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1、试论城管文明执法摘 要城市管理的目的是创造良好的城市秩序和优美的城市环境，以推动城市经济社会的全面协调发展，这就要求城管执法机关以营造整洁优美的城市环境为出发点，以城市管理的执法效果与社会效果的和谐统一为归宿点，在实践中建立与和谐社会相适应的行政执法体制，从而达到执法的最佳效果。作为城管执法的主体，城管执法人员文明执法就成为城市管理工作的题中之义和必然要求。关键词：城市管理；城管执法；文明目 录一、引言1二、城管执法概述2（一）城管的历史渊源2（二）城管的职能2三、城管执法工作现状及存在不足4（一）城管执法依据在理论上的困惑4（二）违反执法程序现象较普遍5（三）城管的职责及权力过于广泛6四、城
2、管文明执法的重要性8五、城管文明执法的方法对策9（一）提高认识，更新观念，敢于打破旧的模式9（二）重视宣传教育，提高市民整体素质9（三）加强队伍建设，进一步提高城管执法水平10（四）以创新执法监督机制为重点，切实做好执法监督工作10参考文献1213一、引 言城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。城市管理的目的是创造良好的城市秩序和优美的城市环境，以推动城市经济社会的全面协调发展，这就要求城管
3、执法机关以营造整洁优美的城市环境为出发点，以城市管理的执法效果与社会效果的和谐统一为归宿点，在实践中建立与和谐社会相适应的行政执法体制，从而达到执法的最佳效果。作为城管执法的主体，城管执法人员文明执法就成为城市管理工作的题中之义和必然要求。关键词：城市管理；城管执法；文明二、城管执法概述（一） 城管的历史渊源追根溯源，城管的前身其实属于环卫部门。中国的城市发展历史源远流长。清末，警察机关负责对城市清洁管理工作，具体包括清理街道、收运垃圾、整顿厕所等。近代(1929年前后)，当时的各地政府还颁布了有关清洁卫生的管理条例，并开始设立专门的城市环卫机构。新中国成立后，各城市即建立环卫管理机构。此后，
4、环卫部门的隶属发生频繁变动，分别归属过公安、卫生、供销等部门。1980年起，城市的环境工作改由城市建设系统管理。改革开放之后，城市人口激增，城市环境破坏严重。这些问题如果不及时解决，势必严重影响城市公用设施功能的正常发挥。但当时的政府相关部门执法权力重叠，职责边界不清，执法过程中经常出现重复处罚与执法疲软的弊病。要尽快扭转“一群大盖帽管不了一个破草帽”的局面，还市民一个清洁优美的城市环境，就必须设置一个及时高效的新职能机关。中华人民共和国行政处罚法关于集中行使行政处罚权的规定消除了达成这个目标的法律障碍。1997年5月北京市宣武区最早启动城市管理综合执法的试点（1997年4月，经国务院批准，北
5、京市政府向宣武区人民政府发出关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的通知）之后，经国务院批准，全国相继成立城管部门。（二） 城管的职能（1）依照城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反城市市容和环境卫生管理规定的行为； （2）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反规划管理规定的部分行为； （3）依照城市绿化管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反城市绿化管理规定的行为； （4）依照市政公用管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反市政公用管理规定的行为； （5）依照环境保护管理方面法律、法规、规章的规定，查处违反环境保护管理规定的部分行为； （6）依照工商行政管理方
6、面法律、法规、规章的规定，查处在城市道路、广场等室外公共场所无照经营的行为； （7）依照公安交通管理方面法律、法规、规章的规定，查处侵占城市人行道的行为； （8）负责省人民政府确定的由执法部门集中行使的其他行政处罚权的查处工作。三、城管执法工作现状及存在不足（一）城管执法依据在理论上的困惑1、国家在相对集中行政处罚权以前，通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构，依照行政法治原则，这些相应的行政职能部门，必须履行。而出现了行政综合执法部门以后，这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使，而由行政综合执法主体行使，这就导致了有法可依
7、的行政主体不能依法行政，行政综合执法主体无法可依的局面。如中华人民共和国城市规划法（以下简称城市规划法）第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物，构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”依照城市规划法的规定，行使处罚权应该由县级以上地方人民政府城市规划部门管理，但自从实施相对集中行政处罚权后，城市规划部门却不能行使处罚权了，而没有法律依据的城管综合执法
