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1、新时期我国行政执法存在的问题及对策研究摘要：当前我国行政执法仍然存在一些较为突出的问题，主要表现为机构设置较为混乱、配备人员超缺不一；行政执法经费、人员工资渠道不顺；执法主体依法行政观念淡漠，有法不依、执法不严、执法违法现象严重；行政执法机关职能相互交叉，权责划分不明等。行政执法存在问题的成因，主要在于行政执法部门自身建设不完善、对行政违法案件处理失当、立法不够具体明确、行政执法监督机制不健全等。因此，解决我国行政执法存在问题，必须加大行政执法必要的成本投入，为行政执法提供充足的保障；切实提高行政执法人员特别是领导干部的认识水平；建立强有力的行政执法监督机制，预防行政违法和执法不当行为的发生；
2、切实加强法制宣传教育，提高全社会的法律意识。关键词：行政执法；监督；完善；提高 1. 我国行政执法现状及其现状（1）1.1 机构设置较为混乱、配备人员超缺不一（1）1.2 行政执法经费、人员工资渠道不顺（1）1.3 执法主体依法行政观念淡（2）1.4 行政执法机关职能相互交叉（2）2. 行政执法存在问题的成因分析（3）2.1 行政执法部门建设不完善（3）2.2 对行政违法案件处理失之于宽，失之于软（3）2.3 立法不具体，法律责任不清（4）2.4 行政执法监督机制不健全（5）3. 解决行政执法存在问题的对策建议（5）3.1 加大行政执法成本投入，统一拨付财政经费（5）3.2 切实提高行政执法人
3、员的认识水平（6）3.3 建立强有力的行政执法管理和监督机制（6）3.4 切实加强法制宣传教育（7）参考文献 （8）致谢 （9）1.我国行政执法现状及其存在问题纵观我国现阶段的行政执法状况，比以往有很大的改观，但由于社会主义市场经济体制改革仍在进行中，法制体系还有待完善，行政执法依然存在一些不容忽视的问题，不仅影响了行政机关公正执法和有效行政，而且严重损害人民群众的根本利益，损害了党和人民政府的形象。具体来说，表现在以下几个方面：1.1机构设置较为混乱、配备人员超缺不一一方面，从权力配置上来看，行政执法权横向太分散，行政执法权的配置较混乱，权限划分不清，从而引发执法混乱的问题。改革开放以来，我
4、国虽然进行了数次政府机构改革，取得了十分显著的成效，但政府职能转变还不够彻底，特别是政府职能分散、机构设置不合理的问题仍较为严重，执法队伍过多过滥，大盖帽满天飞。据统计，目前我国市（地）一级执法队伍多达几十个，最多的达100个左右。 1 由于职权交叉问题严重，缺乏协调配合，导致执法机关各自为政，相互扯皮，执法矛盾重重。同时，由于执法力量过于分散，导致执法效能较差。另一方面，从机构设置上来看，机构方面既有政府部门，又有法律、法规授权的单位;既有固定的常设机构，又有临时性的非常设机构； 行政机关、事业单位、政企合一的单位可以行使执法权。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设立，致使行政职权无法行使
5、； 一些行政执法机构执法力量薄弱，有的行政执法机构编制人数超缺不一， 有的职能不健全，有些执法领域处于政出多门、多头管理、上下错位和职责重叠的困扰之中。1.2行政执法经费、人员工资渠道不顺，靠收费、罚没养人的现象较为普遍专项经费和业务经费未得到根本解决。经费保障不足、管理手段落后，直接影响行政执法力度和执法队伍的形象。有些执法部门没有专门的执法车辆、通讯设备、检测取证设备、执法服装、安全防护设备以及自动化办公设施等等，给行政执法、办案带来了诸多不便，难以达到理想的行政管理效率和效果。当前许多行政执法机关依然存在执法经费不足的问题，其经费主要来源是罚款和收费所得，突出特点就是“罚”与“收”成正比
