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1、摘 要自从2002年相对集中行政处罚权制度推行以来，城管执法在我国各大城市中发挥了不可突出的作用，有效地缓解了城市问题的日益严重性。但是由于城市的不断发展及城管本身体制的缺陷，导致城管执法出现了种种问题，使城管执法与被执法对象的矛盾日益升级，导致了“暴力执法”与“暴力抗法”现象时有发生，似乎预示着中国城市陷入了“暴力”怪圈。针对如此，本文简要介绍了城管执法的概况，并分析城市管理相对集中行政处罚权在实施过程中出现的主要问题并对如何完善城管相对集中行政处罚权提出一些建议，从而使城管相对集中行政处罚权制度能“真正地成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑。”关键词：暴力执法 相对集中行政处罚权
2、 城管执法目 录一、城管执法的概述-1（一） 城管执法的概念-1（二） 城管执法的作用-2二、城管执法存在的主要问题-2（一） 城管执法依据在理论上的困惑-2（二） 违反执法程序现象较普遍-3（三） 城管的职责及权力过于广泛-4三、关于完善城管相对集中处罚权的建议-4（一）明确城管法律授权以此消除理论困惑-5（二）严格依照法律程序办事并建立监督制度-5（三）限制城管的职责和防止权力的任意扩张-6结束语-6参考文献-7论城管执法的现状，问题及对策研究引言据兰州晨报报道，一位从临洮到兰州靠蹬三轮为生的小伙子，在兰州西站果菜副食批发市场附近遭到几名七里河区城市管理执法局城管的殴打致使昏迷；而据东南快
3、报报道，在福州市鼓楼区城管执法局某中队6名队员遭遇不法摊贩暴力抗法，包括中队长在内的两名执法人员被捅伤，其中一个伤势较重，昏迷四小时；无独与偶，“23岁的河北小贩崔英杰在城管执法现场，用切烤肠的刀刺死了北京市海淀区城管执法监察大队副队长李志强” 欣新著：媒体眼中的城管猫鼠大战，载于中国改革报，2006年10月20日第4版近年来，上述事件经常在我国许多城市上演，且无论从数量或者强度，都呈现出上升的趋势，似乎预示着中国陷入了“暴力执法”和“暴力抗法”的怪圈。那么，到底什么是城管执法？城管执法的作用如何？为什么上述悲剧在重复地上演，而却没有相应的措施出台呢？本文就此简要介绍了关于城管的概况，包括概念
4、，职责，以及目前存在的问题并对此提出一些可行性建议。一、城管执法的概述（一）城管执法的概念所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。 秦甫著：城市管理行政执法手册，中国建筑工业出版社2004年版，第31页“相对集中行政处罚权”一词来源中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）第16条之规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行政处罚权，目前学术界对其概念基本达成了一致意见，即“将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中
5、后，有关行政机关不再行使原行政处罚权”。 黄贤宏著：相对集中行政处罚权 效能建设的治本之策，载于好论文网（）,2006年12月简言之，“就是在不修改有关单行法律，法规规定的情况下，通过法律法规的方式，调整有关单行法律，法规的行政执法主体。” 梁彩虹著：行政争议法律援助城管，中国法制出版社2006年月版，第6页其范围主要包括：市容环境卫生、非法建筑物管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理以及省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。为了积极，稳妥地实施好相对集中行政处罚权这一制度，国务院先后下发了关于贯彻实施中华人民共和国行政
6、处罚法的通知关于全面推进依法行政的决定关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定和关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知等文件，进一步明确规定了开展相对集中行政处罚权的相关要求。（二）城管执法的作用自从城市管理相对集中行政处罚权制度全面推行以来，在我国城市管理方面发挥了突出的作用，其地位也日益显示出其重要性。有效地解决了我国城市管理方面之前存在着多头执法，职权交叉,行政执法队伍膨胀及执法扰民等问题，使颇具讽刺意义的“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”现象得到有效缓解，并在改善城市管理方面取得了显著成效。在推行城市管理相对集中行政处罚权的过程中，取得了较好的成绩，被认为“已经成为我国建立新的法
7、律运行机制过程中的重要里程碑”、“新时期我国全面建设小康社会的必然选择”。但是，在执行过程中，也遇到了一些问题，主要集中在城市管理相对集中行政处罚权涉及到的理论问题及实际操作问题。二、城管执法存在的主要问题 （一）城管执法依据在理论上的困惑1、国家在相对集中行政处罚权以前，通过法律规定已经将某方面的行政处罚的职权配置给相应的行政职能部门或直属机构，依照行政法治原则，这些相应的行政职能部门，必须履行。而出现了行政综合执法部门以后，这些被法律赋予行使某些方面的行政处罚权的行政职能机关或直属机构却不准行使，而由行政综合执法主体行使，这就导致了有法可依的行政主体不能依法行政，行政综合执法主体无法可依的
8、局面。如中华人民共和国城市规划法（以下简称城市规划法）第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物，构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”依照城市规划法的规定，行使处罚权应该由县级以上地方人民政府城市规划部门管理，但自从实施相对集中行政处罚权后，城市规划部门却不能行使处罚权了，而没有法律依据的城管综合执法部门却有这样的权利。也有学者认为，城管执法的法律依
