失也导致中介组织在发挥社区社会保障功能方面非常有限, 尚未形成与社会发展相适应的社区社会保障功能体系。3.2.5 我国社区社会保障缺乏有力的法律保障社区保障服务开展已十多年, 在现实社会生活中的作用越来越突出, 但是这一不断发展壮大的事业在国家的社会保障体系、社会福利事业中究竟占据什么地位、扮演何种角色、发挥何种作用等问题, 在法律上一直没有明确的规定。3.2.6政府角色错位目前在中国城市社区形成的社区保障体系，功能上是政府职能的下延，组织上是依
35、托政府支持下的新事业单位，服务形式上以行政化服务为主。因此，这种体系模式运作的最大缺陷，是资源来源和资源运用均局限于政府体制之内，社会效益和资源利用效率不高。目前我国政府在城市社区管理中普遍存在角色错位问题。3.2.7 社区非政府组织发育不良非政府组织是在20世纪80年代兴起并在全球迅速发展起来的非政府的、非营利的、带有志愿性的致力于公益事业的正规组织，由于非政府组织在世界各国的经济生活中扮演了越来越重要的角色，被人们当作在市场和政府体制之外的“第三部门”。在转型时期的中国，非政府组织的发育状况还远不能承接政府在职能转变的过程中回归给社会的职能。3.3 成因剖析我国城市社区保障是伴随着计划经济
36、体制向市场经济体制转型的过程产生的和发展起来的，其中存在的问题是计划经济体制下的政治管理体制、我国当前的经济能力不足和中国传统思想文化等因素共同作用的结果。3.3.1 计划经济时期政治管理模式的惯性首先，从计划经济时期政治管理的主体来看，其结构是十分单一的，局限于党政机关，而社团、协会等应独立参与社会政治管理的民间组织被纳入到某些党政机关的名下，成为他们的附属，无法单独行使职能。与城市社区保障相关的那些慈善组织、中介组织等一直处于被动的地位，丧失了积极性、主动性，自身组织未能得到充分的发展。一旦政府职能发生转变，将一部分社会职能归还给它们时，它们便无能为力了。同时，由于不善于应用法律、经济手段
37、来宏观指导城市社区自治组织的活动，促进其健康发展，又造成政府在城市社区保障工作中的“缺位”。3.3.2 我国当前经济实力的限制在我国城市社区保障工作中，因资金缺口过大，使社会救济方面存在低保覆盖范围有限、保障标准偏低的问题。由于我国尚处在改革时期，生产力发展不充分，经济实力不足。且一对矛盾成为造成我国社会保障资金缺口较大的主要矛盾。在计划经济时期，形成了按行政指令配置社会资源的习惯，这使得有关部门在资金的使用上缺乏按市场规律办事的意识，未分清哪些投入应该由政府承担，哪些资金应该由社会筹措。3.3.3 中国传统思想文化的影响中国社会自古以来就受到官本位思想的影响，“学而优则仕”是天下学子排除万难
38、、不懈追求的人生目标。在当今的城市社区保障中，与这种官本位思想密切相关是权力扩张的趋势，这种残留的影响使政府部门在价值理念上遏制社会层面的发育和发展，不利于发挥非政府组织在整合人际关系上的积极功能，无法发挥城市社区保障在社区福利、社区管理和社区服务等方面的积极作用。4 改善和加强我国城市社区保障的路径探寻针对以上问题，我们不得不探寻克服旧体制弊端，增强城市社区活力，完善城市社区保障制度的问题。我们认为，在建立、健全和完善我国城市社区保障制度的过程中，应当构建一个发展思路，开启两个发展动力，抓好三项基础工作，建立社区保障新体系，全面提升城市社区保障功效。4.1 构建一个发展思路我国城市社区保障的