6、关系，因而“执法养人，养人执法”现象较为严重。 2 同时由于行政执法与执法者的自身利益直接相关，一些部门及其执法人员乱罚款、高收费，造成执法过程中“重罚轻管，以罚代管”。执法目的的利益化趋向，使行政执法过程中执法行为与执法目的相背离。 3 主要表现为：一是执法目的不正确。有的执法单位为了保证开支，奉行的是利益第一的政策。可处罚可不处罚的坚决处罚，罚款数额可高可低的就高不就低，有的以罚代刑、代管、代处，想方设法多收费、多罚款，甚至给行政执法人员下达罚款、收费指标，这种有目的的执法是很难保持客观公正的。二是造成执法条件不完备。如农机监理单位，本应下乡入户，上门服务收费，苦于缺少交通工具，只能就近拦
7、车收费。三是服务不到位。不少行政执法单位为了省钱，只收费，不服务。如在暗访中发现，有的质量技术监督部门收取企业的产品检测费，而不实施检测。另外，很多行政执法单位的人员越来越多，开支也越来越大，出现的问题也越来越多。 4 1.3执法主体依法行政观念淡漠，有法不依、执法不严、执法违法现象严重行政执法过程中，一些地方政府及其执法人员法律意识淡薄，“有法不依、违法不究、执法不严”现象普遍存在，徇私枉法、漠视法律的事件层出不穷、以“人治”代替“法治”执法方式等等问题的出现；由于没有很好地解决有法不依、执法不公和执法扰民、多头执法以及执法过程中监督不力、政策制定过程中的朝令夕改等问题及信用意识的缺失，导致
8、许多地方政府缺乏权威性。另外，由于中国传统文化的影响，向来重视实体法而轻视程序法，有的行政主体在行政执法过程中不遵守法定的程序，侵害了公民的基本权利，如不亮证执法、扣押物品不开具清单、罚款不给收据或者以白条代替、先裁决后询问以及先处罚后取证等。 5 有些行政执法人员道德素质低下，法律意识淡薄，特权思想严重，公权意识差。作为行政规范的最终实施者。执法人员素质的高低，直接关系到行政执法的公平和效率。但在目前的行政执法队伍中，却有相当一部分人员文化程度不高，也未受过系统的业务培训，特别是缺乏法律专业知识，造成执法人员良莠不齐，整体素质低下；个别部门甚至将社会闲散人员弄进执法队伍；还有一些执法人员特权
9、思想严重，公权意识差，往往把手中的行政执法权力特殊化、私利化。还有一些行政执法人员存在着义务本位的法律观念，依法行政意识淡漠，缺乏理性的公民权利本位的现代法治精神，出现行政执法依人不依法、依权不依法的局面和法律虚无主义的思想倾向。执法人员不履行、拖延履行法定职责或滥用职权，超越职限；在行政执法过程中,行政执法部门明显失当或不规范地行使行政裁量权等。这些违反法定操作规程的乱作为、不作为和任意行使权力的执法行为导致执法效率低下、 效果堪忧， 使一些违法行使职权的行政执法事件屡有发生，造成严重的后果。1.4行政执法机关职能相互交叉，权责划分不明，执法中推诿扯皮多个立法、执法主体存在，部门之间存在利益
10、分割，法规之间交叉重叠的现象比较严重，引起执法权限交叉、执法责任不清。有的法律法规中有不适应市场经济体制的要求， 还有的存在立法空白，部分法规不够细化， 也使执法依据和执法职责难以确定， 影响了行政执法的规范化施行。在行政一般而言，行政执法是行政主体本职能范围内的执法，如税务行政机关对税务领域行政管理法规的执行，工商行政机关对工商行政系统管理法规的执行等。国家在设立行政机构时是以行政职能为基础的，每一个行政机关的权力行使也只有在本职能范围内才是有效的。然而行政综合执法则不同，它的整个执法过程显示出的职能交叉属性过于强烈，如一个综合执法机关可以同时扮演两种以上的角色，在一些城市设立的巡警大队既可