8、部门却有这样的权利。也有学者认为，城管执法的法律依据是国务院法制办的试点复函及国办发200063号、国发200217号文件将规划管理方面法律、法规、规章规定的部分或全部行政处罚权授予了集中行使行政处罚权的行政机关，即将各部门法律如城市规划法中的行政处罚内容相对集中作为城管执法的依据。但是，要知道，以行政决定改变法律规定的内容，其本身的效力是值得怀疑的，其所谓的依据存在着一定的“柔性”或者说其效力是待定的，即需要真正有权机关的追认才能生效。同时也有学者认为行政处罚法第16条之规定就是对城管综合执法部门的一个授权。但是要知道，行政处罚法第16条“关于相对集中行政处罚权的规定并不是对国务院关于这一事
9、项制定行政法规的一个授权，而是就处理这一事项的一个授权。”也就是说，国务院不能因16条之规定而取得制定相对集中行政处罚权和行为规则的权利。何况，仅凭一条法规，就建立了庞大的城管执法体系，实属罕见。2、行政主体的职权既是不可分的，又是不可以随意转让的，但是城市管理相对集中行政处罚权则是对传统行政法学原理中职权不可转让的一个挑战。城管行使其他多个行政机关的处罚权，是把其它若干行政机关的行政处罚权进行集合，交由城管进行行使。那么，城管与其它机关则存在着职权转让关系。我国法律明文规定行政主体的职权转让必须严格按照法律规定的范围及程序进行转让，如国务院依宪法将有关的特别管理权授予地方机关就是典型的依法转
10、让。但是，城管与其它机关就行政处罚权的转让却并没有如此体现。（二）违反执法程序现象较普遍“重实体，轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个传统，在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害，这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也同样有所体现。如相关报刊文摘报道的“法学博士叫板停车罚款案”1，郑州市某区人民法院就以被告郑州市城市管理行政执法局作出机动车违章停放罚款处罚决定，未向当事人出示证件、剥夺了司机的陈述和申辩权等理由，判决撤销了该局在汽车上贴罚单这一具体行政行为；又如2011年12月，
11、海珠区法院一审判决，广州市城市管理综合执法局海珠分局拆除琶洲村陈志康三兄弟房屋的行为违法。该案被称为广州首宗判决行政机关违法拆迁案2。行政执法程序是指行政主体在实施具体行政行为时所应遵循的程序。其基本原则包括如下：1、执法程序法定原则。具体是指行政主体在实施具体行政行为的程序必须依照法律规定的程序去执行。程序法定原则是最重要的一项基本原则，行政主体在实施具体行政行为时，必须严格按照法律规定的步骤和方式去作为，对违反此项规定的，应当受到审查并予以撤销，同时应承担因执法程序违法而带来的相应的法律责任。如给相对人造成损害的，应当予以赔偿。2、执法程序公开原则。所谓执法程序公开，指行政主体应当将行政执
12、法所依据的程序公之于众，使相对人明白透彻地了解行政执法程序。将行政执法程 来源：新华网及河南法院网（2003-5-12） 2来源：时代周报及凤凰网资讯（2012-3-22）序公开，有利于提高政府工作的透明度及群众对政府机关的信任度。3、执法程序公正原则。即城管执法机关在程序上应平等地对待各方当事人，避免出现“有利的事争着管，无利的事无人管”的局面，排除任何可能影响行政执法公正性的因素。4、执法程序参与原则。即行政主体在执法过程中，应当充分保障行政相对人参与行政活动决策的机会，比如公民依法享有知情权，申辩权等。5、执法程序效率原则。即在保障公正的前提下，尽量减少不必要的环节，比如应根据实际情况设
13、立简易程序或紧急情况处置程序，保障快速实现行政目标。而在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反行政处罚法所规定的程序已屡见不鲜。城管执法主体在执法过程中将行政处罚法束之高阁，必然会产生执法不公，滥用自由裁量权，势必损害到了相对人的合法权益，那么，就更别谈城管执法的效率问题了。 “程序，效率，法治三者是相统一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能实现有效率的法治。”（三）城管的职责及权力过于广泛资产阶级思想家和法学家认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不
14、易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”前文已所提及，城管所涉职责包括市容环境卫生，规划，绿化，市政，工商行政，公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。如此广泛的职责，必然会产生一些以权谋私，将“公权”当“私权”的特权思想或者官位思想，不利于更好地为人民服务。再者，由于我国城管执法缺少程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。“行政自由裁量是法律，法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。”而现实中往往存在着不依据法律授权的目的行事