39、发展思路是建立统一的城市社区保障服务体系。有的人提出国家应将城市社区保障体系纳入社会保障体系之中，作为社会保障的执行层，承担社会保障义务；有的人主张建立一个独立于国家社会保障体系之外的城市社区保障体系，以利于社区发挥其应有的功能，成为国家社会保障体系的有效补充；还有的学者提出“构建社区化的中国社会保障新范式”，由社区作为社会保障制度的主体，建立一个既有统一制度，又有社区自行决定的补充制度的、集政府保障和城市社区保障于一体的丰富多彩的社会保障新范式。建立一个统一的城市社区保障服务体系，是完善社会保障制度和社区建设的合理选择。首先，从理论上看，政府是社会保障的责任主体，社会保障制度的制定，基金的筹
40、集、管理、运营、给付，各项政策的调整都必须也只能由政府领导，分工负责。城市社区作为一个群众性的自治组织，有责任也有义务承担部分社会保障服务与管理工作。其次，从实践上看，目前城市社区代替政府所承担的社会保障事务根本不涉及社会保障的制度层面，只是部分社会保障具体事项的操作、落实，是为政府主导的社会保障事业服务的。最后，从城市社区组织的自身情况看，它只是一个具有服务性的群众自治性、非政府组织，主要任务是为社区居民在生活中提供力所能及的服务，完成政府各职能部门交办的各项繁杂的事务13 14 。4.2开启两个发展动力依据一些政治学家的观点，现代国家中政府的职能主要体现在阶级统治、社会管理、社会服务和社会
41、平衡等四大方面。在不同的社会发展阶段，政府职能的结构重心会发生位移，即政府职能转换。一般说来传统社会下的政府职能结构的重心是阶级统治职能，以后转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。我国现在经过20余年的改革，生产力得到很大发展，已步入工业社会发展阶段，因此，我国现阶段的生产力发展水平决定了我国政府职能仍以社会管理为主。与此相适应，城市社区与政府的关系应是一种指导与被指导的关系，在城市社区保障工作中，政府与城市社区各自存在特定的工作空间与职责范畴政府运用政权、法律、政策、纪律等在内的强制性控制手段，通过规划、资金支持和严格的宏观控制与管理，引导城市社区保障的方向;而社区则主要
42、依赖思想观念、社会心理等非强制力手段，在社区范围内管理各项社会保障事务。只有充分启动政府与社区两个动力机制，密切合作，相互补充，才能促使城市社区保障工作实现应有的职能。4.2.1 政府应充分发挥宏观管理职能我们强调用城市社区保障的建设来填补社会保障的空白，弥补社会保障的不足，完善我国的社会保障制度，绝不是逃脱政府的责任，相反，政府在其中的作用是任何组织、个人和机构都不可替代的。(l)建立和完善法律法规。加快立法进度，在设立“公益事业捐赠法”的基础上，进一步研究和制定非政府组织法或非政府公司法，以法律来确认非政府组织的社会地位、社会功能以及所承担的社会责任，明确必须进行法人注册的非政府组织的最低
43、资本界限。(2)发挥政府在资金方面的作用。政府整个国家社会保障制度的建立和完善过程中必须担当起应该承担的责任。因此，政府在一些城市社区组织机构的设立，如社区医疗健康组织、社区就业服务中心、就业培训机构等的设立上是资金的主要提供者或全部提供都;政府应对失业培训人员提供必要的培训基金和生活费用;政府还应支持部分甚至大部分提供城市社区服务的非政府组织的服务成本等。(3)依靠政府的行政力量和政府政策的倾斜来扶持城市社区的良性运行。政府应统一制订一套支持和推广社区发展的相关政策。这些政策包括:首先是财政政策。作为公共则产的城市社区福利设施是非政府组织发挥作用的基本资源，维护好这些设施，是对于非政府组织的
44、重要支持。目前这些设施的投资估计有一半以上来自国家财政，要让这些设施持续地发挥作用，必须由财政资金保证其设施维修和更新换代。至于财政支持的方式，可以从拨款方式向投资方式转换，它既是政府对于社会福利服务事业指导思想的转变，也是政府采取与非政府部门、企业部门平等合作，共同参与城市社区建设，推进公益事业发展的态度。其次是税收政策。非政府组织系指这个组织机构的营运不以营利为目的，而是以服务社会公益为目的。为了鼓励非政府组织加强管理，提高营运效率，为社会公益事业创造更多的效益，目前许多国家的政府都采取了对非政府组织所从事的公益事业经营收益全部免税的做法，而且一些国家还将此点载入了法律。中国是一个大国，又