11、以行使公安机关的管理职能，也可以行使交通机关的管理职能，还可以行使工商、环保、城建等部门的管理职能。 6 执法过程中，由于体制、立法等各方面的原因，造成一些执法部门职能相互交叉，权责划分不明，导致执法中“撞车”或扯皮。如房屋室内装饰问题，经贸部门所属的轻工协会依照有关法规有监督管理权，规划建设部门依据有关规定也有监督管理权，而当发生问题时，两个部门往往又互相推诿。又如食品和药品的监督管理，属于食品药品监督管理部门的职责，但这方面的广告又归工商部门管理，一旦出现食品药品的虚假广告，消费者受了欺骗而找主管部门时，也容易发生“两不管”的情况。另外，由于部门利益驱动等原因，实际执法中不时发生这样的情况
12、：有些领域的事没人管，出现“执法空白地带”；而在另一些领域或场所，则有许多执法部门争着去管，又出现“执法密集地带”。如有些矿泉水生产企业，每年都要受到食品卫生、质量技术监督和工商部门多次重复抽检，其中不少项目是相同的，抽检结果完全可以互相利用。但这些部门以抽检方式和标准不一样为由，互不承认对方的检测结果，一次又一次地上门抽检。每个部门抽检一次，企业就要交一笔不少的抽检费用。 7 2.行政执法存在问题的成因分析2.1行政执法部门建设不完善、运行机制不健全现行行政执法体制，总体上可以称之为趋利的体制，一个部门执法权力大，利益就大，执法人员的待遇和福利就高。据不完全统计，在我国目前行政执法部门中，约
13、有三分之一为“自费执法”，即财政不拨款、所有人头费及执法经费完全靠部门自收自支解决，还有相当一部分部门属于财政差额拨款单位，其部分经费需靠行政收费或罚款解决。这种状况使执法行为与执法者自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重悖离，不给好处不办事，给了好处乱办事，成为行政执法机关滋生腐败的重要根源，极大地损害了执法机关的执法形象、权威和效能。 8 行政执法部门建设滞后，缺乏系统的规章制度，工作规划不够长远。行政执法机关的设置较混乱，权限划分不清，从而引发执法混乱的问题。缺乏必要的经费保障、 管理手段落后，直接影响行政执法力度和执法队伍的形象。现代社会信息化水平的高速发展对行政执法人员提出了新
14、的挑战，一些行政执法人员的知识结构、相应素质跟不上时代发展要求，适用法律、运用法律水平低，打击违法行为力度不够，难以发现并控制违法者造成的社会危害，不能适应社会主义市场经济条件下依法行政的要求。人事制度改革没有完全到位，执法人缺乏物资、安全等方面的有力保障，存在后顾之忧。2.2对行政违法案件处理失之于宽，失之于软，甚至搞“保护主义” “依法行政，建设社会主义法治国家”的提出，已明确地将依法治国确立为我国的一项治国方略。而依法治国的关键在于依法行政，依法行政是建设法治国家的必然要求。但是，现阶段我国处于社会转型时期，利益多元化和权力分散化所促生的地方保护主义正以愈演愈烈之势严重阻碍着依法行政和法
15、治进程。 9 我国现阶段存在的地方保护主义主要是“地方公共权力以合法或违法的方式为了保护本地区利益而采取损害其他地方利益和中央利益，并封锁资源合理流动的一种价值观念和行为趋向”。其基本特征是：以公共权力（不论是立法、司法或者行政权力）为基础，以利益为诉求，以合法或不合法为表现形式并且相互封锁、限制竞争。 10 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，这十六个字是我国依法治国的一项基本原则，也是法治国家的一项基本要求。这四句口号在我国已经提出好多年了，但客观地讲，到目前，只基本做到了有法可依；而后三句话，还要做很大努力，还存在大量有法不依、执法不严、违法不究和有法难依、执法难严、违法难究的现