15、。即所谓的目的不适当，即“具体裁量决定所追求的目的不是法律授权的目的”。比如目的是为了创收或者法律所不允许的其它附属目的或者隐藏目的。因此其危害性是相当大的，具体表现如下：第一，不利于社会秩序的稳定。由于处理问题时不依照法律授权的目的行事，往往带有个人色彩，其执法的权威性往往引起群众的怀疑，更别说执法效力了。那么，当城管强制执行时，群众往往产生抵抗情绪，暴力抗法现象自然应运而生了。如此，城管执法效率不高不说，反而不利于社会秩序稳定。同时，权力的滥用也会导致被执法对象人身权，财产权的破坏。很有可能造成“因为社会公共利益执法却导致社会公共利益破坏”的不合逻辑的现象。第二，将助长腐败现象，不利于中国
16、政府的反腐倡廉建设。由于特权思想的存在，执法人员往往认为自己权力在握，高高在上，以言代法，为所欲为，甚至利用手中的权力投机经营，从中捞取好处，更有甚者走上犯罪的道路。很显然，这样是不利于中国法制的稳定性，长久下去，中国的国际地位必将受挫。四、城管文明执法的重要性城管执法是国家加强法制建设的重要举措，必须符合国家法制建设的总要求。法制建设的目的就是要建设文明和谐的社会秩序，因此只有文明执法才符合法制建设的要求，也只有文明执法才能达到法制建设的目的。文明执法的要求体现为三个方面：一是“执法为民”，二是“依法行政”，三是“公平、公正、公开”。“执法为民”，要坚决贯彻落实科学发展观基本实践的要求，为建
17、设和谐社会提供法制保障；同时要坚决遵照“三个代表”重要思想的要求，依法运用手中的权力，坚持把广大人民的根本利益作为城管执法的出发点和落脚点，坚持执法为民、服务于民的宗旨。“依法行政”，就是要坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，按照法律的程序和要求，规范执法行为、规范处罚方式、规范裁量额度。“公平、公正、公开”，城管执法是“玻璃瓶”式的执法，一切动作都暴露于市民的视线之内，执法是否文明让人一看便知。因此，城管执法就是要秉公执法，清廉执法，做到关系好坏一个样，生人熟人一个样，贫穷富有一个样，软弱强壮一个样。近年来城管的执法受到社会各方面的很多指责，其原因虽然是多方面的，但是少数城管执法
18、人员对文明执法重要性的认识不足，没有认真贯彻依法行政的要求是一个重要因素。在对文明执法的含义不清楚时，各级反复强调的“严格执法”，造成城管执法片面强调“严格”而不注重法定程序，只注重执法效果而不注重执法效益，只注重执法结果而不注重执法过程，只注重完成任务而不注重社会影响。五、实现城管文明执法的对策（一）提高认识，更新观念，敢于打破旧的模式各级领导对城市管理执法工作认识深浅，重视程度如何，可以从一个城区的面貌反映出来，环境与发展是当今社会普遍关注的重大问题，关系到人类的前途和命运。其实，城市综合执法是最具地方特色、驰骋空间最大、最富创造性、最能体现城市政府素质、水平和效率的一项工作。综合执法搞得
19、好不好，不在于有没有标准模式，关键在于地方自己有没有进取心和创造性。因此，要得到全新的城市管理效果，首先，要积极贯彻邓小平“大胆地试，大胆地闯”的思想，更新观念，借鉴外地成功经验，勇于改革，勇于打破城市管理的旧有模式。该给的“权”要给，该负的责要负。其次，要树立大局观念。改革，必然涉及现有职能部门权力和利益的重新组合调整，因此，统一各级领导思想认识，树立全局观念，是保证这项工作顺利进行的又一重要条件。各级领导要充分认识到改造城市环境就是发展生产力，提高城市现代化管理水平是摆在我们面前必须解决的历史性课题，像重视城市建设那样重视城市管理，城市管理执法工作才能收到实效。（二）重视宣传教育，提高市民
20、整体素质要抓好城市管理，必须加强宣传教育工作，从而提高全体市民的城管意识。城市管理（执法）工作关系到每个单位、部门和千家万户，社会面广群众性强。一是要加强对城管专业管理队伍人员的教育，提高服务质量、行政执法能力及水平，逐步达到规范管理，依法治市。二是加强市民的城管意识教育，使他们能理解、支持专业管理队伍的辛勤劳动，自觉参与、配合城市综合管理，“扭转多数人制造脏乱差，少数人治理脏乱差”的被动局面。三是重视青少年教育，通过学校等各种教育形式，对在校学生和其他青少年进行城管意识教育，通过教育使他们从小养成良好的卫生习惯和城管意识，共同营造构建社会主义和谐社会的良好氛围。（三）加强队伍建设，进一步提高
21、城管执法水平实施综合执法，并非将这些队伍人员机械地合并、拼凑成为一支综合执法队伍，而是需要建立一支能胜任整个城市管理执法、善于协调和处理方方面面矛盾、具有执法主体资格、能最大限度发挥其综合执法效益的队伍。由于其队伍性质和所负责任的特殊性，人员必须经过考试考核录用，并经过严格培训后方能上岗行使行政执法权。严格、科学的内部管理，是发挥这支队伍作用的重要保证。应当面向社会，公开办事制度，全方位接受社会监督，并实行“严进宽出”，保持这支队伍的旺盛生命力，真正把这支队伍建设成为一支廉洁、勤政、务实、高效的城市管理综合执法队伍。同时建议市局对条件具备的远城区执法队伍实行垂直管理，保证综合执法统一性、有序性
