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1、首都经济贸易大学Capital University of Economics and Business硕 士 学 位 论 文 THESIS OF MASTER DEGREE论文题目：义务教育阶段城市贫困家庭教育救助研究-以北京市朝阳区部分学区为例院 系： 劳动经济学院 专 业： 社会保障 学 号： 22010050330 作 者： 崔 洁 指导教师： 王静 教授 完成日期： 2013年3月 IV摘 要本研究在已有的城市贫困研究成果和社会救助理论基础上，借助对北京市朝阳区部分学区处于义务教育阶段的城市贫困家庭教育现状的调查，评估了以“两免一补”为主的教育救助政策效果，并据此分析出北京市朝阳区现
2、行教育救助制度的影响因素主要包括责任主体、救助方式以及资金投入等方面，进而得出了相应的对策：创新运行机制，优化救助体系；丰富救助主体，拓宽救助渠道；改善政策目标，促进发展性救助。本研究的创新点主要体现为以下三个方面。首先是关于救助主体的责任划分，笔者并未一味强调政府责任、无视政府财政负担盲目要求扩大救助资金投入，而是更加强调学校管理与社会参与可能带来的积极作用。其次，当前北京市城市贫困家庭子女教育问题已不再仅仅体现为因贫辍学，对此“两免一补”政策已基本完成目标，但是关注到贫困学生身体、心理和素质培养等方面救助内容的缺失，发展性救助刻不容缓。最后，北京市朝阳区作为实现和拓展首都城市性质功能的重要
3、区域，综合实力雄厚，在社会救助事业的发展上也走在全国前列，它在制度运行过程中所显现的问题和未来发展方向或许可以为北京市乃至全国的教育救助制度提供前瞻性借鉴。关键词 北京市 城市贫困家庭 义务教育 教育救助AbstractBased on the existing urban poverty research and field survey, this paper has analyzed the main factors that affect the education assistance system in Chaoyang district of Beijing mostly inc
4、luding responsibility body, relief channels and fund input, and made some recommendations as follows. Above all, it is necessary to reform the operating mechanisms and then optimize the social assistance system. Besides, we have to increase the number of resposibility body and broaden the relief cha
5、nnels as much as possible. Last and not least, it is essential to improve the objective of education assistance policy and to promote the developmental assistance.Innovation of this study is mainly reflected in the following three aspects. Firstly, about the division of responsibilities, the author
6、placed school managent and social participation at an important position, instead of over-emphasizing the responsibility of government and simply raising the demand of expanding the governmental financial input blindly. Secondly, the current education problems on urban poor families has not just ref