16、象。许多地方和部门在处理行政违法案件时，总是过分强调“具体情况具体分析”，或失之于宽、失之于软，大事化小，小事化了；或因人而异，因事而异，任意变通执法行为；有的地方党委、政府领导出面干预，搞保护主义，致使一些行政违法案件得不到处理，一些违法分子得不到应有的惩处。如在一些地方，制假、售假泛滥，而地方政府和有关管理部门却因种种原因睁一只眼，闭一只眼。 11 地方保护主义干扰行政主体依法行政，造成执法障碍。地方保护对依法行政环境的恶化往往使地方行政执法主体有法难依，而且行政执法机构大多属于地方政府管理，负责人由地方任命或委派，这就使行政机构受地方政府意志左右，而不能独立执法。例如，有的地方，为保证地
17、方财政收入，对本地企业生产的产品进行地方保护，无论产品质量好坏，不允许有关管理部门检查，甚至还违法给予免税或退税政策；对外地同类产品进行排斥和封锁，采取重复检测、检查、以各种理由进行高额处罚、甚至给以高额定税等各种方式限制该产品的流入，导致本地产品的垄断经营。这种情况下的执法活动，带有明显的倾向性、保护性和随意性，自然失去了公平、公正和合法性。因此，地方保护主义干扰下的行政主体，无论是出于主动抑或被动，往往行政执法难以依法，造成执法障碍。 2.3立法不具体、不明确、含糊、笼统，法律责任不清法是通过制度设计规范人们的行为，指引公众建立并维护良好的社会秩序，其本身并没有强制力，法的权威来自于有关组
18、织及个人的执行。赋予行政机关及个人执法的权力是建立法治社会的基本要素，但是一切权力如不加以限制，都有被滥用的可能。作为能够影响到社会及公众生活各个方面的权力，行政执法权不论是被滥用或者不被使用，都将对公共利益和公民权益造成损害。 12 建立健全行政执法监督体制的价值也就在于通过对行政执法行为的监察、督促，平衡公权和私权，纠正执法权力的不当运行，保障行政执法权力的合理利用，从而实现社会的公平正义，保障公民权益，促进社会进步。当前，我国的法律、法规还不完备，无论是行政实体法还是行政程序法都有不少空白。已经颁布的法律、法规有些过于粗疏，对法律责任规定得过于笼统、抽象，缺乏可操作性。这些，造成行政执法
19、机关及其工作人员执法时理不直、气不壮，不好操作甚至无所适从。如行政处罚，特别是罚款问题，可以说是当前人民群众议论最多的问题。一些法律、法规对行政处罚的规定或是弹性太强、幅度过大，缺乏具体的标准；或者根本就没有具体的处罚规定，只笼统地说“给予必要的经济制裁”，至于对什么性质的行为分别给予多少量的经济制裁，没有一个具体杠杠。 13 这种空泛的、不加区别的、没有量化的条文，既不利于对违法行为的惩处，导致大量处罚不当情况的发生，又给某些执法人员滥用职权、徇私舞弊、渎职失职等以可乘之机，也使法律、法规的规范性本身受到严重影响。2.4行政执法监督机制不健全，行政违法和执法不当现象得不到有效遏制权力失去监督
20、，必然导致腐败。行政执法权力监督体系不完善，监督手段虚化、弱化，既是当前行政执法中存在的一个不可忽视的现实问题，又是造成行政执法中其他问题发生的一个重要原因。缺乏完善的监督、制约机制，执法人员以权谋私、暴力执法等现象，让执法的公信力大大降低,这是由于管理体制中缺乏完善的监督与制约机制。行政执法中存在重视突击性的监督，忽视经常性的监督；重视出了问题的时候监督，忽视预防性的事前事中监督；重视对实体法执行的监督，忽视对程序法执行的监督；重视对行政执法个人的监督，忽视对行政执法机关的监督等问题。从权力机关的监督来看。由于行政执法的监督比较宏观，加之没有监督法，没有形成规范的有效的监督机制，致使行政执法