45、是一个具有多种地域文化，各地的经济社会发展很不平衡的多民族国家，为了激励社会的方方面面充分发挥其各种力量，我们有必要制订宽松的非政府组织税收政策，支持社区非政府组织的成长，鼓励它们在社区服务、社区救济及社区互助等方面发挥积极的作用。第三是城市规划公建配套政策。在今后的城市建设规划中，将城市社区服务设施加入公共设施配套建设规划。对于已经建成并分属于各个政府部门的城市社区公共性服务设施，应该明确规定统一由所在社区的区一级政府根据实际情况调剂使用。4.2.2 城市社区要增强自救功能(1)完善城市社区社会保障的管理体制。在社会保障管理中，政府系统的政策实施和管理是重要的，但是，受保对象平时均生活在社区
46、，有的完全回归社区，政策实施需要通过社区，因此必须在社区建立以块为主，通过块统筹协调的组织。区或街道委员会应建立具有权威性的统一的社会保障委员会，统一领导和规划安排社区社会保障工作，统一信息收集，统一申报批准，统一基金管理，统一标准待遇，统一给付发放。街道一级以社保机构为中心的各种社区社会保障项目归口统一领导，一个网络覆盖，一个基金托底。街道可以建立一个集职业介绍、就业指导、岗位开发、保障托底、社会救助、中介服务、信访接待、志愿服务为一体，信息上岗，服务联网，管理统一的社会保障服务中心，集中办理涉及社会保障的有关事务，将再就业工程、社会保障、社区服务有机结合，为社区成员提供“一站式”服务。(2
47、)探索多方筹集城市社区保障资金的方式和渠道。资金来源是建立城市社区保障的关键和根本保证，要坚持筹资渠道多元化、形式多样化，除了政府财政定期拨款资助，通过基金会、慈善机构、互助机构广泛发动民间募集、企业捐助等。同时在城市社区建立经常性的基金，还可以举办义卖义演，筹集社区社会保障基金。(3)建立城市社区服务网络，形成社区照顾机制。所谓社区照顾，是指社区志愿服务组织为有需要的社区成员提供物质、劳务和精神照顾。包括生活照料、物质支援、劳动服务、心理支持等等。通过社区服务中心、服务站等机构和组织，开展有偿和低偿服务。同时建立社区服务志愿队伍或互助组织，开展社区咨询、义诊和义务维修、家庭照顾等无偿互助活动
48、，逐步形成社区照顾机制。这种机制形成后，城市社区人际关系将进入良性互动之中，有利于社会主义文明社区的建设。(4)建立城市社区居民互助帮困机制。“一方有难，八方支援”是中华民族的传统，要把单向的帮困变为双向互助帮困结合起来，形成互助的帮困机制。城市社区居民可以自愿组织形成某个项目或综合性的互助会，入会者为会员，会员必须定期缴纳一定的互助金，建立综合或某一个项目的互助帮困基金，当会员发生困难时，互助会按照事先约定或章程规定的标准给予帮助。在城市社区还可以借鉴国外的做法，推行“劳动储蓄”和“时间储蓄”的自助制度。德国凡是年满18岁的公民，利用工休日做义工，可储存在“义务网络管理系统”，本人需要时，可以把“时间”提取出来，本拥有这类团体300多个。上海晋阳区居委会1984年首创“劳务银行”，长宁区1998年开设“时间银行”，已有757个储户，发展势头良好。依托社区搞好城市社区保障体系建设，既是社会主义市场经济发展的必然要求，也是从我国国情出发，完善社会保障体系的一项重要内容，应不失时机加快探索，逐步建立15 。4.3抓好三项基础工作根据当前的社会、经济形势，我们认为做好城市社区的社会救济工作、增强城市社区再就业功能和发展城市社区非政府组织是儿项最重要的基础工作，也是当务之急。4.3.1 做好城市社区的社会救济工作我国传统的社会救助主