9、据是国务院法制办的试点复函及国办发200063号、国发200217号文件将规划管理方面法律、法规、规章规定的部分或全部行政处罚权授予了集中行使行政处罚权的行政机关，即将各部门法律如城市规划法中的行政处罚内容相对集中作为城管执法的依据。但是，要知道，以行政决定改变法律规定的内容，其本身的效力是值得怀疑的，其所谓的依据存在着一定的“柔性”。同时也有学者认为行政处罚法第16条之规定就是对城管综合执法部门的一个授权。但是行政处罚法第16条“关于相对集中行政处罚权的规定并不是对国务院关于这一事项制定行政法规的一个授权，而是就处理这一事项的一个授权。” 姚爱国著：论相对集中行政处罚权，载于大松行政法网（w
10、ww,dasong.org）行政法学研究，2006年4月9日也就是说，国务院不能因16条之规定而取得制定相对集中行政处罚权和行为规则的权利。2、行政主体的职权既是不可分的，又是不可以随意转让的。但是城市管理相对集中行政处罚权则是对传统行政法学原理中职权不可转让的一个挑战。城管行使其他多个行政机关的处罚权，是把其它若干行政机关的行政处罚权进行集合，交由城管进行行使。那么，城管与其它机关则存在着职权转让关系。我国法律明文规定行政主体的职权转让必须严格按照法律规定的范围及程序进行转让。但是，城管与其它机关就行政处罚权的转让却并没有如此体现。（二）违反执法程序现象较普遍“重实体，轻程序”可以说是我国行
11、政执法部门的一个传统，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害。如相关报刊文摘报道的“法学博士叫板停车罚款案”，郑州市某区人民法院就以被告郑州市城市管理行政执法局作出机动车违章停放罚款处罚决定，未向当事人出示证件、剥夺了司机的陈述和申辩权等理由，判决撤销了该局在汽车上贴罚单这一具体行政行为。行政执法程序是指行政主体在实施具体行政行为时所应遵循的程序。其基本原则包括如下：1、执法程序法定原则。2、执法程序公开原则。3、执法程序公正原则。4、执法程序参与原则。5、执法程序效率原则。而在现实中，城管执法机关在执法过程中不出示证件、暂扣物品不制作
12、单据、不按规定程序履行告知义务、行政相对人依法享有的知情权，申辩权被剥夺、不按规定举行听证会以及执法不公正等违反行政处罚法所规定的程序已屡见不鲜。城管执法主体在执法过程中将行政处罚法束之高阁，必然会产生执法不公，滥用自由裁量权，势必损害到了相对人的合法权益，那么，就更别谈城管执法的效率问题了。 “程序，效率，法治三者是相统一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能实现有效率的法治。” 黄贤宏著：行政法与行政程序，载江汉论坛，1999年第7期，第19页（三）城管的职责及权力过于广泛资产阶级思想家和法学家认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。” 法孟德斯鸠：论法的精神（上）
13、，张雁译，商务印书馆1961年版，第154页前文已所提及，城管所涉职责包括市容环境卫生，规划，绿化，市政，工商行政，公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。如此广泛的职责，必然会产生一些以权谋私，将“公权”当“私权”的特权思想或者官位思想。再者，由于我国城管执法缺少程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。“行政自由裁量是法律，法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。” 姜明安著：论行政自由裁量权及其法律控制，载于法学研究，1993年第1期而现实中往往存
14、在着不依据法律授权的目的行事。即所谓的目的不适当，即“具体裁量决定所追求的目的不是法律授权的目的”。 余凌云著：行政自由裁量权，中国人民公安大学出版社2005年版，第86页其危害性具体表现如下：第一，不利于社会秩序的稳定。由于处理问题时不依照法律授权的目的行事，往往带有个人色彩，其执法的权威性往往引起群众的怀疑，更别说执法效力了。同时，权力的滥用也会导致被执法对象人身权，财产权的破坏。很有可能造成“因为社会公共利益执法却导致社会公共利益破坏” 陈丽芳著：论行政程序对行政自由裁量权的控制，载于亚洲资料网（）,2005年12月的不合逻辑的现象。第二，将助长腐败现象，不利于中国政府的反腐倡廉建设。由
15、于特权思想的存在，执法人员往往认为自己权力在握，高高在上，以言代法，为所欲为。很显然，这样是不利于中国法制的长期稳定。三、关于完善城管相对集中处罚权的建议（一）明确城管法律授权以此消除理论困惑完善相对集中行政处罚权，必须先在法律上下功夫。但到目前为止，不仅全国人民代表大会及其常委会都没有关于城管相对集中行政处罚权的一个比较细致的规定，而且各地也基本上没有出台相应的地方性法规，对这制度的调整规则多是政策性文件，比如国务院法制办发布的有关复函。由于相对集中行政处罚权具有对行政机关的职权进行调整的性质，那么就涉及到了对法律的规定进行了调整。因此，对于相对集中行政处罚权的法律依据问题，不能仅仅由国务院
16、法制办以复函的方式进行操作，这样无论在内容上还是程序上都存在一些不妥之处。因此，国务院法制办应当推动全国人大进行专门立法，至少应做出相应的法律解释，以消除人们对推行相对集中处罚权的法律依据的疑问。做到“实施行政处罚的主体必须有相关法定的授权或者合法的授权，委托赋予其行政处罚权。” 张水海著：行政处罚实务指导，中国法制出版社，第4页 （二）严格依照法律程序办事并建立监督制度执法程序是限制随意执法的前提，是规制随意执法的重要手段，执法程序一旦设定并法律化后，作为城管执法主体必须遵循程序的规定，按程序规定的方式，方法和步骤去作为，否则就应承担程序之法律责任。另外，作为被执法对象可以依该程序确定城管执