21、的监督比较程序化、形式化。目前，行政执法部门自我约束机制和外部监督都存在较为严重的缺陷和不足，导致整个行政执法监督机制的运行失去应有的效能。在行政系统内，由于行政执法与执法监督两种职能没有分离，对具体行政执法行为的监督通常由执法部门自己负责，自律机制难以真正发挥作用。特别在一些行政执法机关，由于受本位主义和局部利益的影响，导致内部监督形同虚设，一些能够给小团体甚至执法者个人带来利益的行政违法和执法不当行为得不到制止。从外部来说，各方面对行政执法进行监督的机制还不完善，一些制度远没有落到实处。权力机关对行政执法的监督由于相关制度还有待建立和完善，一些执法监督职能还没有落实为具体行动。法院则因为在
22、人事、经费等方面受制于地方过多，其行政审判活动受到许多外部因素的干扰，司法监督的作用大大弱化，一些地方法院的审判活动带有明显的地方保护主义倾向。检察院作为国家的法律监督机关，往往注重对司法活动的监督，对行政法律方面的监督往往仅限于构成职务犯罪的行为，绝大部分检察机关还没有把一般的违法行政行为纳入监督范畴。而人民群众的监督和舆论的监督，也由于我国目前民主化程度还不高和管理体制等方面的原因，不能充分地发挥出应有的监督作用。3.解决行政执法存在问题的对策建议3.1加大行政执法必要的成本投入，统一拨付财政经费，为行政执法提供充足的保障。第一，加大行政执法必要成本的，确保行政执法工作全面、深入、彻底、高
23、效地开展，加大人力物力财力投入力度，配备先进的物质设施和技术手段，才能高效优质地完成行政执法任务。加大行政执法科技成果的投入，以此为行政执法提供现代化科技保障。加大业务知识和业务能力的培训投入，在执法人员中加强培养与考核，建立业务能力强、清正廉洁、秉公执法、高素质的行政执法队伍。在执法职责与权力对等方面的组织机构和经费保障方面的投入。执法机关执法职责，应该有相应的权力与之相适应，应在立法和机构编制方面赋予行政执法机关与其职责相应的职权。增加法制机构、人员的配备投入，保证包括推行行政执法责任制在内的各项法制工作的正常开展，提高执法监督的效率和水平。第二，应对行政执法经费实行财政统一拨付。“自费执
24、法”现象弊大于利，必须尽快改变。实行行政执法部门的执法经费由财政部门核发，行政部门在执法中的罚没收入和行政性收费须全额上缴财政，并纳入财政预算管理，彻查部门设置的“小金库”，从源头上堵塞乱收费、乱罚款。对于现有的以收费和罚没收入作为经费来源的执法队伍，要尽快进行清理，其中确需保留的，其经费应由财政统一解决。要坚决执行相关法律关于行政罚款、没收财物和收费的有关规定，对罚款、没收财物和收费实行罚缴分离、收缴分离，纳入财政预算管理，严禁决定与收缴一条龙，杜绝坐收坐支现象，使行政机关的行政执法与经济利益彻底脱钩。3.2切实提高行政执法人员特别是领导干部的认识水平。整体来看，当前行政执法机关的依法行政意
25、识不强，一些行政执法人员存在着“官贵民轻”的思想观念，在执法过程中，滥用手中人民赋予的权力，作威作福，损害广大人民群众的利益以满足个人的私欲，比如滥用、超越职权，搞以权谋私、行贿受贿、权钱交易等。这一方面由于相关工作人员的法律意识、服务意识依然单薄；另一方面受我国传统的政府执法、管理理念的影响，部分执法人员依然存在“官本位”、“人治”的思想，从而导致种种执法偏轨行为的发生，这不仅削弱了政府有效执政的根基，而且损害了地方政府的声誉和形象。 14 执法人员特别是领导干部的认识水平和领导的高度重视，是搞好行政执法、依法行政的前提。转变行政执法理念，改变执法人员的特权意识。在执法中改变因态度冷漠造成的