22、、整体性、同步性和形成一盘棋的格局。在完善城管执法人员资格认证体系，建立城管执法人员信息资料库，创造条件将行政执法人员信息上网公布，便于社会监督。（四）以创新执法监督机制为重点，切实做好执法监督工作加强城管执法监督，是发挥法律规范作用，保证法律统一、公正、合理实施，实现政令畅通、令行禁止的保障。第一，行政执法责任制的深入推进必须在责任追究上取得新的突破。第二，必须把规范政府共同行为的法律实施情况的监督作为行政执法监督工作的重中之重，切实抓紧抓实。要加强对行政处罚法实施情况的检查，重点检查行政处罚设定与实施、罚缴分离、当场处罚、告知与听证等制度的执行情况。对检查中发现的问题，要采取有力措施，坚决
23、予以纠正。第三，要全面实行规范性文件前置审查和备案制度。一是建立前置审查和备案工作责任制。二是坚持有件必备、有备必审、有错必纠。三是要积极探索建立社会公众对规范性文件异议的监督启动和处理机制。四是要认真实施特邀行政执法监督员制度、新闻曝光案件追查制度，高度重视民主监督和新闻舆论监督，对其反映的问题，要认真查处，做到件件有回音，事事有交待。文明执法是灵活多变的，不能千者一面，要针对当时的局面和不同的对象，围绕执法任务的要求，坚持“执法为民、服务于民”的宗旨，贯彻依法行政的要求，科学、灵活地运用执法步骤，才能达到执法的目的。只有坚持文明的执法方法，才能不断树立城管执法人员的良好形象，才能完成城管法
24、制建设的重任，才能把城管队伍建设成一支“执法为民、服务于民”备受人民群众欢迎的队伍。参考文献1美斯蒂芬L埃尔金,卡罗尔爱德华索乌坦/周叶谦.新宪政论M.上海:三联书店,1997 2陈瑞华.看得见的正义M.北京:中国法制出版社，2000-04 3李正想.上海市综合执法管理改革研究D.上海:华东师范大学,2006：14 4澳约翰S德雷泽克/丁开杰.协商民主及其超越:自由与批判的视角M.北京:中央编译出版社,2006 5美詹姆斯C斯科特/王晓毅.国家的视角那些试图改善人类状况的项目是如何失败的M.北京:社会科学文献出版社,2004A boxer that only has front legs re
25、fuses to let his disability hold him back as he charges across a beach with his four-legged pals.一条只有两条前肢的拳师犬不愿让残疾成为前进的障碍，他同其他四条腿的伙伴们一同在海滩上尽情狂奔。In an adorable video showing his first trip to the beach, Duncan Lou Who can been seen excitedly galloping along the sand and paddling in the water.这段可爱的视频展
26、现了名叫Duncan Lou Who的狗第一次来到海边的场景，他兴奋地在沙滩上飞奔、或是趟水嬉戏。His exciting day trip was filmed by Panda Paws Rescue, a Washington state-based charity that cares for Duncan and other dogs with special needs.这段视频由位于华盛顿州的慈善组织Panda Paws Rescue拍摄，该组织专门照料Duncan以及其他有特殊需求的狗。Despite only having front limbs, the boxer is
27、able to not only balance, but also run really fast and play with the other dogs that joined him for the outing.虽然只有两条前肢，Duncan不仅能让自己保持平衡，还能快速奔跑，和其余同他一起远足的狗 狗玩耍。He was born with deformed back legs, which were later removed to make the dog more comfortable. Duncan出生时，它的后肢就是畸形的，此后为了让他舒服些,只能进行截肢。His own
28、ers, who posted the video on YouTube, said he has a wheelchair but doesnt like to use it.主人们将视频传到了YouTube上，他们说有一把供Duncan使用的轮椅，但是他并不爱用。We let him be free and just walk on his two legs. There is some slow motion in this video, but none of the video has been sped up, this gives you an idea of how fast