7、lected in the drop-out, and it has been settled basically by the two exemptions and one supplement policy in compulsory education. Due to the lack of relief content involving students physical, psychological and quality training, it is time to study developmental assistance. Finally, chaoyang distri
8、ct in Beijing, as the key area enhancing capital citys function, has strong comprehensive strength and its social assistance system is top-ranked nationwide, so maybe the disccusion can provide forward-looking experience for Beijing and even for the nationwide.Key words Beijing Urban poor family Com
9、pulsory education stage Educational assistance目录1 绪论11.1 研究目的与意义11.2 国内外研究综述11.2.1 国外研究11.2.2 国内研究21.3 研究内容与研究方法31.3.1 研究内容31.3.2 研究方法与分析模型32 城市贫困家庭义务教育救助政策沿革32.1 全国城市贫困家庭义务教育救助政策的沿革32.2 北京市城市贫困家庭义务教育救助政策的沿革32.3 朝阳区城市贫困家庭义务教育救助情况33 北京市朝阳区义务教育阶段城市贫困家庭教育救助情况33.1 救助现状33.1.1 贫困家庭的基本情况33.1.2 贫困家庭子女的教育现状3
10、3.2 救助效果33.2.1 政策评价33.2.2 侧面影响34 城市贫困家庭教育救助影响因素34.1 责任主体因素34.2 教育费用与救助资金矛盾因素34.3 救助方式因素35 教育救助建议35.1 创新运行机制，优化救助体系35.2.1 救助经费保证机制35.2.2 救助对象动态管理机制35.2.3 社会救助体系其他项目联动机制35.2 丰富救助主体，拓宽救助渠道35.3 改善政策目标，促进发展性救助36 研究结论与不足3参考文献3附录3在学期间发表的学术论文及研究成果3致谢3首都经济贸易大学硕士学位论文 义务教育阶段城市贫困家庭教育救助研究1 绪 论1.1 研究目的与意义古人云：“欲治其
11、穷，先医其智。”“教育贫困”不仅影响个人的发展与前途，而且大面积的教育缺失会影响社会的发展与稳定。从社会经济效率的角度看，教育救助可以促进社会人力资源的发展，从而提高劳动生产率。从物质生活的角度看，通过提高救助对象的人力资本水平，从而提高救助对象的收入水平和财富水平，救助对象不仅可以解决自己的发展问题，还有可能解决其父辈和后代的生活和发展问题。因此，研究教育救助问题符合经济社会发展需要。有在校生的家庭作为经济相对弱势的群体，一方面由于其人口抚养压力较大，人均可支配收入和人均支出水平偏低，另一方面这类家庭还要在本已偏低的人均支出水平中，拿出相当一部分开支用于教育支出。虽然这部分家庭会因就读子女最
12、终从学校毕业，并进入劳动力市场而改变这种经济相对弱势的状况，但是这个高负担时期少则持续9年，多则持续16年甚至更长。随着经济体制改革与城市化进程的推进，相对贫困现象愈加明显，城市贫困问题理应受到重视，对于子女处于义务教育阶段的城市贫困家庭，将面临未来可能承担更长时间教育负担的压力，短期内难以摆脱生活困境。因此，将子女处于义务教育阶段的城市贫困家庭作为研究对象，关注教育救助制度对这部分群体的作用与影响是具有现实意义。北京市朝阳区作为实现和拓展首都城市性质功能的重要区域，综合实力雄厚，在社会救助事业的发展上也走在全国前列，它在制度运行过程中所显现的问题和未来发展方向或许可以为北京市乃至全国的教育救