17、法主体执法程序的合法性，以有利于更有效地，更及时地的维护自身合法利益不受侵犯。同时，也有效地监督了执法主体的主观随意性，限制了权力的任意扩张。这在前文有关行政执法程序的基本原则中已经有所论述。因此，城管执法机构必须严格按照行政处罚法所规定的程序进行执法，依法办事，同等对待，防止在程序问题上进行“偷工减料”，能省则省。只有如此，行政相对人的合法利益才不会因为执法机关程序的违法而受损害，减少相对人的对立情绪。当然，为了防止城管执法机关在现实中出现不按照行政处罚法规定的程序办事的现象，有必要采取相应的防范措施，比如采取公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果的“三公开”制度，使相对人明白透彻地了解相
18、关的行政处罚程序，在有效监督城管执法的同时，也增加了法制的宣传力度，使行政处罚法真正地落实到实处。同时，为了扩大对城管执法监督的广度，可聘请相应的执法监督员，增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此来加强群众对执法人员的监督。 如此，城管执法工作才能健康发展，城管才会在群众中，社会中塑造良好的执法形象。 （三）限制城管的职责和防止权力的任意扩张“所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力，与此同时，任何权力都必须通过法来制约和控制。” 美联邦党人文集，商务印书馆1980年版，第264页因此，有必要建立健全监督机制，通过法律使每一位城管执法人员的工作任务和目标确定下来
19、。做到任务到岗，责任到人。同时实行城管执法公开制度，使社会公众参与到城管执法的监督当中，正所谓“阳光是最好的消毒剂”，城管执法公开可以增加执法过程的透明度，一方面有利于相对人产生一种眼见为实的信任感，另一方面，使相对人了解整个运作过程后，有利于事后权利遭到侵害时能及时地采取措施维护自己的权利。针对城管职责过于广泛问题，由于国务院就相对集中行政处罚权的范围的规定当中出现了“省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权”这样的一个弹性条款，因此，很容易导致各地方政府对城管职责的过度授权，导致城管职责范围的无限度扩张。对此，有必要对此弹性条款予以适当地限制，可对该弹性条款作出如下规定
20、：“省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权，报经国务院批准后予以执行。”增加了审批程序后，就可以防止各地政府对城管执法机关的任意授权，可以有效地遏制城管职责任意扩张问题，使城管职责限定于国务院规定的统一范围内。 结束语 在城市管理领域行使相对集中行政处罚权，应该说有其强大的生命力或发展潜力。虽然说当今舆论对城管执法的负面评价占主流，但是相信，随着各界对城管执法的关注，以及城管立法的完善和城管本身体制的改革，将会使处于起步阶段的城管执法上升到一个质的阶段。城管执法在未来的城市中将会发挥其日趋重要的作用。正如某教授曾说过：进一步完善在城市管理领域行使相对集中行政处罚权，对推进
21、行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法的效率和水平。保护公民，法人和其他组织的合法权益，保障和促进生产力的发展。 参考文献1、秦甫著：城市管理行政执法手册，中国建筑工业出版2004年版2、梁彩虹著：行政争议法律援助城管，中国法制出版2006年版3、法孟德斯鸠著：论法的精神（上），张雁译，商务印书馆1961年版4、余凌云著：行政自由裁量论，中国人民公安大学出版社2005年版5、张水海著：行政处罚法实务指导，中国法制出版社6、美联邦党人文集，商务印书馆1980年版7、姜明安著：论行政自由裁量权及其法律控制，载于法学研究1993年第1期8、黄
22、贤宏著：行政法与行政程序，载江汉论坛1999年第7期9、欣新著：媒体眼中的城管猫鼠大战，载于中国改革报2006年10月20日第4版10、黄贤宏著：相对集中行政处罚权 效能建设的治本之策，载于好论文网()，2006年12月11、姚爱国著：论相对集中行政处罚权，载于大松行政法网（www.dasong.org）行政法学研究，2006年4月9日12、陈丽芳著：论行政程序对行政自由裁量权的控制，载于亚洲资料网（），2005年12月A boxer that only has front legs refuses to let his disability hold him back as he charg
23、es across a beach with his four-legged pals.一条只有两条前肢的拳师犬不愿让残疾成为前进的障碍，他同其他四条腿的伙伴们一同在海滩上尽情狂奔。In an adorable video showing his first trip to the beach, Duncan Lou Who can been seen excitedly galloping along the sand and paddling in the water.这段可爱的视频展现了名叫Duncan Lou Who的狗第一次来到海边的场景，他兴奋地在沙滩上飞奔、或是趟水嬉戏。His
24、exciting day trip was filmed by Panda Paws Rescue, a Washington state-based charity that cares for Duncan and other dogs with special needs.这段视频由位于华盛顿州的慈善组织Panda Paws Rescue拍摄，该组织专门照料Duncan以及其他有特殊需求的狗。Despite only having front limbs, the boxer is able to not only balance, but also run really fast an
25、d play with the other dogs that joined him for the outing.虽然只有两条前肢，Duncan不仅能让自己保持平衡，还能快速奔跑，和其余同他一起远足的狗 狗玩耍。He was born with deformed back legs, which were later removed to make the dog more comfortable. Duncan出生时，它的后肢就是畸形的，此后为了让他舒服些,只能进行截肢。His owners, who posted the video on YouTube, said he has a w