26、行政管理人与行政相对人之间的生硬感。在执法理念方面，从大局出发，兼顾被执法者的民生常态。在执法行为方面，充分尊重和理解行政相对人人权方面的合理要求，克服以暴制暴和执法扰民行为。树立依法行政的观念和意识。将民主权利的制度、法治政府的要求作为行为的指导纲领。实现执法管理向服务管理的理念转变，切实加强依法行政的自觉性、主动性，严格落实“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究” 要求，强化行政执法人员依法行政的自觉性。坚持依法行政，强化治理，走法制化道路。3.3建立强有力的行政执法管理和监督机制，预防行政违法和执法不当行为的发生。健全行政管理体制，完善管理配套机制，是发挥政府行政管理综合、协调、监督作
27、用，杜绝政出多门、各行其是现象的根源性措施。建立合理高效的机构设置，切实解决部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的管理系统。明确界定行政执法机关权限，明确各部门工作任务、职权范围。各执法单位按其各自的业务分工，强化行政执法、监督工作的齐抓共管。提高立法质量，解决执法依据冲突问题，在行政立法中严格依据上位法的规定并努力克服部门垄断主义、地方保护主义，消除引起执法责任不清、扯皮打架的问题。健全有效的行政执法监督机制，是防范行政违法和行政不当行为的重要保障。应从行政执法机构的内、外部两个方面着手，强化行政执法监督，使行政执法机构严格依法办事，公正执法，克服官僚主义，
28、提高办事效率，不断改善行政执法。在行政机关内部监督方面，重点是要对监督机构设置方式进行改革。各行政执法机关要设立相对独立的专门行政执法监督机构，实行执法与执法监督的职能分离。对专门监督机构应实行垂直领导体制，改变其对同级行政机关的依附地位，并且赋予其较高的地位和权威，使监督机关不受同级党政机关及其领导的干预，独立开展工作。建立和完善行政执法的各种具体制，使行政执法监督切实落到实处。3.4切实加强法制宣传教育，提高全社会的法律意识。全民法律意识淡漠，权利意识不强，是其遭受不法侵害时容忍违法情况存在的重要原因，它直接助长了违法案件居高不下。 15 因此，提高全民法律意识是改善和优化行政执法环境的基
29、础，是改善行政执法现状的重要举措。提高全民法律意识，关键在于加强法制宣传教育。要联系实际学法、用法，把学法和用法紧密结合起来，这是提高公民法制意识的重要途径，开展法制宣传教育，必须联系群众的思想实际、工作实际和生活实际。要抓好各级党政机关干部特别是领导干部的法制教育。各级领导干部是党和国家各项事业的直接管理者和决策者，他们的法律意识和依法办事的水平直接关系到行政执法的水平。在进行普法宣传教育时，要以宪法为核心，这是由宪法在国家生活中的地位和作用决定的。离开这个核心，法制宣传教育就会偏离正常的轨道。法制宣传教育要建立长期有效的制度。进行法制宣传教育的目的是要提高人们的法律意识，树立依法行事的观念，这是一项长期艰巨的任务，决不是一朝一夕所能完成的。因此，我们必须建立一些长期行之有效的制度，使普及法制宣传教育的工作法律化、制度化。 16 在我国全面建设小康社会的新时期，随着经济的繁荣发展和社会的不断进步，社会主义法制建设也已经进入了一个新阶段，行政执法工作面对着更高的要求。在这种情况下，只有下决心对行政执法的体制、监督系统及其执法队伍进行深入改革，才能使我国的行政执法水平有一个较大的提高，以利于社会主义政治、经济和社会的全面发展。7