13、助制度提供前瞻性借鉴。1.2 国内外研究综述1.2.1 国外研究国外相关研究主要集中在论述教育救助的重要性及救助模式的探索方面。在强调教育救助维护公平和反贫困的重要意义上，联合国2003年在千年发展公约中指出，发展中国家要摆脱贫困，采取的重要政策就是要投资于健康和教育，这些投入不是有碍而是有助于经济增长，经济增长又反过来有助于人类发展。诺贝尔经济学奖获得者，经济学家阿玛蒂亚森在以自由看待发展一书中指出，通过对社会与经济地位都处于弱势群体的学生提供教育机会，既可以让其增加知识，也可以增加其向更上一阶层流动的机会，阻断贫困的代际传递，提升他们的社会地位（阿马蒂亚森，以自由看待发展，2002）。现代
14、教育公平理论中，美国科尔曼和瑞典胡森的观点最具有代表性，他们都以“教育机会均等”这一概念来论述教育公平（科尔蔓(JamesColeman)教育机会均等的观念，2000）。美国伦理学家罗尔斯也从社会正义论的立场出发，认为“教育机会均等是做不到的，我们只能向结果均等的目标努力。”为了平等的对待所有人，提高真正的平等的机会，社会必须更多的注意到那些天赋较低和出身不高的社会人群，要向平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。在救助模式的探索方面，国外学者米奇利(MidegleyJ，1995)提出了社会发展的观点，社会发展的观点用于协助弱势群体及其子女的教育是非常有积极意义的，他认为社会救助的方式应更强调整体
15、性与动态的过程；社会救助的策略应更注重那些被救助对象的参与，并重视他们的潜能发展；社会救助的策略将趋于多元化。 孙莹.贫困的传递与遏制M.北京:社会科学文献出版社，2005，2122郭涛在论美国大学教育救助制度与镜鉴中指出美国联邦大学建立多元混合救助理念拓展了救助措施的广度与深度。 郭涛. 论美国大学教育救助制度与镜鉴J. 郑州大学学报(哲学社会科学版), 2010，4：174176其他学者也在文章中论述了美国网络治理、职业团和教育券等模式的可行性，王英杰还提到日本的一系列教育救助立法，规定了在教科书、膳食供应等方面要给予经济补助。泰国在完善义务教育制度，提高适龄儿童入学率的基础上，为贫穷学生
16、免费提供教材、学具、校服和午餐等。各国还通过改善学校组织形态和考试制度，协助教师建立对家庭经济困难学生的适当态度，扩充教育机构类型等制度措施，来落实教育机会均等政策。 王英杰.亚洲发展中国家的义务教育M.北京:人民教育出版社，1999，951061.2.2 国内研究2006年以前，学术界关于教育救助的研究相对较少，重在提出社会弱势群体面临教育困境，并多以提出临时性救助措施为主，如湖南大学教育学博士阳荣威在和谐社会视野下弱势群体子女的教育救助一文中倡导关注对弱势群体子女的教育问题 阳荣威. 和谐社会视野下弱势群体子女的教育救助A. 科学发展观和中国高等教育2005年高等教育国际论坛论文汇编C,
17、2005，11：463468；中国青年政治学院社会工作学院孙莹，周晓春在其著作我国城市贫困家庭子女的教育救助问题研究中通过贫困家庭子女与普通家庭受教育状况的对比研究，提出应重建教育理念，建立有效救助机制 孙莹, 周晓春. 我国城市贫困家庭子女的教育救助问题研究J.中国青年政治学院学报, 2004，3:2430；华中科大沈燕以及山东大学李静分别在其硕士毕业论文城市贫困家庭教育救助研究和求助机制的建立中 提出了一些对现存问题的较为笼统的建议。2006年至今，教育救助相关研究逐渐增加，研究视角不断丰富，主要体现在以下四个方面。第一，按照不同教育阶段进行研究，涉及义务教育、高中阶段教育救助，并主要集中