29、Duncan really it, his owners said. “我们让他自由地用两条腿行走。视频中有些特意制作的慢镜头，但是没有任何一处做过加速处理，你们可以通过视频感受到Duncan跑得有多快。”主人们说。The thrill of running through the surf was clear to see, as Duncan raced people and dogs across the sand, with his tail wagging excitedly. Duncan踏着浪花，在沙滩上同其他人及狗赛跑，还兴奋地摇着尾巴，他的喜悦之情显而易见。Duncans o
30、wners have described him as a trooper, adding on charitys Facebook page: Hes happy, healthy and as far as he knows, normal too.主人们用“骑兵”一词来形容Duncan，他们在组织的Facebook中写道：“他很快乐，也很健康；而且在他自己看来，他是条正常的狗。”It would be the best if he had four legs, of course, but his body wasnt built to have back legs and thats
31、OK. He and we have just adapted. “他如果能有四条腿当然最好，但是他天生就失去了后肢，这也没什么关系，无论是他还是我们都已经适应了这一点。” Im thankful to PSG for giving me the opportunity to continue but I feel now is the right time to finish my career, playing at the highest level. If you had told me as a young boy I would have played for and won tr
32、ophies with my boyhood club Manchester United, proudly captained and played for my country over one hundred times and lined up for some of the biggest clubs in the world, I would have told you it was a fantasy. Im fortunate to have realised those dreams.To this day, one of my proudest achievements i
33、s captaining my country. I knew every time I wore the Three Lions shirt, I was not only following in a long line of great players, I was also representing every fan that cared passionately about their country. I am honoured to represent England both on and off the pitch.I wouldnt have achieved what
34、I have done today without my family. Im grateful for my parents sacrifice, which made me realise my dreams. I owe everything to Victoria and the kids, who have given me the inspiration and support to play at the highest level for such a long period. I also want to thank Simon Fuller and his team for
35、 their continued support. I want to thank all my team-mates, the great managers that I had the pleasure of learning from. I also want to thank the fans who have all supported me and given me the strength to succeed. Nothing will ever completely replace playing the game I love, however I feel like Im starting a new adventure and Im genuinely excited about what lies ahead. Im fortunate to have been given many opportunities throughout my career and now I feel its my time to give back.