26、heelchair but doesnt like to use it.主人们将视频传到了YouTube上，他们说有一把供Duncan使用的轮椅，但是他并不爱用。We let him be free and just walk on his two legs. There is some slow motion in this video, but none of the video has been sped up, this gives you an idea of how fast Duncan really it, his owners said. “我们让他自由地用两条腿行走。视频中
27、有些特意制作的慢镜头，但是没有任何一处做过加速处理，你们可以通过视频感受到Duncan跑得有多快。”主人们说。The thrill of running through the surf was clear to see, as Duncan raced people and dogs across the sand, with his tail wagging excitedly. Duncan踏着浪花，在沙滩上同其他人及狗赛跑，还兴奋地摇着尾巴，他的喜悦之情显而易见。Duncans owners have described him as a trooper, adding on char
28、itys Facebook page: Hes happy, healthy and as far as he knows, normal too.主人们用“骑兵”一词来形容Duncan，他们在组织的Facebook中写道：“他很快乐，也很健康；而且在他自己看来，他是条正常的狗。”It would be the best if he had four legs, of course, but his body wasnt built to have back legs and thats OK. He and we have just adapted. “他如果能有四条腿当然最好，但是他天生就
29、失去了后肢，这也没什么关系，无论是他还是我们都已经适应了这一点。” Im thankful to PSG for giving me the opportunity to continue but I feel now is the right time to finish my career, playing at the highest level. If you had told me as a young boy I would have played for and won trophies with my boyhood club Manchester United, proudl
30、y captained and played for my country over one hundred times and lined up for some of the biggest clubs in the world, I would have told you it was a fantasy. Im fortunate to have realised those dreams.To this day, one of my proudest achievements is captaining my country. I knew every time I wore the
31、 Three Lions shirt, I was not only following in a long line of great players, I was also representing every fan that cared passionately about their country. I am honoured to represent England both on and off the pitch.I wouldnt have achieved what I have done today without my family. Im grateful for
32、my parents sacrifice, which made me realise my dreams. I owe everything to Victoria and the kids, who have given me the inspiration and support to play at the highest level for such a long period. I also want to thank Simon Fuller and his team for their continued support. I want to thank all my team
33、-mates, the great managers that I had the pleasure of learning from. I also want to thank the fans who have all supported me and given me the strength to succeed. Nothing will ever completely replace playing the game I love, however I feel like Im starting a new adventure and Im genuinely excited about what lies ahead. Im fortunate to have been given many opportunities throughout my career and now I feel its my time to give back.10