18、在高等教育阶段。较多学者分析了高校贫困大学生教育救助政策在认定机制、资金体系、救助观念和管理模式等方面存在的问题，并就此提出了有关改进建议，例如张桂华、黄建美在高校贫困生教育救助政策中的缺失与对策研究中提出应完善教育救助的制度和法律规范、拓宽贫困大学生教育救助经费来源的渠道、创新教育救助管理模式。 张桂华, 黄建美. 高校贫困生教育救助政策中的缺失与对策J. 当代教育论坛(管理研究),2011,11：5153邹海贵、卢清华在高校贫困生教育救助中的道德风险及对策中提出应当转变教育救助理念，完善管理机制，强化地方政府的责任，加强法制建设以及加强高校贫困生思想道德教育，防范道德风险。 邹海贵. 社会
19、正义视域中的高校贫困生教育救助探析J. 高教探索, 2009，4：2631朱玉生在其著作创新教育救助方式 促进贫困大学生就业中表达了最好的救助方式是提高大学生自身的竞争力 朱生玉. 创新教育救助方式 促进贫困大学生就业N.中国社会报 ，2009，4：12。济南大学胡旭昌教授在我国义务教育阶段教育救助制度的历史回顾与瞻望中阐述了我国义务教育阶段教育救助制度的发展历程，并建议政府有关部门应从加大政府财政投入、建立和完善多元混合资助制度、建立中央与地方政府责任分担机制等方面进一步完善中小学阶段的教育救助制度。 胡旭昌. 我国义务教育阶段教育救助制度的历史回顾与瞻望J. 文教资料, 2010，16:1
20、15117第二，按照不同救助群体进行研究，如流浪儿童，孤儿，农民工子女以及妇女、残疾等成人弱势群体教育救助问题，其中对流浪儿童和农民工子女的关注度最高。西南政法大学梁洪霞教授在社会转型期流浪乞讨儿童的受教育权保障以救助管理站作为中转的模式探寻一文中表达了流浪乞讨儿童是儿童中较为特殊的弱势群体,其人权保障的关键所在就是要使其接受教育,重新融入社会 梁洪霞. 社会转型期流浪乞讨儿童的受教育权保障以救助管理站作为中转的模式探寻J.法学教育研究, 2012，2:313357 。杨瑛在教育学视域下的中国孤儿教育救助中提出中国孤儿救助从以前偏重生活和替代性养护救助扩展到生活、养护、教育、医疗、心理等全方位
21、的救助。但是,对于孤儿的教育救助因为受当前中国儿童福利制度发展阶段的限制,还存在着诸如缺乏教育界学术研究关注、忽视教育本质、违背教育规律以及救助模式缺乏教育学视域内评价维度的问题 杨瑛. 教育学视域下的中国孤儿教育救助J. 当代青年研究, 2011，1：7275。其他学者就服刑人员未成年子女 王刚义, 陈雅文. 大连阳光溢鸿儿童村教育救助模式研究J. 人力资源管理, 2011，11：133 136、毒品及艾滋病致孤儿童透过地方实际探索提出了相应救助模式 吕静,田尚松,杨会芹,李芹芳. 毒品及艾滋病致孤儿童集中教育救助实践探索以边疆少数民族地区某小学为例J. 保山学院学报, 2011，3：778
22、1。农民工子女教育问题由学者不同层面展开分析，郭健美、刘同芗在论农民工子女教育救助制度的建立与完善 郭健美, 刘同芗. 论农民工子女教育救助制度的建立与完善J. 理论界, 2007，7:115116中就现存问题及完善途径做了探讨，并在农民工子女高中阶段教育救助探析 郭健美,赵建有,刘同芗. 农民工子女高中阶段教育救助探析J.中国农业教育, 2007，4:3335中进一步细化研究。实施救助的影响因素方面，王炳锐在城市流动人口子女教育救助影响因素浅析中就户籍制度、教育经费、办学水平和固定居所等方面分析了救助影响因素 王炳锐. 城市流动人口子女教育救助影响因素浅析J. 科教文汇(中旬刊), 2010
23、，7:67 。针对农民工子女教育救助对策，其他学者提出不同思路。 孟勇. 农民工子女教育救助问题探析J. 教育与职业, 2009，12:148149第三，按照不同地域进行研究。如面向青海 王秀花. 青海土族贫困妇女的文化教育救助意愿及救助机制研究J. 赤峰学院学报(汉文哲学社会科学版), 2012，6:9798、西藏 建红英. 城镇化进程中藏区教育救助问题研究J. 湖南师范大学教育科学学报, 2012，6：7275等少数民族地区，和重庆 梁丽, 吴桦. 重庆市城乡统筹下的教育救助问题探析J. 经济研究导刊, 2010，10:273274、广西 黄约, 江燕娟. 基于性别平等的少数民族农村留守妇
24、女教育救助以广西上林县农村留守妇女教育救助调查为例J.浙江学刊, 2009，1：206201、甘肃 王艺霏. 西部教育救助半缺失现象探析以甘肃小学教育为例J. 新西部(理论版), 2012，7:2223等西部贫困地区，剖析导致教育资源匮乏的经济、政治、文化因素，提出适合本地发展的救助模式。第四，按照城乡划分进行研究，关于农村的文献居多。主要描述了农村基础教育和高等教育现状，如胡春丽在农村基础教育现状分析及教育救助研究一文中提出农村的基础教育存在着经费不足、师资力量匮乏、教学质量不高、教育致贫等问题。 胡春丽. 农村基础教育现状分析及教育救助研究J. 河南社会科学, 2007，5:173175肖
25、云、赵品强在农村低保家庭子女高等教育阶段教育救助研究基于农村反贫困视角中提出教育救助存在救助主体难以有效地履行责任、救助资金不稳定、地方教育救助发展失衡及与就业救助缺乏配合等问题。 肖云, 赵品强. 农村低保家庭子女高等教育阶段教育救助研究基于农村反贫困视角J. 农村经济, 2010，5:126129束仁龙在高校农村籍贫困生教育救助问题研究基于教育公平的视角中指出高校农村籍贫困生教育救助在救助观念、救助政策、救助内容、救助方式和救助资金等方面，均存在不同程度的问题。 束仁龙. 高校农村籍贫困生教育救助问题研究基于教育公平的视角J. 河南社会科学, 2012，10:7577农村实行教育救助所产生
26、的效果，郭玉辉、徐延辉通过教育救助对农村贫困青壮年收入的影响一文做了实证研究，得出教育救助对农村贫困青壮年的收入具有明显促进作用的结论 郭玉辉, 徐延辉. 教育救助对农村贫困青壮年收入的影响J. 学术论坛, 2009，8:182187。就文献数量来说，针对城市贫困群体的教育救助研究明显少于对农村的研究，切入点主要为描述该类群体的生活状况，在解决措施的建议上未体现影响政策制定和实施的因素，以及教育阶段不同产生的差异。陈静在浅析城市贫困家庭的子女教育问题一文中通过对贫困子女教育现状分析，提出应在总体资源配置及政策制定上给予充分关注 陈静. 浅析城市贫困家庭的子女教育问题J. 商业文化(学术版),
27、2009，11:240241；哈工大尹海洁教授在对哈尔滨市256户贫困家庭的调查发现，子女的教育费是城市贫困家庭最主要的经济负担 尹海洁,赵莉,关士续.医疗与教育:城市贫困家庭最沉重的经济负担来自哈尔滨市256户贫困家庭的调查J. 中国民政, 2003，11:30。李永强，张苏辉通过分析调查长沙市低保户得出的数据，总结得出城市低保家庭教育存在的问题，一是在读的学习环境差，家庭无经济能力支付社会学习；二是辍学孩子受教育程度低，基本处于待业状态，隐含形成两代贫穷的“恶性循环”；三是家庭结构的变化或家庭功能的失调带来家庭教育的弱化；四是受教育困难基本靠正式支持系统和自然支持系统解决。根据存在的问题，
28、作者提出了相应的对策，一是政府应建立专门的教育救助政策，实施“分类救助”；二是对于己经辍学在家待业的低保户子女，建立以社区或街道服务中心为依托的多元化教育、职业训练和就业指导，以提升他们的人力资本和就业机会；三是建立以社区为依托的社会救助政策的教育和宣传，让每个低保户了解社会救助政策并会自觉运用政策解决生活问题；四是政府可通过舆论导向和政策规定等措施，强化亲戚朋友等自然支持系统和企事业单位、民间组织、群众等社会支持系统发挥他们的优势和力量，合力解决低保户家庭及子女的困难。政府应积极宣传“我为人人、人人为我”的互助氛围，在短期内出台一系列政策来积极培育各类民间救助团体，协助政府开展救助工作。 李
29、永强, 张苏辉. 长沙市低保户子女受教育情况调查报告明J.长沙民政职业技术学院学报，2006，3:2123山东省教育厅调查组发布的针对山东省的城市低保家庭子女上学难情况的调研报告指出，虽然城市困难包括低保家庭的教育救助，越来越得到各级政府和社会各界的重视，经费越来越多，来源越来越广，数额越来越大，救助面越来越广。但是，教育救助仍然存在不少问题：一是救助经费仍然严重不足，特别是在政府预算层面筹集的经费严重不足，政府的救助主体地位没有体现；二是城市困难家庭子女救助政策比较笼统，缺乏具体实施措施和规范化管理；三是救助对象的确认存在一定难度。 山东省教育厅调查组. 城市低保家庭上学难情况的调研报告J.
30、 当代教育科学，2007，7:4243龚立新对江西省南昌市的部分低保家庭经济状况进行调查分析，被调查的家庭中，很少有独立承担子女教育费用的，大部分家庭都是自己承担一部分，亲戚朋友资助一部分，或者是学校减免一部分。得到学校减免的家庭所占比例最高，达到67%，自己承担一部分子女教育费用的家庭有142户，占被调查家庭47%。受到他人资助的家庭为65户，比例为21%。总体上看，南昌市低保户家庭在子女教育费用的支付方面，主要依靠学校减免。 龚立新. 南昌市部分低保家庭经济状况调查分析明J. 价格月刊，2007，4：5658 基于现有文献的研究可以看出，常见研究角度下对于教育救助对象的的选取是较为宽泛的，
31、研究对象的分类比较单一，通常以城乡、区域为标准确定研究范围后缺乏对其内部不同类别人群的细分，如处于不同教育阶段或属于不同特殊人群。这将导致教育救助政策的制定缺乏针对性，相应机制措施的建立缺乏可操作性，研究结论多体现为笼统的罗列建议方向。现有研究还可看出，多年来的教育救助研究仍以农村为主，随着城市化进程的推进，相对贫困愈演愈烈，城市贫困问题理应受到重视。本研究综合考虑到地域、群体、城乡和教育阶段等情况，将关注点集中在北京市子女处于义务教育阶段的城市贫困家庭，对于现有政策的评估也只限于城市层面，以期通过对特定对象的专门研究，提出全面而有效的应对措施，能够为其他不同地域、群体或教育阶段的相关群体研究
32、提供借鉴。1.3 研究内容与研究方法1.3.1 研究内容1.3.1.1 研究对象的界定城市贫困（Urban Poverty）指的是城市社会的贫困问题。从广义上说，城市贫困群体包括两大类：一类是具有城市户口的贫困人员；另一类是收入在贫困线以下的“农民工”群体。其中具有城市户口的低保人员包括无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人或赡养人的城市居民，贫困的失业人员和家庭人均收入低于最低生活保障标准的在职或下岗人员。本文的研究对象界定为子女处于义务教育阶段的具有城市户口的低保家庭。本文的研究对象不包括下列理论上也属于城市贫困人口的人员：一是收入在贫困线以下的“农民工”群体，二是城市社会救助对象和城市优抚
33、对象，三是城市户口低保家庭中子女处于其他教育阶段的对象。社会救助体系是通过一定的管理体制、运行机制和保障机制的实施，为保障弱势群体的基本生活以及解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的各项救助制度的总和。教育救助作为社会救助体系的一个重要组成部分，是主要针对义务教育阶段，同时兼顾高中和大中专教育阶段的弱势群体家庭成员而设立的一项救助制度，救助对象因其所处教育阶段的不同享受相应救助内容。教育救助的实施主体，从广义上看包括政府，社会以及学校，三者从承担不同责任的角度出发，通过资源优化配置，发挥自身功能满足贫困者的教育需求。教育救助制度先后经历了实行免费教育政策、普及义务教育和探索建立教育救助制度三个阶
34、段，初步建立了以“两免一补”、经常性助学政策和高等学校在校困难学生资助政策为主要内容的教育救助制度。1.3.1.2 主要研究内容贫困家庭教育问题最终能解决到何种程度，直接取决于救助制度的合理性与适应性。本研究在已有的城市贫困研究成果和社会救助理论基础上，借助对北京市朝阳区贫困家庭子女义务教育阶段教育现状的调查，评估了教育救助制度的具体体现“两免一补”政策的执行情况，了解救助对象的需求状况、政策受惠程度以及享受救助过程中遇到的困难与其他问题，了解政策实施满意度，分析政策实施效果，目的是从社会政策评估角度出发，及时理清进一步完善教育救助制度需考虑的影响因素，从而提出改善依据。1.3.2 研究方法与
35、分析模型1.3.2.1 文献资料法通过搜集、查阅并整理大量最新的针对贫困家庭子女义务教育阶段的教育救助政策，教育救助相关论文、专著等文献资料，就研究问题展开分析。1.3.2.2 问卷调查法以朝阳区教委为依托，通过对北京市朝阳区子女正接受义务教育的城市低保家庭发放问卷，从教育情况、享受教育救助情况和救助政策认知角度，调查了解当前北京市教育救助政策在实际施行中的效果和存在的问题。1.3.2.3 访谈法根据研究的实际需要，对比较复杂的问题，采用结构式访谈的形式分别对贫困家庭中的父母和子女在问卷调查法的基础上进一步进行深层次地访谈，收集问卷以外所需要的信息，结合文献资料和调查数据得出最后结论。1.3.
36、2.4 分析模型对某项政策的评估应从哪些维度和标准进行考虑，对社会政策的实施具有重要意义。瑞典学者Vedung在其专著Public Policy and Program Evaluation针对政策评估归纳出了10种模型。其中侧面影响模型能够考察一项政策目标领域内以及目标领域之外的影响。本研究需要从“两免一补”政策的评估中获取尽可能多的制度影响因素，因而采用了侧面影响模型的框架思路进行分析，见下图1。图1 侧面影响模型1.3.2.3 调查样本的选取及资料收集调查总体为北京市朝阳区垂杨柳学区，八里庄学区和酒仙桥学区子女正接受义务教育的城市贫困家庭。本次调查对“贫困家庭”的操作性定义是当时当地享受
37、最低生活保障金的城市居民家庭，其子女正处于义务教育阶段。做出这样选择的原因是：首先，这些家庭已经从政府的行政程序上和其他相关方面都被社会以及他们自己确认为是“贫困的”，即他们已被贴上了“贫困”的标签。其次，由于我国在居民收入、财产和纳税等方面，政府和社会都还没有积累起可供实际研究操作使用的资料，目前没法根据其他方面来做出更合适的定义。当然，我们不能说领取最低生活保障金的家庭就等于全部的城市贫困家庭，边缘困难家庭、临时困难家庭都应符合“贫困”。但是，这些受助对象无疑是贫困家庭中最有代表性的一部分。选取朝阳区的原因在于它作为实现和拓展首都城市性质功能的重要区域，综合实力雄厚，在社会救助事业的发展上
38、也走在北京市前列，因此研究朝阳区的城市贫困问题可以为北京整体性救助事业提供前瞻性借鉴作用。研究资料按照方便取样原则通过调查问卷的发放和分析获得。根据朝阳区教委所提供的享有最低生活保障制度的贫困生名单，对朝阳区垂杨柳学区，八里庄学区和酒仙桥学区小学部的低保家庭进行了抽样调查，共发放223份问卷，回收220份，回收率为98.7%，其中有效问卷197份，有效率为89.5%。调查问卷主要按照贫困家庭基本情况，享受教育救助实际情况和政策执行对贫困家庭的影响三大类收集资料。同时本文也将结合官方数据来说明一些问题。全部问卷资料由笔者核查后进行编码录入，利用 SPSS17.0分析软件进行分析。2 城市贫困家庭
39、义务教育救助政策沿革2.1 全国城市贫困家庭义务教育救助政策的沿革20世纪80年代，我国针对义务教育阶段开始进行教育改革，普及九年制义务教育，与此同时开始了义务教育阶段救助政策的探索。1986年7月1日起执行的旧版中华人民共和国义务教育法第十条规定：国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。1992年发布的义务教育法实施细则中，做出了“实施义务教育的学校可以收取杂费。对家庭经济困难的学生，应当酌情减免杂费”的规定。1995年，国家教委和财政部颁发关于健全中小学学生助学金制度的通知，要求各地“根据实际情况，在初级中等学校（含职业初中）和部分小学（主要是有困难的少数民族地
40、区、其他贫困地区和需要寄宿就读的地区）实行助学金制度”。1997年，国家教委、财政部发布了“关于印发国家贫困地区义务教育助学金实施办法的通知”。2006年新修订的义务教育法做出规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”义务教育阶段改革逐渐从农村扩展到城市。2008年，国务院发布了关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知，从2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费。至此，我国全免费的义务教育以及惠及全国范围的义务教育阶段的教育救助政策初步形成。国务院总理温家宝2010年5月5日主持召开国务院常务会议，审议并通过国
41、家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年），提出巩固提高九年义务教育水平是教育工作的重中之重，到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好义务教育，采取必要措施，确保适龄儿童少年不因家庭经济困难、就学困难、学习困难等原因而失学，努力消除辍学现象。2.2 北京市城市贫困家庭义务教育救助政策的沿革从免费进程来看，1986年义务教育法颁布实施后，北京市对接受九年义务教育的学生免收学费，允许学校收取杂费，用于学生饮水、照明、取暖等支出。2006年起，本市对义务教育阶段学生逐步推行“两免一补”政策。当年9月，近30万远郊区农村户籍学生享受到
42、免杂费的优惠。2007年9月，免杂费范围扩大到城八区公办学校义务教育阶段学校就读的、具有本市户籍的学生。同时，城八区内农村户籍学生免交教科书费。2008年秋季开学，实现了对10个远郊区县和朝、海、丰三区农村中小学中非农户籍学生免收教科书费。“两免一补”是首先对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书、免杂费并补助寄宿生生活费的一项政策。2007年秋季开学起，按照北京市教育委员会、北京市财政局、北京市发展和改革委员会关于进一步完善义务教育阶段“两免一补”政策的通知（京教财200733号），进一步完善“两免一补”政策范围，规定在城八区公办义务教育学校就读的有本市户籍的学生免收杂费，其中本市农
43、村户籍学生免交教科书费。2006年秋季开学起实施的北京市教育委员会、北京市财政局关于进一步完善义务教育阶段“两免一补”政策的通知（京教财200621号）的如下精神并未改变：有本市户籍，在全市公办学校随班就读学生、工读学校学生免交杂费及教科书费；有本市农村户籍的山区学生、城乡低保家庭学生、残疾学生（含随班就读）、工读学校学生每人每年提供300元助学补助；10个远郊区县公办义务教育学校中农村户籍的住宿生、工读学校的住宿生、城乡低保家庭的住宿生免交寄宿费，每人每月发放100元伙食补助。为进一步加大对城乡低收入家庭的救助力度，明确城乡低收入家庭的临时救助范围，2008年京民救发2008546号文明确了
44、教育救助临时救助范围：城乡临时救助家庭中，在校就读学生符合条件的，可按照教委、民政、残联等部门的有关政策规定申请享受教育救助。2.3 朝阳区城市贫困家庭义务教育救助情况近年来，朝阳区政府在教育救助方面主要做了以下工作。实施教育关爱帮扶工程，确保困难学生学有所教。为确保困难家庭学生能够学有所教，朝阳区出台了朝阳区教育系统社会救助工作实施意见及关于农民子女和城镇低保家庭子女就读中等职业学校实施教育资助及奖励的工作方案等文件，并根据市局下发的义务教育阶段“两免一补”文件精神，对贫困家庭学生的学前教育、义务教育、普通高中、职业高中等阶段的减免和教育资助工作，积极落实高等教育新生入学救助，为新考入大中专
45、院校的低保家庭子女发放救助资金。到目前为止，朝阳区已经基本形成了“两免一补”、“人民助学金”、“扶残助学”及捐赠助学为一体的教育救助工作体系，2006年至2010年五年间，全区教育救助累计支出1.09亿元，基本实现困难家庭学生教育救助的全覆盖。城乡特困人员教育救助申请审批程序的政策依据主要包括市教委关于印发北京市中小学学杂费减免办法(试行)的通知(京教财1997013号)，市教委关于印发北京市义务教育阶段人民助学金制度的通知(京教财1997014号)，市教委关于印发北京市属(市管)普通高等学校特困生补助办法的通知(京教学200118号)，市教委关于九年义务教育阶段学生免交杂费的通知(京教财20
46、0243号) 和关于减轻贫困家庭义务教育负担有关经费问题的通知(京财文2003316号)。申请条件：城乡家庭人均月(年)收入低于最低生活保障标准的学生及其他因家庭经济贫困就学困难的学生均可申请教育救助,革命烈士子女、享受社会优抚待遇家庭的学生和残疾学生,享受人民助学金学生的条件可适当放宽。申请人应提供的材料包括书面申请，家庭收入证明及本人身份证明以及学校需要提供的其他证明材料。办理程序是由学生家长向学校提出书面申请。学生家长须如实逐项填写申请表,持填写好的申请表，到家庭所在地区民政部门签署审核意见，并交回学校。学校按照区、县制定的有关政策和发放办法，审批后通知学生家长,按月向学生发放助学金或执
47、行有关减免政策。3 北京市朝阳区义务教育阶段城市贫困家庭教育救助情况3.1 救助现状3.1.1 贫困家庭的基本情况在本次调查有效问卷中，共197户家庭，其中独生子女家庭为141户，占总家庭数的71.6%；非独生子女家庭为36户，所占比例为18.2%；单亲家庭为20户，所占比例为10.2%。根据2006年城市居民最低生活保障分类救助指标体系，城市单亲或多胞胎低保家庭至少可以获得本市低保金标准额度10的额外补助，主要用于孩子的教育和生活开支。从年龄上看，全部贫困家庭中父亲的平均年龄为44岁，母亲的平均年龄为38岁。父母平均年龄为41岁，对父母平均年龄进行分组可知父母年龄主要集中在36岁到45岁之间，占全部家庭的60.4%。父母文化结构来看，受教育程度主要集中在初中（中专）到高中水平。家庭收入状况来看，按照2009年5000户城镇居民家庭每人每年现金收入